6.4. Направления институциональных реформ

6.4.1. Административная реформа и реформа судебной системы

Самой важной для экономического развития и требующей самых безотлагательных действий, как ни парадоксально, является сфера, формально не относящаяся к экономическим институтам – это административная и судебная системы.

Неадекватность существующей системы государственной администрации задачам формирования в стране гражданского общества и эффективной рыночной экономики просто самоочевидна. Конечно, бюрократия необходима при любом режиме и любом общественно-экономическом устройстве (кстати, поэтому призывы к простому механическому сокращению государственного аппарата – это бессмысленный и даже вредный подход). Да, наша нынешняя бюрократия действительно раздута с точки зрения количества занятых в ней людей и выполняемых ею функций. Но главная проблема – не в этом.

Проблема в том, что наша бюрократия – это бюрократия феодальной империи или, в лучшем случае, отсталого, периферийного капитализма, но никак не современного индустриального или постиндустриального общества. При более чем достаточном штате государственных чиновников работа ее как системы организована на крайне низком уровне. Огромные затраты труда чиновников на 90 и более процентов неоправданны с точки зрения выполнения государственным аппаратом функций, возлагаемых на него современным обществом. Сами эти функции четко не сформулированы и не распределены по ведомствам, которые несли бы полную ответственность за их надлежащее выполнение. Более того, отсутствует даже сама система оценки эффективности и степени выполнения соответствующими ведомствами тех или иных общественных функций. Отсюда бесконечные реорганизации без ясных целей и результатов, слияния и разделения ведомств, жонглирование полномочиями и т.п. Другим следствием неясности функций и отсутствия их связи с логикой организации и финансирования административных органов становится то, что их работники крайне слабо мотивированы в плане соответствия оплаты степени добросовестности и квалифицированности их труда.

В этих условиях система государственных органов живет так, как она жила и сто, и двести лет назад, а именно: она превращается в систему чиновничьих корпораций, смыслом существования которых является собственное выживание и, по возможности, расширение и укрепление. Эти группировки вместо выполнения формально возложенных на них функций ищут любые возможности повысить свою значимость и возможность получения рентного дохода от занимаемого ими положения. Все, что не способствует этой цели, тормозится и гасится, иногда стихийно, а иногда и вполне осознанно. В результате падает и управляемость всей системы в целом – любые импульсы, исходящие от вершины бюрократической пирамиды, неизбежно увязают в ее середине, не доходя до основания. Тем более отсутствует в этой ситуации контроль снизу, то есть со стороны общества. Все это вместе гарантирует расцвет коррупции и злоупотребления полномочиями на всех уровнях и этажах административной власти.

То же относится и к судебной системе, которая по сути также является частью государственного аппарата в широком смысле этого слова. Судебная система сегодня не просто неэффективна, она недееспособна с точки зрения защиты прав и интересов граждан и организаций в политической, экономической и гражданской областях. С одной стороны, как и весь государственный аппарат, она не приспособлена к работе в условиях рыночной экономики и гражданского общества с материальной и организационной точек зрения. Физические возможности оперативного рассмотрения исков и вынесения по ним судебных решений совершенно неадекватны, порядок принятия судебных постановлений и их обжалования допускает одновременное действие множества противоречащих друг другу решений; компетенция судов различных типов и инстанций разграничена недостаточно и непродуманно; практически отсутствует ответственность судей за принятие заведомо недобросовестных и даже противоречащих законодательству решений.

С другой стороны, система судебных учреждений, как и любая другая чиновничья корпорация, стремится получить свою долю властной ренты и с этой целью ставит себя в положение своеобразной полукоммерческой структуры, услуги которой можно получить только в обмен на те или иные блага. Естественно, что в таких условиях понятие независимого суда (понятие крайне важное для формирования основ современного общества, равно как и современной цивилизованной экономики) просто отсутствует как явление. Вместо него, как и столетия назад, действует сложная система взаимоотношений, базирующаяся на силе, влиянии и личных связях и отношениях, – система, возможно, и адекватная для средневековых феодальных монархий или периодов становления примитивных полуиндустриальных экономик, но совершенно неспособная регулировать жизнедеятельность динамично развивающегося современного общества.

Очевидно, что простое «совершенствование» работы существующего государственного аппарата, включая и судебную систему, не сопровождающееся радикальными функционально-организационными и кадровыми переменами, с очевидностью не позволит добиться повышения его общественной эффективности (см. также [116, 149]). Необходимо комплексное реформирование, нацеленное на изменение самой логики структуры и функционирования государственного аппарата; полная смена системы мотивации и, соответственно, фактических целей и ориентиров его деятельности.

Что в этом плане необходимо делать, в целом, известно. Идеальным выходом явилась бы комплексная реорганизация государственного аппарата, сопровождаемая его чисткой и сокращением закрепленных за ним функций до реалистичных показателей. Одновременно должна быть повышена личная ответственность (как административная, так и финансовая) руководителей и исполнителей за ненадлежащее исполнение возложенных на них функций, активизирована возможность судебного преследования виновных в причинении ущерба интересам государства и гражданам.

Должна быть также радикально пересмотрена система оплаты труда государственных служащих, и особенно руководителей, которая должна учитывать уровень ответственности при принятии в рамках их компетенции решений, уровень оплаты труда аналогичного уровня квалификации в частном секторе и наличие (или отсутствие) допущенных в прошлом нарушений и злоупотреблений. Для этой цели может быть использована система выходных пособий, жилищных сертификатов, образовательных льгот и других инструментов, позволяющих повысить долгосрочную заинтересованность государственных служащих в длительной и добросовестной службе в государственном аппарате.

Отдельная программа должна быть принята для повышения степени заинтересованности и ответственности работников правоохранительных органов, судебной и пенитенциарной систем. Заново необходимо отстроить систему органов, призванных противостоять коррупции в государственном аппарате, пересмотрев при этом законодательную базу для ведения оперативной, а также профилактической работы по выявлению, пресечению и предотвращению коррупции и злоупотребления служебными полномочиями. Судебная реформа должна также предполагать резкое усиление, с одной стороны, ответственности (в том числе уголовной) должностных лиц и граждан за неисполнение судебных решений, а с другой стороны – ответственности судей за принятие незаконных, заинтересованных или заведомо неисполнимых решений. Система судопроизводства по гражданским делам, включая арбитраж, должна быть существенно расширена, с тем чтобы обеспечить возможность своевременного и оперативного рассмотрения соответствующих исков и вынесения решений.

И наконец, должен быть внедрен принцип политической ответственности руководителей основных ведомств за выполнение возглавляемыми ими ведомствами оговоренных функций и поставленных перед ними задач.