Весной 1890 г. началось планомерное геологическое
изучение Грозненского района горным инженером Афанасием
Михайловичем Коншиным, который в отчете указал: «На
Грозненской нефтяной площади уже сейчас возможно наметить
несколько десятков пунктов для закладки буровых, в
которых на умеренной глубине должны встретить благонадежные
нефтяные пласты». И 110 лет назад была заложена скважина
№1/1 на Алхан-Юртовском (Ермолаевском) участке фирмы
«И.А. Ахвердов и Ко». В течение 100 дней с помощью
паровой машины ее бурила бригада мастера Николая Муравьева,
техническое руководство осуществлял горный инженер
Лев Баскаков. Утром в 6 часов 6 октября 1893 года
с глубины 131 метр был получен первый нефтяной фонтан
на грозненских приисках. Еще через два года пробил
час большой грозненской нефти, который сделал ее второй
по масштабам после бакинской.
Как говорится, все новое – это хорошо забытое старое.
После основания крепости Грозный (1818) и образования
Кавказского линейного войска нефтяные источники перешли
в его собственность. По свидетельству российского
историка А. Матвейчука (А. Матвейчук. «Первые инженеры
– нефтяники России». М., Интердиалект+, 2002, стр.
73–75), 180 лет назад в районе Моздока в ауле Акки-Юрт
крепостные крестьяне Василий, Герасим и Макар Дубинины
построили первую нефтеперегонную установку на Кавказе
и в течение 23 лет производили «очищение нефти из
натурального черного цвета в белый», а 170 лет назад
нефтеносные колодцы возле Грозного стали сдаваться
в откупное содержание.
Откуп – это передача государством за определенную
плату и на определенных условиях права взимать налоги,
другие государственные доходы. Система откупов – по
существу прообраз концессий в современном понимании
этого слова, т.е. форма договора государства с предпринимателями.
Таким образом, в 2003 г. в России без юбилейной помпы,
тихо и незаметно прошел еще один юбилей – 170 лет
со дня первой нефтяной концессии.
Откупа известны с древнейших времен и в Европе, и
в Азии, и в России. Откуп применялся, главным образом,
в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредита,
финансовых затруднений государства, слабости коммуникаций.
Впервые откупа получили распространение в Древнем
Иране (VI в. до н.э.), в Древней Греции и Древнем
Риме (IV в. до н.э.). О системе откупов рассказывает
Библия. Мытарь – так называется в Евангелии сборщик
и откупщик римских податей и пошлин... Иисусу нередко
приходилось выслушивать упреки за сношение с мытарями.
Один из мытарей – Левий вошел в историю под именем
апостола Матфея...
В средние века откупа были распространены во Франции
(с ХIII в.), в Голландии, Испании, Англии. Откупа
стали одним из важных источников первоначального накопления
капитала. С развитием капитализма откупа сохранились
в своеобразных формах в Италии (ХХ в.) в виде взимания
некоторых налогов частными банками, сберкассами. В
США в конце ХIХ – начале ХХ вв. существовали формы
откупов при взимании налоговых недоимок.
Во все времена существовали предрассудки в отношении
системы откупов и предвзятость, подозрительность в
отношении тех, кто занимается этой деятельностью.
Во времена Великой французской революции Учредительное
собрание объявило генеральные откупа упраздненными,
а впоследствии революционный трибунал приговорил всех
откупщиков (числом 31) к смерти, кроме одного, вычеркнутого
Робеспьером из списка. Они обвинялись в заговоре против
французского народа, помощи врагам французской нации...
Приговор был приведен в исполнение. Вскоре стали раздаваться
голоса, что откупщики осуждены безвинно и что конфискация
их имущества неправильна. В 1795 г. была назначена
комиссия, которая после многолетних расследований
пришла к заключению, что откупщики не только не были
должны казне 130 млн, как утвердили их обвинители
в 1793 г., но, напротив, выдали казне вперед 8 млн
(решение 1 мая 1806 г.).
У граждан нашей страны, казалось бы, не должно быть
предубеждения против концессий: с одной стороны, нет
печального колониального прошлого, а с другой стороны,
это понятие в памяти народа осталось как успешная
попытка преодоления экономической разрухи после гражданской
войны, т.е. для коммунистов – существует положительный
опыт ленинских концессий, а для либералов-западников
– опыт ведущих капиталистических стран. Однако на
практике понятие «концессии» окутано массой предрассудков.
То в них видят вторую приватизацию, то продажу Родины...
И никак не могут разглядеть огромные возможности,
которые открываются перед государством и частным инвестором
для взаимовыгодного сотрудничества. Для создания нормальных
инвестиционных взаимоотношений.
В России откупа были введены в конце ХV – начале
ХVI вв. Особенно большое развитие получили таможенные,
соляные, винные откупа. Последние были введены в ХVI
в. и наибольшее значение приобрели в ХVIII – ХIХ вв.
Доход казны от питейного налога составлял свыше 40%
суммы всех налогов госбюджета (А. Байтенова. «Торговые
ряды» организованного рынка. «Эхо деловой жизни»,
№ 9, 1992).
В 1863 г. винные откупа были отменены и заменены
акцизом.
Сегодня для проведения полноценной инвестиционной
политики в России жизненно необходимым становится
создание надежной правовой среды, стимулирующей как
иностранных, так и отечественных инвесторов к вложению
производственного капитала в отечественную экономику.
И необходимым элементом такой правовой системы должно
стать концессионное законодательство. Напомним, что
слово «концессия» в переводе с латинского – это разрешение
или уступка: договор, заключаемый государством с частным
предпринимателем; а лицензия (с того же латинского)
– разрешение, право: разрешение на ведение того или
иного вида деятельности. Как видим, понятия эти очень
близки. И в том и в другом случае государство разрешает
инвестору, но в первом случае – уступая ему часть
своих функций, а в другом – давая право на что-либо.
Современная концессионная идеология восходит в том
числе и к Кодексу Наполеона, в соответствии с которым
подземные богатства, например, не должны принадлежать
отдельным гражданам, а только государству – на благо
всех его граждан. Эта же правовая концепция нашла
свое буквальное отражение в статье 33 Конституции
Индонезии от 1945 г.: «Все природные богатства, находящиеся
под землей и под водой, принадлежат государству и
должны быть использованы для роста благосостояния
народа». Не случайно именно индонезийское правительство
в 1960-е гг. заключило первые соглашения о разделе
продукции. А во Франции, где впервые была сформулирована
идея государственной собственности на подземные богатства,
используется фискальная система, основанная на роялти
и налогах.
В дореволюционной России и в Советской России в ранний
период ее существования заметную роль в ее хозяйственном
развитии, во многих отраслях экономики – в обрабатывающей
и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном
строительстве и т.п. – сыграли иностранные концессии.
Из этого, однако, вовсе не следует, что договорные
отношения государства с частным инвестором могут и
должны распространяться только на иностранный капитал,
как раз наоборот – в первую очередь на родной, отечественный.
При этом государство управляет, как своего рода «совет
директоров» в акционерной компании, не выпуская собственность
из рук. Арендные договора этого типа могут служить
и шагом к приватизации: «наращивание мускулов» и приведение
в порядок государственной собственности.
Существуют различные теории концессий – от административно-правовых
во Франции до договорных – в странах англо-саксонского
права. При этом под концессией понимают акт, посредством
которого государство наделяет частное лицо правом
участвовать в осуществлении некоторых из своих функций
в хозяйственной сфере, договор между государством
и частным инвестором в отношении государственной или
муниципальной собственности или монопольных видов
деятельности.
Концессионные соглашения, которые исторически были
первым видом договоров на разведку и освоение нефтяных
месторождений, и сейчас широко используются во многих
странах. В 80-е гг. более чем в 120 странах законодательство
предусматривало предоставление концессий. Концессионная
система существует как в развивающихся, так и в развитых
странах, хотя зачастую под другими названиями (лицензии,
аренда, разрешения и т.п.). К числу таких стран относятся,
в частности, Великобритания, Норвегия, Таиланд, США,
Австралия и др. Недавно на северо-востоке Австрии
в районе поселка Хоэнрупперсдорф открыто крупнейшее
в стране за последние 25 лет месторождение нефти и
природного газа – на нефтяных полях «Матценер Ольфельд»
не менее полумиллиона тонн нефти и 200 млн кубометров
природного газа. Современные технологии добычи позволят
получать нефть в течение 20 лет. При этом согласно
существующим законам все залежи нефти и газа в Австрии
принадлежат государству, а компании «ОМФ» и «РАГ»
получили разработку месторождений углеводородного
сырья в концессию.
В ряде стран вместо модернизированной концессии –
контракта типа «роялти плюс налог» используются соглашения
о разделе продукции (СРП): каждая страна выбирает
тот или иной механизм раздела. Это, однако, не означает,
что правительство той или иной страны не может одновременно
заключать и другие виды договоров на разведку и добычу
нефти. В Индии, например, на суше используется концессия,
а на шельфе – СРП. Международная практика применения
СРП отличается по многим признакам – и правовыми или
процедурными условиями, и условиями раздела продукции,
наличием или отсутствием роялти, существованием предельного
уровня для возмещаемых затрат (кост-стоп), значимостью
бонуса и т.п. Часто говорят, что налоговая модель
российских СРП, как, кстати, и китайских, являются
производными от индонезийской. Однако нужно иметь
в виду, что и в Индонезии – родоначальнице СРП по
сути было три разные модели (менялся уровень подлежащих
возмещению затрат, вводился платеж «роялти» и т.п.).
Государства, которые десятилетиями строили свою систему
права, ко времени изобретения СРП, т.е. к концу 60-х
годов прошлого века, эту систему благополучно построили.
Другие, которые отстали в формировании правовой системы,
пришли на готовенькое и с успехом стали использовать
СРП – этот самый последний «писк инвестиционной моды».
Примерно так же в свое время в России шло ускоренное
насыщение компьютерной техникой. Хотя, конечно, можно
было бы обойтись счетами с костяшками. СРП – это не
признак отсталости, а как раз наоборот – продвинутости.
Если ты отстал в ученье, то можно взять современные
учебники и засесть за словари, а можно этого не делать.
И гордиться своим посконным своеобразием.
СРП – это последняя по времени новаторская концессионная
модель, адаптированная к часто непростым инвестиционным
условиям в той или иной стране. «Мировой опыт показывает,
что режим СРП не применяется в развитых странах, а
используется, как правило, в государствах, где льготы
в рамках режима СРП являются единственным путем привлечения
инвестиций и создания рабочих мест», – утверждала
в одном из своих интервью в 2003 г. член Комитета
по бюджету и налогам Надежда Азарова. Во-первых, это
утверждение по-ученически некорректно, так как многие
развитые страны используют родственный СРП концессионный
режим. (И хорошо знакомые виды платежей, характерные
и для СРП: роялти, бонусы, ренталз. А вместо механизма
возмещения затрат – метод ускоренной амортизации,
выполняющий ту же самую функцию, – первоочередное
и полное возмещение затрат.) Во-вторых, в рамках СРП
не предоставляются льготы, а стороны договариваются
об устраивающей их цене – никто никому подарков не
делает. Наконец, нельзя не отметить, что СРП с успехом
используют Китай и Индия – страны с самыми высокими
в мире темпами экономического роста. Их-то уж точно
не заподозришь, что они стремятся стать чьими-то колониями.
В Китае, например, заключено более 120 СРП с более
чем 70 компаниями из 20 стран мира. Впрочем, и в других
шести десятках стран, привлекающих инвесторов на условиях
СРП, давно научились торговаться за каждый доллар.
Там, где имеется специальное законодательство, регулирующее
развитие нефтяной промышленности, концессии на разведку
могут называться лицензией или разрешением, а на эксплуатацию
месторождения – договором аренды. К числу таких стран
относятся Великобритания, Норвегия, Таиланд, США,
Австралия и др. В конце концов дело не в том, что
лучше – концессия или лицензия, СРП или сервисный
контракт – главное, чтобы законодательство решало
вопросы правовой стабильности договоров, обеспечивало
разумную систему расчетов. Сегодня концессионные контракты
как чисто договорная форма широко практикуются во
Франции, Италии, Германии и в десятках других стран
системы континентального права. Поэтому концессии,
вопреки широко распространенному заблуждению, ни в
коем случае не являются каким-то пережитком прошлого.
Напротив, договорные принципы во взаимоотношениях
между государством и частным бизнесом в последние
годы бурно развиваются. Если до недавнего времени
концессионные договора применялись для сооружения
автострад, автостоянок, централизованного теплоснабжения,
то теперь появились новые сферы применения концессий
– национальная оборона, образование, тюрьмы, кабельное
телевидение...
Договорные модели недропользования с успехом применяются
как в странах-экспортерах, так и странах-импортерах
энергетического сырья: США и Канада, Китай и Алжир...
Не соответствуют действительности и утверждения, что
«нигде в мире нет практики применения двойного стандарта
налогообложения для одного вида деятельности». На
самом деле другие формы – помимо СРП – контрактов
в недропользовании (и, соответственно, разные фискальные
условия) разрешены в Алжире, Анголе, Аргентине, Индии
и других странах. Кстати, большинство стран по мере
накопления уверенности в собственной способности собирать
налоги отказываются от роялти. В этом смысле отказ
от оборотных налогов – признак цивилизованности. Поэтому
вовсе не СРП, а сохранение роялти да еще в экзотическом
виде единого для разных условий добычи налога на добычу
полезных ископаемых (НДПИ) – признак незрелости («недоразвитости»)
российской экономики.
В России договорные отношения между государством
и частным инвестором в недропользовании все-таки стали
свершившимся фактом даже не в 1995 г., когда был принят
закон «О СРП», а только в начале 1999 г., после того,
как был принят пакет законодательных актов о СРП.
Принятие концессионного законодательства открывает
возможность заключения соглашений в недропользовании
и в тех случаях, когда законодательство о СРП помочь
ничем не может: когда нет произведенной продукции
(например, при ремонте и обслуживании скважин или
разведке недр) или нужно связать несколько технологических
этапов (разведка, добыча, транспортировка, переработка
и распределение произведенной продукции) в единый
проект – уже за пунктом раздела, где, собственно,
заканчивается действие любого СРП.
Многие страны СНГ и страны из бывшего социалистического
лагеря имеют свое концессионное законодательство и
даже успешно реализуют на практике проекты, заключив
концессионные договоры. Подобные законы приняты в
государствах СНГ (Казахстан, Кыргызстан, Молдова),
Балтии (Литва, Эстония) и ближнего зарубежья (Венгрия,
Болгария и др.). Поэтому если всерьез рассчитывать
на появление инвесторов в России, нужно быть, по крайней
мере, не хуже соседей. В этих условиях трудно выглядеть
убедительно, утверждая, что в России инвестиционный
климат так хорош, что страна не нуждается в концессионном
законодательстве.
|
