Поддержка развитию политической и экономической демократии в России должна решающим образом основываться на отходе от централизованной модели, которая характерна для политической структуры страны еще со времен царизма. Как мы уже говорили ранее, будучи неэффективной в проведении содержательных реформ сверху, такая структура мешает развитию частной инициативы снизу и является в настоящее время одним из главных препятствий в процессе преобразований.

Одной из очевидных причин необходимости передачи значительного объема экономической власти из Кремля региональным и местным властям является чисто географическая причина. Азиатский регион Российской Федерации настолько удален от европейской части, что одни только гигантские транспортные издержки являются серьезным препятствием для эффективного управления из Москвы. Процесс географического сближения управляющих центров, производственных мощностей и рынков уже быстро идет снизу во многих регионах.

Однако существует и иная, гораздо более важная причина для такой реформы. Эта причина основывается на приведенных нами главных доводах в пользу создания стимулов. Передача полномочий от центральной и региональной бюрократии на места в сочетании с частыми местными выборами и общественным контролем, которому местные власти подвержены в значительно большей степени, нежели президент и центральное правительство, даст мощный толчок созданию конкурентной среды и послужит противодействующей силой существующему сегодня сосредоточению собственности и власти в руках общероссийских и региональных олигархий. Новая схема разделения полномочий таким образом даст гораздо более сильные стимулы для создания обстановки чисто экономической конкуренции по сравнению с конкуренцией в извлечении рентных доходов, характерной для существующего разделения полномочий, при котором большую роль играют группы влияния.

Немедленным практическим шагом к децентрализации процесса принятия бюджетных и экономических решений, который соответствовал бы нашему принципу «не навреди», могло бы стать изменение существующего порядка перевода денежных средств из федерального в региональные бюджеты и дальнейшего перевода средств из региональных в местные бюджеты. В настоящее время эти вопросы решаются соответственно федеральным и региональными правительствами. Переговоры протекают за закрытыми дверями со всеми вытекающими отрицательными последствиями в виде погони за рентными доходами, «особых отношений» и давления вышестоящих властей на нижестоящие. Величина трансфертов, получаемых каждым регионом из федерального бюджета, существенно колебалась в течение прошедших четырех лет без всяких видимых экономических причин. То же самое происходило с региональными трансфертами в местные бюджеты. Гораздо более приемлемым решением было бы решение правительства о том, что регионам будет выделяться определенное количество денег (скажем десять процентов от общих расходов бюджета, что в общем соответствует средней сумме всех трансфертов в последние годы), которое будет распределяться не по решению Министерства финансов, а по коллективному решению Совета Федерации (верхней палаты парламента, куда входят представители от всех регионов). Аналогичную систему можно было бы ввести в каждом регионе, где выделяемые деньги распределялись бы по решению собраний представителей местных органов власти.

На региональном уровне следует ввести новую систему расчетов и взаимной помощи для содействия развитию конкуренции в целях осуществления инвестиций и реструктуризации долгов. В частности, каждому региону следует разрешить создание резервной системы, привязанной к вновь создаваемому Банку межрегиональных взаимных расчетов (БМВР). Регионы будут вкладывать в БМВР часть сумм, ежегодно получаемых из федерального бюджета, и эти деньги составят основу средств, которые они смогут изымать из банка. Центральный банк также сможет вкладывать деньги в БМВР, в результате чего ЦБ получит долю во всей системе. БМВР может служить орудием взаимных расчетов не только между региональными правительствами, но и между предприятиями, что в значительной степени увеличит их доступ к более крупным рынкам.

Затем региональные правительства получили бы право выпускать региональные ценные бумаги, обеспеченные их вкладами в БМВР. Некоторые из этих ценных бумаг могли бы быть гарантированы и центральным правительством на взаимно согласованных условиях. Следует создать и другой банк, Межрегиональный банк содействия развитию (МБСР) для направления средств на содействие развитию, которые один регион переводит другому, и для частных инвестиций в местные проекты.

Новая схема разделения полномочий должна включать в качестве одного из важнейших компонентов значительную степень свободы региональных властей в регулировании экономической деятельности на своей территории. Федеральному правительству следует ограничить прямое вмешательство в эти вопросы выработкой стратегической промышленной политики и политики в области разработки полезных ископаемых в рамках соглашений о разделе продукции. В частности, при необходимости сохранения потолка налогообложения и регулирования деловой активности, единых на всей территории России, региональным правительствам могли бы быть предоставлены полномочия самостоятельно вводить налоговые льготы, а также принимать другие меры для улучшения инвестиционного климата на их территориях для всех или для приоритетных отраслей промышленности при условии понимания с их стороны, что в случае возникновения бюджетного дефицита в результате их политики покрывать этот дефицит они также будут самостоятельно. Решение некоторых противоречивых вопросов внутренней экономической политики также могло бы быть передано на региональный уровень, например, противоречивый кодекс законов о земле. Региональные власти могли бы испробовать различные варианты решения земельного вопроса, которые они считают наиболее оптимальными в их условиях, а конкуренция среди инвесторов вскоре показала бы, какой из вариантов оказался наилучшим.

В целом, ожидаемые результаты предоставления больших полномочий региональным властям в принятии экономических решений можно вкратце сформулировать следующим образом. Как только региональные правительства получат полномочия в значительной степени самостоятельно определять инвестиционный климат, инвесторы (российские и иностранные), естественно, заберут свои деньги из регионов, где инвестиционный климат менее благоприятен, и станут вкладывать их в предприятия в тех регионах, где инвестиционный климат лучше. БМВР и МБСР, в частности, создадут инфраструктуру, необходимую для беспрепятственного перевода инвестиционных средств (как государственных, так и частных) из одного региона в другой. Решить жарко обсуждаемые вопросы экономической политики чисто академическим путем почти невозможно, конкуренция среди инвесторов очень быстро покажет, какая политика (или набор политических мер) является наилучшей⁶⁵. Таким образом, успех или неудача региональных и местных правительств в конкуренции за инвестиционные средства будет оказывать прямое воздействие на благосостояние граждан, проживающих на соответствующей территории, и при демократической системе местных выборов даст мощный толчок к проведению разумной политики и к ограничению влияния мафиозных кланов.

Возможность привлечения лучших экспертов на частной основе вместо того, чтобы просить центральные власти об оказании технической помощи, окажет сильное конкурентное влияние на само центральное правительство, которое будет поставлено перед необходимостью резкого улучшения качества своих услуг. В свою очередь центральное правительство будет иметь возможность приглашать органы местного самоуправления и промышленников для участия в тендерах на размещение новых инвестиционных проектов (новых заводов и т.п.), тем самым получая дополнительные доходы. Такая взаимно стимулирующая конкуренция между самими регионами и между региональными проектами и проектами, спонсируемыми центральным правительством, может значительно улучшить функционирование российской экономики в целом.

Возражением против такой схемы может быть то, что российские регионы слишком неравномерно наделены природными ресурсами, составляющими сегодня основу их благосостояния. В то же время мы уже говорили, что природные ресурсы являются крайне ненадежной базой экономического процветания и что те страны, у которых нет больших запасов минеральных ресурсов, достигли наибольшего экономического прогресса. В российском случае, в частности, регионы, не имеющие особых природных ресурсов, имеют значительную емкость капитала и ресурсы рабочей силы. Положение, в котором они находятся сейчас, – продолжительная стагнация и попытки удовлетворения насущных потребностей жителей этих регионов за счет дотационных вливаний, полученных от экспорта природных ресурсов другими регионами, – не открывает перед ними никакой долгосрочной перспективы. Когда эти промышленные регионы освободятся от чрезмерного централизованного контроля и окажутся в ситуации конкуренции, они быстро научатся тому, как наилучшим образом использовать свои человеческие резервы и капитальные ресурсы. Некоторые из регионов, которые не привлекательны для инвесторов ни в каком смысле, могут выжить, став своего рода «налоговым раем» для компаний, действующих в других частях России.

Конечно, мы должны учитывать, что при современном состоянии российской экономики некоторые регионы (или, скорее, части некоторых регионов) физически не смогут выжить при предложенной схеме. Те регионы, которые действительно находится в бедственном положении (в результате каких-то экологических катастроф или совершенно безнадежных затрат на переустройство), должны быть обозначены как «регионы экономического бедствия» и получить специальный статус в парламенте. Этот статус позволит таким регионам получать прямые субсидии из федерального бюджета, но он также будет предусматривать строгие ограничения на самоуправление в течение всего периода действия такого статуса. В частности, правительство назначит специальную управленческую группу, состоящую из профессиональных экономистов и менеджеров, у которой будет право отменять решения местного самоуправления. В задачу группы будет входить либо осуществление реалистичной программы переустройства, либо программы переселения.

Еще одной ловушкой на пути передачи власти от федерального правительства региональным может стать возможная угроза усиления власти региональных правительств и мафиозных кланов, которые уже сейчас играют заметную роль. Главным механизмом противостояния этой угрозе является еще большая передача власти органам местного самоуправления в сочетании с принудительным исполнением федеральных законов. В то же время следует заметить, что, если децентрализация будет проводиться в соответствии с нашими предложениями, которые предусматривают многоуровневую конкуренцию между центром и регионами, а также между самими регионами, то эта конкуренция должна служить предотвращению укоренения местных мафиозных кланов. Мы проиллюстрируем эту мысль, соотнеся ее с нашим предложением о создании Федеральной службы защиты собственности (ФСЗС) (см. главу 9).