«ЯБЛОКО»
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ (СРП)

Об авторах

А.Михайлов - автор закона "О СРП", автор поправок в закон "О СРП" в
1998 г. и в 2001 г., депутат ГД РФ нескольких созывов, председатель Комитета ГД РФ по природным ресурсам в 1997-1999 гг., зампред Комитета ГД РФ по экономической политике в 1994-1997 гг., член Комиссии ГД по правовым вопросам СРП в 1999-2003 гг., член Согласительных комиссий Госдумы РФ и Совета Федерации по подготовке законодательства "О СРП" в 1995 и 1998 гг.
______________________________________

М.Субботин - один из разработчиков закона "О СРП" в 1994-1995 гг., член рабочей группы по подготовке нормативных документов в 1996-1997 гг., руководитель группы консультантов по вопросам СРП Минтопэнерго в 1998-2001 гг., консультант Комитетов ГД РФ по экономической политике, природным ресурсам, по бюджету и налогам в 1994-2003 гг. С 2001 г. - директор научно-консалтинговой компании "СРП-Экспертиза". Автор десятка статей и ряда книг по вопросам СРП. Постоянный участник международных и российских конференций по проблематике СРП.

© Москва, Эпицентр 2003 г.
© Интеграл-Информ, 2003 г.

В книге использованы фотографии из архивов компании «Сахалин Энерджи» и партии «ЯБЛОКА»

Вам помочь или не мешать?

Ну вот и кончилось лето 2003 г., и начинается обсуждение очередного бюджета страны. И можно не сомневаться, что цифры дебета и кредита сойдутся. А вот как дальше жить будем? Опять вести жаркие дискуссии о природной ренте, алчно поглядывая на нефтяников? Как всегда – все мысли о вымени, а не о корове, за которой нужно ухаживать. Массовая консервация нефтяных скважин в условиях высоких цен на нефть – явный признак неблагополучия: за последние два года в российском ТЭК создана браконьерская налоговая система. И это не бросается в глаза и не бьет обывателя по карману только до поры до времени. А самый перспективный в России инвестиционный режим – режим СРП (соглашений о разделе продукции) сами же власти и законсервировали...

Хоть и неразумен закон – но он закон. Всякая путаница в законодательстве создает дополнительные риски для инвестора. Нелепость, освященная законодателем, становится руководством к действию для всех государственных структур. Еще в конце 90-х годов были приведены оценки, что благодаря проектам на условиях СРП Россия будет устойчиво получать 7–8 млрд долл. прямых инвестиций в год. Прошло 10 лет, но действует только три соглашения, которые были подписаны до вступления закона «О СРП» в силу. Страна получила сравнительно немного инвестиций из-за собственной нерасторопности.

А на Сахалине начался строительный бум – по прогнозам специалистов, через два года на острове ежегодно будет добываться свыше 20 млн т нефти. Основная доля придется на два нефтегазовых проекта – «Сахалин-1» и «Сахалин-2». Следующий год станет рекордным по привлечению инвестиций в проект «Сахалин-2». Его оператор – Sakhalin Energy – намерен вложить в развитие проекта свыше 3 млрд долл. В 2005 и 2006 гг. инвестиции в проект составят соответственно 2,63 и 2,2 млрд долл. Таков промежуточный итог десятилетней эпопеи режима СРП, впервые примененного в России на шельфе Сахалина и давшего старт широкомасштабному освоению на нем нефти и газа.

Добыча на Сахалине ведется с 20-х годов прошлого века, но на протяжении более чем 70 лет она не превышала 2,5–2,8 млн т в год. Перелом наступил в связи с открытием морских месторождений (Одопту-море, Чайво, Лунского, Пильтун-Астохского, Аркутун-Дагинского} и заключением СРП. Сахалинский шельф был разбит на девять блоков, каждый из которых объединяет несколько месторождений нефти и газа. Эти блоки имеют свой порядковый номер — от «Сахалина-1» до «Сахалина-9». Пионерами шельфовых разработок в режиме СРП стали «Сахалин-1» и «Сахалин-2»: соглашения по ним вступили в силу одновременно, в 1996 г. Накануне потрясений законодательства о СРП готовился к подписанию проект «Сахалин-3», а меньшей степени готовности были 4-й, 5-й и 6-й.

У каждого проекта — своя миссия. К 2003 г. консорциум проекта «Сахалин-2», который первым начал добычу, заметно вырвался вперед по объему инвестиций и выполненных работ. Но зато в рамках проекта «Сахалин-1» объем инвестиций достигнет порядка 12,34 млрд долл. в ценах 2001 г. и может стать крупнейшим источником прямых иностранных вложений и России. В апреле 2003 г. оператор проекта «Сахалин-1» компания Exxon Neftegaz Ltd также объявила о начале широкомасштабного инвестирования. К этому времени консорциум осуществил работы по геологическому изучению запасов углеводородов и вложил более 700 млн долл.

Второй этап работ, который начался на проекте «Сахалин-2», предусматривает комплексное освоение Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа, строительство самого крупного в мире завода по сжижению природного газа (СПГ) и прокладку трубопроводов на юг Сахалина. К концу 2002 г. на «Сахалине-2» было добыто более 38 млн баррелей нефти, консорциум по проекту вложил в него 1,7 млрд долл., а компания Sakhalin Energy Investment Company – оператор проекта – заключила контрактов на общую сумму более 900 млн долл., примерно половина из которых пришлась на долю российских предприятий. В ходе реализации второго этапа предусматриваются инвестиции в размере более 8 млрд долл.

Случилось то, чего давно ждали. С 2001 г. сумма поступлений от подрядных работ на шельфовых проектах приносит в бюджет от 400 млн долл. и более ежегодно. Вследствие осуществления проектов начала заметно меняться жизнь на острове. За последние три-четыре года улучшилась ситуация с водоснабжением и транспортная инфраструктура, прежде всего дороги к портам, – сами же порты подверглись реконструкции. На Сахалине стали строить все больше комфортного жилья, увеличилось число гостиниц и офисов, выросла торговля. В прошлом году к Южно-Сахалинску подвели газ, и на нем работала одна из крупнейших котельных в городе. Благодаря проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» прекратился отток населения, который после распада СССР шел по нарастающей. В одном из своих последних интервью Игорь Фархутдинов говорил о своих надеждах закрепить успех последних лет «более тесной интеграцией в экономики стран Азиатско-Тихоокеанского региона», увеличивая поставки нефти и выйдя на рынок этих стран с сахалинским газом.

На фоне уверенного продвижения сахалинских проектов, казалось бы, причин для беспокойства нет. Но именно 2003 год принес инвесторам не только очевидные успехи, но и нанес им два тяжелых удара: законодательный и кадровый. С одной стороны, принятие в июне главы Налогового кодекса о налогообложении при реализации СРП и внесение поправок в сам закон «О СРП». Произошла кардинальная ревизия основных принципов этого режима в России, и плюс оказался всего один – было оговорено, что при выполнении соглашений, заключенных до вступления в силу закона о СРП, применяются условия, предусмотренные указанными соглашениями. Это важно для обеспечения стабильности по трем действующим проектам – «Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяга». А цена вопроса велика — порядка 3–5 млрд и более прямых инвестиций в год, т.е. до половины прямых инвестиций в ТЭК России в ближайшие три-пять лет.

С другой стороны, крушение вертолета на Камчатке – не только человеческая трагедия, которая унесла жизни 20 человек. Гибель губернатора Сахалина Игоря Фархутдинова, который профессионально разбирался в особенностях СРП и умел вести конструктивный диалог с очень разными инвесторами, может осложнить реализацию гигантских инвестиционных проектов, связанных с разработкой месторождений нефти и газа на сахалинском шельфе. Остается уповать на преемственность местной власти — рассчитывать, что дело Фархутдинова будет продолжено его преемником. Тем более что проекты обросли крупными международными контрактами и постепенно налаживается эффективное взаимодействие с российскими подрядчиками. Сахалинские проекты стали существенным фактором геополитики — они являются неотъемлемой частью взаимоотношений России с Японией, Китаем и Кореей. Вследствие их реализации область может рассчитывать на приток иностранных инвестиций в лесопромышленный комплекс, транспортную инфраструктуру, туризм, строительство.

Попытки чинить препоны инвесторам способны вызвать «эффект домино». Правда, зная самодурство российских властей, ни от чего нельзя зарекаться. «Харьяга» и действия властей Ненецкого АО в отношении компании Total — наглядный пример того, как можно вставлять палки в колеса, подменяя работу политиканством. А в результате местнического шантажа инвестора — подмоченная международная репутация российских органов власти.

Закон «О СРП» тяжело приживался на российской почве, сталкиваясь с предубеждением левых депутатов, которые, как пуганная ворона, не могли оценить его после шока, пережитого от приватизации. Не меньший вред «новичку» нанесли фискальные амбиции одной части исполнительной власти и тихий саботаж (откровенное нежелание «ударить палец о палец») – другой. Кажется, законодательство «О СРП» переболело всеми «детскими болезнями»: накоплены и большой объем принятых правовых документов, и опыт реализации СРП в России. Как положительный, так и не очень. Стало понятно, на какие грабли не нужно наступать, был сформирован список инвестиционных проектов, одобренных представительной властью, вот-вот должно было завершиться формирование законодательства в связи с принятием главы о СРП в Налоговом кодексе.

Депутаты на своих слушаниях еще в начале 2001 г. высказались за то, чтобы внести разумные поправки в закон «О СРП». Однако исполнительная власть этим приглашением к сотрудничеству не только не воспользовалась, но и в 2003 г. добавила новых диковинных правовых норм. И вот в результате непротивления злу парламентариев закон «О СРП» в своем нынешнем виде иллюстрирует поговорку «на тебе Боже, что мне негоже». Вероятность освоения на условиях СРП какого-либо еще из проектов сегодня туманна, поскольку соответствующее законодательство испорчено всерьез. Надолго ли?

Ирония судьбы — Казахстан и Азербайджан именно на условиях СРП привлекли больше иностранных инвестиций, чем Россия. Да и в нашей стране в последние годы крупные иностранные инвестиции в ТЭК приходили только в проекты на условиях СРП. И это не случайно. Концессии (лицензии) и СРП являются двумя наиболее распространенными видами соглашений в мировой нефтегазовой промышленности. Анализ нефтяного законодательства 116 государств, проведенный 1995 г. Barrows Company, показал, что в 52 странах применяются СРП, в 62 – концессии (лицензии). При этом в 24 основных нефтедобывающих государствах (с уровнем добычи 30 млн тонн в год и более) СРП применяются в 13 странах, лицензии – в 10. Казалось бы, все очевидно, но... Умом Россию не понять.

В книге, которая сейчас лежит перед вами, наш читатель, ее авторы постарались, принципиально избегая наукообразия, дать свой набор аргументов в пользу широкого применения режима СРП в России, определить правовые нормы, требующие безотлагательного ремонта, проанализировать ситуацию, возникшую вокруг законодательства о СРП и реализации конкретных проектов. Это взгляд людей, которые вот уже 10 лет занимаются разработкой законодательства о СРП, пытаются по мере сил и возможностей содействовать созданию жизнеспособного механизма для привлечения прямых инвестиций в российскую экономику.

При этом надо понимать, что законодательство о СРП в разные годы было сформулировано по-разному. Так часто бывает, когда один и тот же термин может скрывать совершенно разные явления. Как писал Козьма Прутков: «Если на клетке слона прочтешь надпись «буйвол», не верь глазам своим». У авторов книги свое представление о том, каким должно быть законодательство о СРП. Обидно, конечно, когда вместо качественных правовых документов в результате извилистого политического процесса на свет появляется нечто, что вызывает у инвестора, уже приготовившегося вкладывать средства, в лучшем случае сочувствие к пропавшим втуне законотворческим усилиям.

Хотя в известном смысле закон «О СРП» уже сделал свое дело. Ведь он ввел в оборот правовой механизм, конкурентный лицензионной системе с характерным для нее нестабильным налогообложением, и отражал требования инвесторов к законодательному обеспечению процесса привлечения прямых инвестиций, его стабильности, разумным налоговым условиям и тем самым вынуждал совершенствовать имеющееся законодательство. В результате в готовящихся законах «О недрах», «О концессионных соглашениях», главах Налогового кодекса о налоге на прибыль, НДС и других были заимствованы многие либеральные идеи закона «О СРП».

И тем не менее призывы запустить, наконец, переговорный процесс, начать работать с тем, чтобы на практике выработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства до сих пор остаются гласом вопиющего в пустыне. Пока этот процесс носит несколько комический характер: уже четырежды менялся сам закон, а с заключением соглашений воз и ныне там. Как будто не прошло аж 8(!) лет с момента принятия закона «О СРП». Словно совершенствование законодательства – это некая забава, игрушка для государственных мужей, которая никак не связана с жизнью. Пионеры СРП на Сахалине уже начали вторую стадию разработки своих проектов и объявили о запуске инвестиционных программ в размере под 20 млрд долл. А в органах государственной власти все продолжаются тяжкие размышления: нужны ли России СРП? На глазах у почтеннейшей публики разыгрывается интермедия: басня «Мартышка и очки» на новый лад.

На заседании Правительства 31 августа 2000 г. тогдашний тюменский губернатор Леонид Рокецкий бросил сакраментальную фразу: «СРП – дело темное, но выгодное». СРП действительно продолжает оставаться «делом темным» для многих государственных органов, для которых механизм подготовки и заключения соглашений, контроль за их реализацией – дело новое, а потому ставит перед необходимостью решения множества реальных и мнимых проблем, вызывает далеко не всегда обоснованные подозрения относительно действий инвестора. По-разному воспринимается и мотив «выгодности СРП». Для одних выгода от СРП – в новых рабочих местах, в росте поступлений в бюджеты всех уровней, в обеспечении ресурсной базы для устойчивого экономического роста, для других – в возможности форменного шантажа инвесторов в расчете на «понимание».

Опасными представляются предложения сохранить и даже усилить нормы закона относительно так называемого парламентского контроля за исполнительной властью. Авторам подобных инициатив необходимо отдавать себе отчет в том, что под лозунгом «усиления контроля», они на самом деле добиваются прямо противоположного – снимают с Правительства долю ответственности. Если все отвечают за все, ответственных не найти. Чтобы претендовать на доходы, государство обязано строго выполнять свои обязательства по соглашениям. Однако с момента появления закона «О СРП» пакет необходимых нормативных актов Правительства и тот так и не был принят. Некоторые официальные представители заинтересованных министерств и ведомств, аппарата Правительства вопреки прямым указаниям закона ставят под сомнение их необходимость. Некоторые ведомства как будто соревнуются, кто сумеет создать инвесторам уж совсем невыносимые условия. Тем временем все новые требования к нефтяникам предъявляют экологи, рыбаки... Иногда – оправданные, чаще – нет. И все без исключения – под лозунгом защиты государственных интересов. Трезвый, спокойный разговор очень важен, поскольку сегодня одни авторы используют немногочисленные действующие проекты для пропаганды СРП, а другие – с неменьшим рвением критикуют эти же проекты.

Идеи внедрения принципов СРП ради привлечения инвесторов вовлекли в свою орбиту много людей с разными жизненными позициями, взглядами на политический процесс. Они оказались солидарны в отношении необходимости создания условий для улучшения инвестиционного климата в стране. Действенную поддержку продвижению идей СРП в разные годы оказали С. Богданчиков, Е. Золотарева, А. Кузнецов, Б. Кутычкин, Ю. Матвеев, С. Муравленко, А. Ретюнин, А. Свистельников, Н. Смирнов, В. Тимченко, М. Толкачев, И. Чернов, Г. Хан, А. Шебалкин, В. Ярмак и многие другие. Может быть, это и не вполне справедливо, но все-таки особенно ценится, когда помощь приходит в трудное время. А такие периоды в истории становления законодательства о СРП возникали регулярно. И дело не просто в несправедливой критике большой и нужной работы, а в заведомой предвзятости, помноженной на прямую подтасовку фактов. Да еще и с опорой на мощные денежные вливания корпораций, заинтересованных не в решении производственных задач, а в подрыве позиций конкурентов. Хороша критика...

С благодарностью хотим отметить огромный вклад в развитие законодательства «О СРП», который внесли многие политики и высокопоставленные государственные чиновники. Часто эти люди рисковали своим положением, карьерными перспективами. Назовем прежде всего А. Белякова, В. Гарипова, С. Генералова, В. Медведева, В. Орлова, Е. Примакова, Б. Третяка, Ю. Шафраника, Г. Явлинского, погибшего губернатора Магаданской области В. Цветкова...

Особняком стоит фигура губернатора Сахалина И. Фархутдинова. Это пример того, как надо уметь отстаивать свои убеждения, терпеть и много лет двигать дело, а не заниматься политиканством. И дождаться своего часа, когда, наконец, в сахалинских проектах в дело вступили главные силы – счет ежегодных инвестиций пошел на миллиарды долларов. А людям с каждым днем все более очевидным становится замысел авторов этих соглашений, которые долго ими вынашивались, потом сложно адаптировались к российским реалиям. И все-таки выстояли – и проекты, и конкретные люди. И сегодня Сахалин демонстрирует огромный созидательный потенциал режима СРП. Потенциал, который пока оказался не востребован другими регионами страны.

Огромная благодарность – нашим коллегам, с которыми как-то уж очень быстро пролетели 10 лет совместной работы и борьбы за законодательство о разделе продукции: А. Аверкину, И. Амирову, В. Грушину, Е. Дьячковой, А. Коноплянику, А. Мельникову, С. Шлыкову. Мы всегда помним человеческий и научный вклад в общее дело покойного Ю. Швембергера. И, конечно, читатель должен знать, что в числе тех, кто реально участвовал в процессе подготовки законодательных и нормативных правовых актов о СРП, в серьезном, профессиональном его обсуждении были наши дорогие коллеги – С. Сосна, М. Клубничкин, И. Басович, Б. Лазарян, Л. Линник, А. Арбатов, В. Кувшинов, В. Крюков, Д. Никифоров, покойная М. Махлина.

Были и те, кто сумел оценить достоинства режима СРП только тогда, когда пришлось столкнуться с реальным процессом подготовки таких соглашений, оценкой эффективности проектов, после встреч со специалистами «на местах». Так, например, отказался от своего предубеждения в отношении СРП бывший союзный премьер Н. Рыжков – председатель комиссии ГД по правовым вопросам СРП в 1996–1998 гг. Были и такие, кто просто беспринципно колебался «в соответствии с линией партии», постоянно меняя свои оценки на прямо противоположные. О них мы и говорить не будем.

Книга адресуется тем, кому интересна история становления российского законодательства «О СРП», кто стремится разобраться в хитросплетениях формирования инвестиционного законодательства, всем, кто хотел бы понять: куда и по какому пути идет российская экономика. Эта книга – для специалистов, теоретиков и практиков, для предпринимателей, в сферу интересов которых входят проблемы налогообложения компаний ТЭК, их инвестиционной деятельности, вопросы недропользования. Каждое новое издание по-своему символично – это выходит после фактического развала законодательства о СРП с подачи ЮКОСа представителями законодательной и исполнительной ветвей власти. Однако мы уверены, что СРП еще пригодится российской экономике. Кстати, исторический вклад того же ЮКОСа, заслуги его руководителей и специалистов в процессе формирования законодательства о СРП в 90-е годы никто не забыл.

Само название книги, как и состав ее авторов, свидетельствуют о том, что в ней присутствует сильная политическая составляющая. Так и пойдем по книге рука об руку – текст двух соавторов на фоне высказываний лидера партии «ЯБЛОКО», подборки оценок в прессе действий «ЯБЛОКА» в «деле СРП», публикаций самих «яблочников» по теме СРП. В результате у книги стало много соавторов, кроме тех двух, чьи фамилии вынесены на обложку.

Существует такое понятие, как «сила идеи». Это вполне реальная сила, которой и воспользовалось «ЯБЛОКО», продвигая свою версию закона «О СРП». Опираться на административный или финансовый ресурс возможности не было – нужно было постараться привлечь на свою сторону политиков, хотя и из разных фракций, но действительно заинтересованных в укреплении национальной экономики. Часто говорят о том, что проблемы становления законодательства о СРП вызваны тем, что «ЯБЛОКО» излишне политизировало процесс его принятия. Есть, по крайней мере, два возражения. Во-первых, как говорится, не «ЯБЛОКО» начало... «ЯБЛОКО» действовало в пределах необходимой самообороны. И никогда не тянуло одеяло на себя. И второе. Как только к руководству экономикой пришел кабинет Е. Примакова, который пользовался поддержкой левой части Думы, законодательство быстро, буквально за 3–4 месяца, совершило резкий рывок после четырехлетнего простоя. А ведь больше ничего не изменилось. И «ЯБЛОКО» ни на миллиметр не поменяло свою позицию. Поэтому совершенно очевидно, что дело не в «ЯБЛОКЕ» – возражения против СРП всегда были лишь элементом торга мощных политических и финансовых группировок, а соображения экономических интересов страны были до поры до времени отложены ими в долгий ящик.

Хочется надеяться, что время политических бузотеров проходит – не созидателей, но разрушителей, тех, кто сделал себе имя на умении рвать на себе рубаху, якобы на благо народа. Законодатель должен уметь видеть дальше людей его избравших, иметь для этого знания и умение преобразовать эти знания в законы. В одном интервью сахалинского депутата И. Ждакаева претензии – ко всем: к «ЯБЛОКУ», которое пролоббировало закон «О СРП», а «я считаю этот закон преступным и везде заявляю об этом. Никакой пользы он государству на самом деле не принес», к Правительству, к Администрации Президента, к областной власти, поскольку «увеличив долю федерального Центра, Сахалинская область сразу потеряла 150 млн долл. ... Я, пользуясь своим депутатским статусом, вручил ему (Президенту РФ – авторы) бумагу прямо в аэропорту. Я вложил в папку несколько документов, говорящих о вопиющих фактах бесхозяйственности и коррупции на островах. Президент обещал прочитать их прямо в самолете. Я сам (он сам! – авторы) был автором законопроекта... Правительство и Администрация Президента выступили против».

Отдельно взятая область, оказывается, сама может изменить пропорции раздела налогов с Центром?! Это что – серьезно? В то самое время, когда выстраивается пресловутая «вертикаль власти» и в результате такого строительства до неузнаваемости изменился Совет Федерации, а в Думе доминируют послушные Администрации Президента четыре фракции, назвавшиеся «центристскими»? Именно с ними, избранными, еще до внесения в Думу, обсуждается вице-премьером бюджет страны – так называемое «нулевое чтение»... Зато депутат-то каков, со своим, грубо говоря, статусом?! «Вручил», «вложил»... Это уж просто какая-то мания величия. Ну и что? Где результат? То ли Президент покрывает «бесхозяйственность и коррупцию», то ли факты показались «вопиющими» только в воспаленном мозгу доносителя?..

У инвесторов интерес к СРП сохраняется, несмотря на продолжающиеся деструктивные действия властей. Другое дело, что ажиотаж вокруг СРП сменился чуть ли не насмешливым интересом: сколько же все-таки нужно времени для неповоротливой государственной машины, чтобы подготовить полный правовой пакет для инвесторов, которые намерены вложить деньги в проекты на условиях раздела продукции. Все уже истомились по конкретным результатам и хотят слышать про земные вещи: инвестиции, рабочие места, тонны и кубометры, доходы личные и бюджетные... СРП дает шанс очень многим людям, компаниям, регионам. Нужно только дать шанс СРП.

Понятно, что в канун выборов для политиков особенно важно «показать товар лицом». Очень непросто для любой партии найти свой экономический «конек» и затем наперекор неграмотности, предрассудкам, политическим интригам, имея маленькую фракцию в Госдуме, идти к своей неблизкой цели и добиться зримых результатов. Это требует и профессиональной культуры (экономической и правовой), и политической воли, и умения вести организационную работу. И, может быть, главное – иметь чувство ответственности перед своим избирателями: не идти у них на поводу, а исходя из их желаний, предлагать такие решения, которые в конце концов реально улучшали бы их жизнь.