Отсутствие необходимых нормативных документов в
дополнении к законодательным актам о СРП - это демонстрация
неподготовленности страны к приходу частных инвестиций.
Распоряжением Правительства № 706-р был принят перечень
из четырех нормативных документов, подлежащих подготовке
еще в июне-июле 1999 года. Два из них были утверждены
Постановлениями Правительства РФ – «Положение о порядке
и составе возмещаемых затрат» и «Положение о порядке
формирования и использования ликвидационного фонда».
И все. Двух других обещанных документов, нет до сих
пор. Понятно, то, что происходило с СРП (или, точнее,
не происходило с СРП), - не могло быть случайным стечением
обстоятельств.
Отсутствие четких и энергичных действий отражает
отсутствие цельной государственной политики в отношении
инвестиций. И это - следствие организационного и теоретического
разброда по этому вопросу в структурах государственной
власти. Дело не в Минфине или Минэкономразвития или,
по крайней мере, не только в них. Минфин занял абсолютно
деструктивную позицию жесткого фискального подхода
к инвестиционным проектам. Ну и что? Инвестор – субъект
свободный: у него деньги и он выбирает, где и на что
их потратить. Он голосует против невнятной экономической
политики ногами – уходит из страны.
Минэкономразвития 6 апреля 2001 г. представило на
обсуждение в министерства и ведомства Проект программы
социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу и плана действий правительства
на 2002-2004 гг. Был там и п.3.1.7., посвященный СРП
и концессиям. Содержавшиеся в нем заявления о СРП,
«реализуемые частными инвесторами в интересах государства
и под государственным контролем, а также при непосредственном
участии государства», не могли вызвать энтузиазма
у потенциальных инвесторов.
Во-первых, частные инвесторы реализуют проекты в
собственных интересах (интересах своих акционеров),
а не в интересах государства - себе в убыток даже
самые патриотические частные инвесторы не работают.
Во-вторых, инвесторы исполняют СРП «под контролем»
своих акционеров, своих кредиторов, а также и государства,
но не «только и исключительно» государства. В-третьих,
положение о «непосредственном участии государства»
обычно предполагает участие государства в капитале,
чего российский вариант СРП не предусматривает в принципе
- сторонами соглашения являются государство и инвестор,
а не государство и СП с участием государства.
Новая угроза инвестиционной политике России в целом
и СРП, в частности, пришла оттуда, откуда не ждали.
Президентский советник А.Илларионов выступил с необычной
инициативой. Он попытался доказать российским элитам
парадоксальный тезис, осуществление которого предполагает
серьезный поворот в экономической политике. А.Илларионов
полагал, что росту российской экономики более всего
препятствует повышение курса рубля, в результате которого
экспорт теряет конкурентоспособность, а импорт растет.
Идея остановить рост курса в условиях благоприятных
цен экспорта и импорта при сильном притоке валюты
в страну - задача нетривиальная. Чтобы ее решить,
надо, чтобы приток валюты в страну не превышал ее
оттока. А это требует пересмотра классических представлений
о том, что инвестиции - всегда во благо, что нужно
бороться с вывозом капитала и обеспечивать льготные
условия иностранным инвесторам. Как говаривал Дуремар,
который ловил пиявок в одном грязном пруду около Города
Дураков: «Если у вас болит живот, если у вас сильная
головная боль или стучит в ушах, я могу вам приставить
за уши полдюжины превосходных пиявок».
Интересная история приключилась во время обсуждения
Правительством этой версии главы на заседании 26 апреля
2001 г. Группа депутатов еще 23 января внесла в Думу
свой вариант, а Минфин к заседанию Правительства -
свой, одновременно заготовив отрицательное заключение
на «происки конкурентов». Тем временем, 13 апреля
2001 г. группа уважаемых организаций (Консультативный
совет по иностранным инвестициям в России, Европейский
деловой клуб, Американская торговая палата в России,
Союз немецкой экономики, Нефтяной совещательный форум),
представляющих интересы иностранных инвесторов в России,
в своем письме на имя Министра Минэкономразвития Г.Грефа
выразила свое мнение по поводу этих двух вариантов.
Вот набор выдержек из этого письма: быстрое принятие
«думского» проекта «с небольшими изменениями и дополнениями
было бы крупным достижением для программы структурной
реформы… и послужило бы важным сигналом о том, что
российский инвестиционный климат в нефтегазовом секторе
улучшается», «минфиновский» проект не соответствует
закону «О СРП» и «не обеспечит адекватной основы для
инвестиций», он «подрывает сам принцип раздела продукции»,
его «концепция является путанной», он «подрывает принцип
предсказуемости и делает невозможным долгосрочные
экономические расчеты», «подрывает… договорную основу
раздела продукции и принцип стабильности», «подвергает
инвестора неприемлемому риску» и т.п. Мало?
Иностранцы писали: «Насколько нам известно, Правительство
рассмотрит на своем заседании 26 апреля два проекта
Главы 26: один из них представлен группой депутатов,
а другой подготовлен Минфином». Наивные люди. Если
бы на заседании Правительства не выступил один из
авторов «думского» варианта депутат А.Мельников, члены
кабинета так и не узнали бы о существовании этого
варианта. Как не узнали они о том самом письме иностранных
инвесторов. А премьер Михаил Касьянов еще прилюдно
задавался вопросом: что же все-таки думают иностранные
инвесторы по поводу минфиновской версии? Мол, нужно
было бы поинтересоваться в Консультативном совете
по иностранным инвестициям. И его никто не проинформировал,
что такое мнение уже ясно выражено. Впрочем, не исключено,
что это письмо не дошло и до Германа Грефа…
С тех пор и вплоть до принятия в 2003 году главы
Налогового кодекса о СРП модернизированные версии
законопроекта Минфина регулярно направлялись на рассмотрение
и согласование в заинтересованные министерства и ведомства.
Минфин почти 3 года продолжал торг по поводу количества
дополнительных налогов при СРП, тасовал эти налоги,
как карты. Кое-что в редакции текста законопроекта
менялось, по крайней мере, в тех 8 версиях, которые
были представлены на суд общественности, но суть его
так и осталась прежней.
Еще 30 марта 2000 г. уполномоченный в то время по
вопросам СРП государственный орган - Минтопэнерго
РФ обратилось к Президенту РФ с просьбой подтвердить
позицию руководства страны по проектам СРП. В.Путин
согласился с такой постановкой вопроса и вдруг инициировал
процесс передачи функций уполномоченного государственного
органа по вопросам СРП от Минтопэнерго и МПР - в Минэкономразвития.
Была поставлена задача в целях осуществления единой
государственной политики в области подготовки, реализации
и контроля за исполнением СРП, создать целостную систему
(«одного окна») государственного регулирования СРП.
Вообще 2000 году страна сначала жила выборами: то
президентскими, то парламентскими. А потом началось
формирование правительства, Госдумы, ее комитетов
и комиссий… О какой экономике речь?! Ближе к осени
ситуация вокруг СРП начала меняться: на заседании
31 августа правительство одобрило план-график подготовки
необходимых законодательных и нормативных правовых
актов, который отражал первоочередные шаги по совершенствованию
правовой базы, были определены сроки и ответственные.
Правда, такие графики принимались и раньше. Их характерной
чертой являлось хроническое неисполнение.
Спустя полгода - на заседании Правительства РФ 31
августа 2000 г. был утвержден разработанный Рабочей
группой под руководством Г.Грефа план-график подготовки
законодательных и нормативных правовых актов по вопросам
СРП. Еще через полгода, 1 февраля 2001 г. был подписан
Указ Президента РФ № 114 «О признании утратившем силу
Указа президента от 08.07.1997 № 694 «О мерах по реализации
Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»,
а затем Правительство приняло соответствующее Постановление
от 2 февраля 2001 г. № 86 «О мерах по совершенствованию
федеральных органов исполнительной власти по подготовке,
заключению и реализации соглашений о разделе продукции,
а также по контролю за их реализацией» и Приложение
о разграничении полномочий заинтересованных министерств
и ведомств. Эти документы нормативно закрепили за
Минэкономразвития лидерские функции уполномоченного
государственного органа по вопросам СРП. Наконец,
еще через полгода – 30 августа 2001 г. появилось Распоряжение
Правительства РФ № 1155-р. Этим документом был введен
институт «уполномоченных организаций (Роснефть и Зарубежнефть)»,
которые привлекаются «для оказания содействия в обеспечении
интересов Российской Федерации при подготовке и реализации»
СРП углеводородного сырья.
3 сентября в Южно-Сахалинске Президент выступил со
своим видением проблем СРП перед участниками Международной
конференции "Соглашения о разделе продукции-2000".
На той памятной сахалинской встрече министр Минэкномразвития
Г. Греф подчеркнул, что тот рекордный для последних
лет «уровень инвестиций, который мы получим в 2000
году, будет составлять примерно 24% от уровня предкризисного
90-го года. Это, конечно же, абсолютно неудовлетворительный
показатель с точки зрения тех темпов социально-экономического
развития, которые поставлены в президентском послании
в качестве задачи перед правительством и заложены
в президентской программе», а для модернизации реального
сектора отечественной экономики, по его оценкам, необходимо
ежегодное привлечение инвестиций в размере до 100
миллиардов долларов.
Понятно, что в условиях, когда инвесторы определили
именно режим СРП, как единственный, на условиях которого
они готовы вкладывать большие деньги с длительным
сроком окупаемости в реальный сектор экономики, органы
государственной власти стали всерьез изучать возможности
широкого использования этого типа соглашений для решения
инвестиционных проблем страны. Стало ясно, что игра
в СРП стоит свеч, поскольку расчеты показали, что
до 2008 года таким образом можно привлечь в нефтегазовые
проекты до 85 миллиардов долларов прямых инвестиций.
Они в свою очередь создадут стимул для инвесторов
в смежных производствах. Поэтому инвестиционный вклад
СРП может быть очень велик.
Президент, премьер, «стратегический министр» - все
высказались в поддержку СРП. При этом В.Путин подчеркнул,
что «проблема реализации СРП – это важнейшая проблема
для России», «практика применения таких соглашений
показала, что этот механизм является эффективным и
широко используется во всем мире», «СРП могут и должны
стать важнейшей частью инвестиционной политики государства».
«Я думаю, - заявил президент, - нужно прекратить всякие
разговоры о политическом характере этого дела. Просто
нужно прекратить. Бессмысленное дело. Это вещь очевидная».
Расчет справедливо делается на то, что благодаря СРП
в ТЭК и минерально-сырьевом комплексе получат импульс
к развитию российские машиностроение, металлургия,
химическая и ряд других отраслей экономики. «В этом
весь смысл, - заключил В.Путин. - В конечном счете,
это путь к дальнейшему повышению занятости и благосостояния
российских граждан. То есть это комплексный инструмент
с многочисленным, многосторонним финансово-экономическим,
социальным и техническим эффектом».
В обществе на протяжении нескольких лет нарастало
нетерпение: ну, когда же, наконец, в России заключение
СРП будет поставлено «на поток»? Отражением этого
нетерпения явилось проведение в 2001 гг. Парламентских
слушаний по СРП аж дважды - 12 февраля и 23 ноября,
а 8 ноября проблемы СРП были специально обсуждены
на заседании Правительства… Разговоров было много,
конкретных дел – мало. Межфракционная Комиссия ГД
по правовым вопросам СРП в результате даже выставила
Правительству «неудовлетворительную оценку» за работу
по СРП.
Совершенствование законодательства
о СРП должно было бы обеспечить правовую базу для
проведения институциональной реформы – реформы системы
государственного управления СРП, упрощающей порядок
подготовки соглашений, обеспечивающей эффективность
государственного контроля за исполнением соглашений
и т.п., включая изменение статуса переговорной комиссии
по СРП (она должна быть единой на всех этапах подготовки
и проведения конкурсов и переговоров), разработку
порядка финансирования подготовки и контроля за реализацией
соответствующих соглашений. Нет конкурентного по мировым
меркам законодательства и пакета нормативных документов
– не определены условия для переговоров, идет перманентная
реорганизация системы управления СРП – нет ответственного
партнера по переговорам. |
