7.3.3. Определение экономической стратегии и
промышленная политика

Очевидно, что институциональные реформы, речь о которых шла выше, представляют собой, безусловно, необходимое и важное, но тем не менее недостаточное условие для решения стоящих перед страной экономических и социальных задач. Помимо и в дополнение к ним необходимы осмысленная стратегия экономического развития, подразумевающая в числе прочего выбор важнейших для страны и экономики приоритетных направлений и активную работу правительства по реализации этих приоритетов. Такого рода приоритеты могут иметь как общий (повышение нормы сбережения и инвестирования, увеличение экспорта, развитие образования и т.д.), так и селективный характер (укрепление отдельных направлений или отраслей – так называемая промышленная политика). И в том, и в другом случае, однако, они отражают некую стратегию экономического развития, суть которой состоит в том, чтобы сконцентрировать неизбежно ограниченные хозяйственные (и в первую очередь инвестиционные) ресурсы на определенных направлениях, которые позволяют добиться либо эффекта масштаба, либо прямой экономии издержек, что существенно повышает уровень конкурентоспособности затрагиваемых такой политикой отраслей.

Необходимость такой концентрации, а значит, и определения приоритетов в рамках экономической политики государства вытекает одновременно из нескольких обстоятельств.

Прежде всего, это связано с объективной ограниченностью ресурсов, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, – ограниченностью, которая особенно рельефно проявляется в сравнении с масштабами задач, прежде всего в инвестиционной сфере, которые стоят сегодня перед российской экономикой.

Выше мы уже говорили, что экономика России, несмотря на относительное благополучие последних лет, в целом остается слабой и уязвимой. Уровень применяемых технологий, а значит, и производительность предприятий, и, соответственно, их конкурентоспособность низки в сравнении с показателями компаний-лидеров в соответствующих областях. Особенно это касается тех сфер и отраслей, для которых отсутствуют какие-либо природные преимущества либо их роль для конкурентоспособности конечной продукции слишком низка. Если для первичной переработки сырья у российских предприятий еще могут быть определенные козыри (например, в виде территориальной близости к его источнику или доступа к дешевой энергии, определяющей низкий уровень затрат на переработку), то для продукции технически сложной (например, того же машиностроения) единственным преимуществом является дешевизна квалифицированного труда, да и та исчезает вместе с обученными и получившими опыт еще в советский период квалифицированными кадрами. Относительно высокие темпы роста некоторых из таких отраслей в период 1999–2001 гг. – это следствие уникальной ситуации, когда резкая (более чем в 2 раза) реальная девальвация национальной валюты сочеталась с наличием запаса неиспользуемых основных ресурсов – свободных производственных мощностей и трудовых ресурсов, что позволяло быстро занять ниши, освобожденные резко подорожавшим в результате девальвации импортом, не осуществляя (или почти не осуществляя) при этом крупных долгосрочных вложений, требующих прогнозирования ситуации на много лет вперед.

Промышленный рост такого рода объективно имеет достаточно узкие пределы, а его возможности уже сегодня оказались во многом исчерпанными. Отраслевой анализ подводит нас к выводу о том, что, за редким исключением, существующие предприятия не могут и в ближайшее время не смогут предложить рынку ни новых товаров, ни нового, более низкого уровня издержек производства традиционной для них продукции. При заметном росте совокупных инвестиций в 1999–2001 гг. никакой массовой замены производственного оборудования в этих отраслях не наблюдалось, а большинство разработок, преподносимых как новые и перспективные, имеют историю, составляющую десять–пятнадцать (а то и более) лет. Инвестиции в модернизацию этих отраслей пока еще либо не начинались, либо, в лучшем случае, находятся в зачаточной стадии. Другими словами, тот рост в обрабатывающем секторе, который мы имели после 1999 г., в преобладающей степени носил восстановительный характер и был обусловлен крупными потерями спроса и, соответственно, объемов производства в предшествующие годы.

Новый этап промышленного роста (если он будет) может быть только ростом иного типа – ростом, основанным на глубокой модернизации всего производственного аппарата и долгосрочных инвестициях в его обновление. Естественно, что масштабы инвестирования в расчете на каждую отрасль или предприятие должны возрасти в разы, а это невозможно без существенной концентрации инвестиционной и производственной активности на ограниченном количестве сравнительно узких направлений.

В еще большей степени это касается государственных инвестиций в производственную инфраструктуру. Сегодня объем таких инвестиций находится на очень низком уровне – менее 2% ВВП, что с учетом размеров ВВП (порядка 400 млрд долл.) и размеров территории означает для среднестатического российского региона по сути «голодный паек». Даже если нынешняя линия на дальнейшее урезание этих расходов под видом борьбы с коррупцией и сменится на более позитивные установки, все равно значимый прирост реального размера средств, направляемых на эти цели, физически невозможен как в силу слабости самой экономики, так и в силу отсутствия механизма мобилизации средств на эти цели, создание которого объективно потребует многолетних усилий. Так что и в этой области не обойтись без концентрации государственных инвестиционных расходов на некоторых «точках роста», способных дать цепную реакцию позитивных сигналов и результатов для российского бизнеса.

Наконец, и иностранные инвестиции, без которых, согласно ставшему уже почти единодушным мнению, модернизация российской экономики в исторически сжатые сроки попросту невозможна, требуют определения неких приоритетных задач, вокруг которых будет выстраиваться логика правительственной экономической политики. Вряд ли кто-то из серьезных экономистов станет отрицать, что отсутствие внятной стратегической позиции по таким вопросам экономической политики, как степень таможенной и административной защиты тех или иных рынков и производителей, наличие и содержание налоговых и таможенных льгот, логика распределения и размер государственных затрат на инфраструктуру, обладающую эффектом «внешней экономии», и т.д., очень заметно ухудшает климат для существенных долгосрочных инвестиций из-за рубежа.

Есть и еще одно серьезное соображение, обусловливающее необходимость селективной государственной поддержки российского частного бизнеса как части долгосрочной экономической стратегии. Нынешний российский частный капитал по международным меркам не просто молод – он, по сути, делает лишь скромные первые шаги. На мировых рынках обработанной продукции он новичок и в большинстве случаев новичок совершенно нежеланный. В отношениях с зарубежными контрагентами у него нет очень многого, что имеется у его конкурентов – устойчивых связей, знания рынков, кредитной истории (и, как следствие, возможности пользоваться дешевым кредитом), политической поддержки заинтересованных групп и т.д. В этих условиях отсутствие государственной поддержки экспорта в определенных областях или отраслях зачастую делает возможность экспортной экспансии просто нулевой. В особенности это касается высокотехнологичной и сложной продукции производственного назначения, поскольку для ее экспорта наличие экспортного кредита, организованного государственными институтами, является скорее непреложным правилом, нежели исключением.

Можно привести и аргументы более общего характера. Особенность форсированного, «догоняющего» экономического роста вообще, если обратиться к историческому и мировому опыту, заключается в том, что он происходит не стихийно, а с той или иной формой активного участия (или, если угодно, вмешательства) со стороны государства (см., например, [91]). Любые утверждения противоположного характера – сознательная или неосознанная ложь. Нигде в мире еще не было выхода национальной экономики на путь индустриальной (или тем более постиндустриальной) модернизации без участия нерыночных институтов, осуществляющих определенную общественную стратегию, пусть даже не всегда отчетливо формулируемую публичным образом. Да, конкретные формы такого участия не обязательно совпадают – где-то использовалось прямое финансовое содействие через государственные кредитные или иные институты, где-то селективная налоговая или административная практика, где-то для этого преимущественно использовался эффект «внешней экономии» от создания при государственном участии элементов производственной инфраструктуры. Но даже в самых «свободных» от правительственного участия экономиках устойчивый модернизирующий рост не обходился без дорог, базовых систем энергоснабжения и коммуникаций и прочего, которые неизбежно отражали правительственное видение общественно-экономических приоритетов и создавались при его прямом или косвенном участии. Я уже не говорю об имеющих повсеместное распространение в развитом мире системах государственной поддержки промышленного и сельскохозяйственного экспорта через институты экспортного кредитования и страхования, защиты интересов национального бизнеса за рубежом дипломатическими и политическими (вплоть до военных) методами, защиты от конкуренции новых перспективных отраслей и принудительной реструктуризации утративших конкурентоспособность и т.д. Все это – азбука любого ответственного правительства в развитых странах (и, кстати, неотъемлемый элемент теории экономического роста, отвергаемый разве что представителями маргинальных течений); и утверждения о заведомой неэффективности и даже вредности такого рода «вмешательства» в экономику по крайней мере на сегодняшний день не имеют под собой никаких реальных доказательств. Ущерб экономике и экономическому росту наносит не продуманная система приоритетов и стимулов, а тотальный контроль над рынками симбиоза связанного с властью крупного бизнеса и коррумпированной бюрократии, который, кстати, не только не нуждается в прозрачных схемах государственного регулирования на основе публично провозглашенной стратегии, но и, напротив, несовместим с ними.

Конечно, наша проблема заключается в том, что нынешнее правительство (речь идет о лете 2003 г.) является по существу исполнительным органом олигархии. Оно преследует не общественные, а узко корпоративные, групповые интересы. Оно – это правительство – не может выполнять функции, объективно необходимые для прорыва в экономике и уровне благосостояния страны. Поэтому ничего не получится, пока политически не будет создано правительство общественных интересов. Можно сколько угодно придумывать совершенно правильные задачи и функции для правительства, но если нет способа создания правительства, которое не коррумпировано и способно профессионально выполнять теоретически совершенно верные пожелания, то все это – лишь добрые намерения, далекие от реальных перспектив.

Принципиально правильный тезис о необходимости дебюрократизации экономики на самом деле ни в коей мере не противоречит вышесказанному. Более того, дебюрократизация экономики в здоровом, а не извращенном ее понимании представляет собой не отказ от промышленной политики и ее инструментов, а повышение их действенности. Упрощение процедур и рационализация существующих ограничений (в том числе с учетом возможности обеспечивать их соблюдение) на самом деле ни в коей мере не препятствует, а, напротив, лишь создает благоприятные условия для содержательной части экономической политики.

Итак, если целью действительно является ускоренный экономический рост, а не личное обогащение узкой группы лиц, то это намерение в качестве обязательного условия должно сопровождаться выработкой и представлением обществу внятной стратегии такого роста и подробным разъяснением форм и методов ее реализации. Прежде всего это означает выбор сфер, хозяйственная деятельность в которых будет пользоваться режимом максимального благоприятствования. Здесь нельзя будет обойтись без формулирования отраслевых и территориальных приоритетов, а также без разработки цельной и последовательной программы действий правительства (а точнее, даже нескольких правительств, поскольку необходимый для такой программы временной горизонт явно выходит за рамки одного президентского срока) в сформулированном направлении.

И здесь мы упираемся в такой важный фактор, как отсутствие сегодня у государства, у федерального правительства системного видения того, какой должна быть новая структура российской экономики на средне- и долгосрочную перспективу. То есть, с одной стороны, бесперспективность развития, основанного на продолжении массового вывоза энергоносителей и ориентации основной части остальной экономики на обслуживание нужд экспортно-сырьевого сектора более или менее признается всеми, в том числе и на официальном уровне. В то же время, с другой стороны, вопрос о том, что должно прийти на смену этой модели, остается открытым. По крайней мере государство в лице федерального правительства так и не смогло сформулировать внятный ответ на этот вопрос.

Едва ли премьер или министр экономразвития могут своим субъективным решением определить структуру российской экономики на 5–10 лет вперед. Но организовать общественный диалог на эту тему с привлечением тех, от кого зависят направление и формы инвестиционного процесса в ближайшем и более отдаленном будущем, а также независимых экспертов, с тем чтобы оценить его результаты и сформулировать соответствующие выводы для государственной политики – это прямая обязанность правительства в лице его экономического блока.

Естественно, набор приоритетов, который будет сформулирован по итогам общественного диалога и последующей работы экспертов, должен сопровождаться системой стимулов, необходимых для их реализации.

Мировая практика показывает, что конкретные инструменты, которые могут быть использованы для создания соответствующих стимулов, сильно различаются в зависимости от ситуации и даже от субъективного опыта наделенных соответствующими полномочиями чиновников: от очень косвенных до жестко административных. И это естественно: на самом деле природа и характер элементов используемого инструментария имеют второстепенное значение – главное, чтобы используемые меры были действенными.

В любом случае «выращивание» перспективных производств, способных выдерживать международную конкуренцию и одновременно вовлекать в производительное использование имеющиеся в стране человеческие ресурсы, а также уже накопленный в той или иной форме интеллектуальный и технологический потенциал – это прямая обязанность ответственного правительства в любой стране мира. В нашей же стране, где разрыв между общественным хозяйственным потенциалом и уровнем (а также качеством) его использования столь откровенно велик, эта задача приобретает особенно насущный характер.