«ЯБЛОКО»: ИСТОРИЯ БОРЬБЫ ЗА СРП

Председателю Правительства
Российской Федерации М.М.Касьянову
от Мельникова Алексей Юрьевич
МАЮ-454 15.02.03

Депутатский запрос

Уважаемый Михаил Михайлович!

Председателем Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. № МК-П9-00716 поручено Минэкономразвития России совместно с Минэнерго России, МПР России, Минфином России рассмотреть обращение руководителя фракции "Отечество-Вся Россия" В.В.Володина по вопросу подготовки в Государственной Думе ко второму чтению проекта главы Налогового кодекса Российской Федерации о порядке налогообложения при реализации соглашений о разделе продукции (СРП) и подготовить предложения для рассмотрения на совещании в Правительстве Российской Федерации.

В ходе совещания, кроме проблем, обозначенных в письме В.В.Володина, планируется рассмотреть также вопросы, связанные в целом с режимом соглашений о разделе продукции и перспективами его использования в Российской Федерации. Проведение указанного совещания запланировано на 18 февраля 2003 г.

В последние дни в прессе («Независимая газета», «Известия», «Новые Известия», «Московский комсомолец», «КоммерсантЪ», ряде интернет-изданий) ведётся планомерная кампания, целью которой является дискредитация режима СРП. Многочисленные легковесные статьи против СРП, наполненные клеветой и глупостью, в сегодняшних газетах дополнены арендой целых полос, на которых дискредитация режима СРП ведётся уже на примере картинок. Всё это напоминает известную кампания против толлинга, когда по маршруту движения правительственных машин вывешивались транспаранты, объясняющие, что на самом деле нужно России.

Как один из авторов закона «О соглашениях о разделе продукции», принятого в 1996 году, я много лет работал над улучшением режима СРП, достижением сложного компромисса между государством и инвесторами (как российскими, так и иностранными). Основной объём поправок, подготовленных ко второму чтению проекта главы Налогового кодекса Российской Федерации о порядке налогообложения при реализации соглашений о разделе продукции (СРП) также внесён с моим участием. В этой связи мне глубоко не безразлична судьба СРП в России. В настоящее время я испытываю серьёзную озабоченность в связи с тем, что режим СРП может быть ухудшен возможными поспешными решениями.

На необходимость развития СРП в России обращал внимание Президент Российской Федерации В.В.Путин во время выступления в 2000 году на Сахалине на конференции, посвящённой СРП и их роли в развитии Дальневосточного региона. Российское Правительство и Государственная Дума в течение нескольких лет вели последовательную работу по совершенствованию режима СРП, этот путь был отмечен длительными процедурами согласования позиций и компромиссными решениями. Последний такой компромисс между Правительством и Государственной Думой был достигнут в конце декабря 2002 года и касался проекта главы Налогового кодекса Российской Федерации о порядке налогообложения при реализации соглашений о разделе продукции (СРП).

Первые позитивные результаты этой работы уже есть. По уточнённым данным объём инвестиций по проектам СРП в Россию достиг 4 млрд. долларов. Можно говорить о том, что 2003 год является прорывным в смысле инвестиций по проектам СРП - с Правительством по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" согласованы программы и сметы работ на 3 млрд. долларов. Это больше, чем инвестиционная программа любой российской нефтяной компании. И в последующем можно надеяться на поступательное развитие проектов СРП - например, по проекту "Сахалин-2" на 2004-2014 год с Правительством согласован объём инвестиций в размере 8,5 млрд. долларов. То же самое будет ожидать и любой другой проект СРП, реализуемый в России с участием серьёзного инвестора. Это всего лишь вопрос времени.

Целый ряд российских нефтяных компаний готов к проведению переговоров либо заключению соглашения и реализации проектов СРП (например, ЛУКОЙЛ - "Северные территории", ТНК - "Самотлор", Роснефть - Приразломное и др.).

В сегодняшних условиях любые резкие движения в сфере СРП способны подорвать доверие к долгосрочной инвестиционной политике, проводимой российским государством, со стороны инвесторов, банковского сообщества; создать впечатление, что Правительство Российской Федерации способно принести долгосрочные инвестиционные интересы в жертву частным мнениям. Объективная необходимость менять правила игры в сфере СРП на сегодняшний день отсутствует.

Обращаясь к Вам с настоящим депутатским запросом, прошу Вас ответить на вопрос об основных направлениях политики Правительства РФ в области развития законодательства о соглашениях о разделе продукции.

Учитывая тот факт, что сформулированный в настоящем депутатском запросе вопрос будет рассматриваться на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации, в соответствии с п.4 ст. 14 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" хотел бы лично принять участие в данном совещании.

Депутат Государственной Думы
Мельников Алексей Юрьевич

Ответы депутата Государственной Думы РФ,
члена Комитета по бюджету и налогам
Алексея Юрьевича Мельникова (фракция «ЯБЛОКО»)
 на вопросы RusEnergy 2 марта 2003 года.

- 18 февраля под председательством Михаила Касьянова состоялось совещание, на котором были рассмотрены вопросы подготовки и реализации соглашений о разделе продукции. По итогам этого совещания в прессе появились сообщения о том, что на СРП можно поставить крест, что «СРП больше не будет» и т.д. Какие решения на самом деле были приняты на этом совещании, и что можно от них ожидать?

Итоги совещания не говорят о том, что «на СРП в России можно поставить крест». Не стоит переоценивать его влияния на судьбу СРП в России. Решения совещания это всего лишь один из моментов борьбы сторонников и противников применения СРП в России. Таких «моментов» за 10-летнюю историю СРП в России было немало и всегда в конечном итоге удавалось принять более или менее сбалансированное решение, которое, по крайней мере, «не ставило крест» на идее. Бывало много хуже.

С одной стороны в протоколе совещания указывается, что "режим СРП используется в исключительных случаях при отсутствии претендентов на разработку участков недр на условиях обычного налогового режима". Кроме того, говорится, что "выбор инвесторов для разработки месторождений на условиях раздела продукции, в том числе в отношении участков включённых в перечень объектов, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, проводится по итогам аукционов …". Но статус предложений этого технического совещания невысок. Это некий черновой набросок решения, не более чем идея для дальнейшего обсуждения. Окончательные решения должны в рамках своей компетенции принимать  Правительство и, главным образом, Государственная Дума. 

Я бы обратил внимание на тот факт, что пунктами 2,3,4,5 протокола даются поручения МПР, МЭРТ, Минфину, МНС, Минэнерго подготовить материалы, на основании которых к указанным позициям предстоит вернуться ещё раз. В этом отношении протокол очень нелогичный документ - там "телега стоит впереди лошади". Сначала нужно собрать информацию, а потом уже вносить предложения об изменении режима СРП. Посмотрим еще, что напишут ведомства. Мы не собираемся безучастно взирать на происходящее - я уже обратился с депутатскими запросами  за информацией к МПР, МЭРТ, Минфину, МНС, Минэнерго. То есть прямо по пунктам протокола.

Сразу же, как только мы получим эти документы, они будут преданы широкой общественной огласке - прессе, независимым экспертам, нефтяным компаниям. Тактике "схватки бульдогов под ковром" мы противопоставляем широкое общественное обсуждение важнейших для нашего государства вопросов. И считаем, что это и политически-ответственная, и нравственная позиция.

Кроме того, эта информация будет тщательно изучена экспертами Комитета по бюджету и налогам, в том числе на предмет наличия оснований для принятия решений о "использовании режима СРП в исключительных случаях" и т.п. Поэтому, если какое-либо ведомство под внешним давлением будет вести себя необъективно, то мы подготовим объективные справки, и используем их при обсуждении в Госдуме. Разумеется, эти справки мы предоставим Председателю Правительства для принятия решений к чиновникам, которые рискнут поставить во главу угла не государственные, а частные интересы.

И, наконец, если Правительство всерьёз вознамерится изменить режим СРП, то ему предстоит выйти с законодательной инициативой и в полном соответствии с федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» рассматривать эти предложения на заседании Правительства Российской Федерации, в рамках открытого обсуждения.

- Как готовилось это совещание? Почему в нем не смогли принять участие депутаты Госдумы, хотя одним из основных обсуждавшихся вопросов была подготовка к рассмотрению во втором чтении Государственной Думой проекта главы Налогового кодекса РФ о разделе продукции?

Совещание готовилось в закрытом режиме, проведено было кулуарно, в узком кругу чиновников. Депутаты Государственной Думы на совещание не были допущены. Налицо просто противоправные действия. Причины понятны. Ряд чиновников, связанных с частными интересами и заинтересованных в ограничении применения СРП в России боится открытой дискуссии со сторонниками СРП, поскольку объективно аргументов в пользу решения об ограничении применения СРП в России нет. Тем самым они уже продемонстрировали свою слабость и дали нам дополнительные аргументы при рассмотрении вопроса в Госдуме. Это - хорошая новость для сторонников СРП.

- Как Вы оцениваете подготовительную кампанию к этому совещанию, проведенную в прессе и Госдуме оппонентами СРП - как выяснилось, по инициативе и на деньги компании ЮКОС?

Эта «подготовительная кампания» - грандиозный провал, пример того, как не нужно работать с прессой. Например, многие люди, увидев рекламу против СРП (по оценке, данной в газете «Ведомости» стоимостью около 120 тыс. долларов в день) из-за низкого технического уровня исполнения посчитали, что это - реклама в поддержку СРП. Мы получили сотни телефонных звонков с поздравлениями, что наконец-то появилась реклама в защиту СРП, а то «надоело читать эту чернуху». Сторонники СРП скромно принимали поздравления, никого ни в чём не разубеждая. Я уже не говорю о том, что для того, чтобы поставить на одну доску СССР, СНГ и СРП это надо быть «ещё тем» психологом. Тем самым подсознательно СРП возвеличивается до чего-то невероятно важного. Как заметил по этому один известный специалист в области СРП: «Мы, конечно же, с интересом занимаемся СРП, но не страдаем манией величия». 

С другой стороны, профессиональный и журналистский уровень опубликованных статей против СРП настолько низок, а их количество настолько набило оскомину, что многие (в том числе и в Правительстве, и в Госдуме) всерьёз заинтересовал вопрос: «Что же такое СРП на самом деле, раз за его дискредитацию платят такие деньги?» И мы этот интерес удовлетворяем, давая людям читать разную серьёзную литературу о СРП.

Следует сказать спасибо организаторам кампании против СРП - сторонникам СРП создан прекрасный плацдарм для публикации объективных материалов о СРП. Кто бы их напечатал, пока проблемы СРП попросту замалчивались? А теперь газеты и журналы сами обращаются, материалы идут нарасхват. Скоро вы их увидите в прессе. Как раз к моменту решающего обсуждения в Госдуме. Причем с подобными просьбами к нам часто обращаются некоторые из изданий, которые оказались втянуты политтехнологами в борьбу против СРП. Их нынешние ощущения можно охарактеризовать двумя словами: и стыдно, и смешно. 

Когда СРП в прессе критиковал лично М.Б.Ходорковский, это было, на мой взгляд, неправильно, но всё-таки прилично - там была ясная позиция, аргументы, можно было с ним спокойно спорить, искать взаимоприемлемые решения в ходе нормальной дискуссии. Но течение нормальной дискуссии было нарушено, когда за дело взялись его подчинённые, они не стали «опускаться» до содержательного обсуждения, а просто «освоили бюджет», заполонив арендованные газетные полосы глупостями о СРП. Тем самым они всем продемонстрировали, что «король голый», серьёзных аргументов за душой нет. Апофеоз кампании – «стриптиз», который устроил руководитель пресс-службы ЮКОСа, заявивший, что это именно ЮКОС печатал рекламу против СРП. Кстати, эта PR-кампания - пример пользы СРП для России и в неожиданных сферах. Я-то всегда считал, что СРП нужно нашей стране для того, чтобы помочь создать новые рабочие места, дать доходы бюджетам, инвесторам, подрядчикам. Но теперь выясняется, что СРП ещё и прессу экономически поддерживает!

Про «подготовительную кампанию» в Госдуме я скажу кратко - там тоже всё закончилось провалом, иначе не потребовалось бы готовить и проводить кулуарное совещание у Председателя Правительство. И еще более кулуарно готовить Протокол решения. Это ещё один яркий пример неумения понимать реалии российской политики и достигать приемлемого для всех сторон (государства, нефтяных компаний, общества) компромисса. 

- Чем Вы объясняете непримиримую позицию, занятую представителями ЮКОСа по отношению к СРП?

Здесь даже не нужно давать объяснений, всё лежит на поверхности. Указанные Вами «представители» всё достаточно хорошо объяснили в своих публикациях. Смысл примерно такой - не нужно давать западным компаниям вкладывать деньги в разработку месторождений на территории России и платить налоги России, а нужно, чтобы они скупали российские компании у их нынешних владельцев.

- Какие компании заинтересованы в сохранении СРП как специального налогового режима для разработки особо сложных и дорогостоящих объектов недропользования? Почему, на Ваш взгляд, эти компании никак не проявляют себя в развернувшихся дебатах о судьбе СРП?

Из российских ЛУКОЙЛ, Роснефть, ТНК, Сургутнефтегаз, Татнефть. Из западных - все, входящие в Нефтяной Совещательный Форум. Легче назвать тех, кто против, их всего 2 штуки. На мой взгляд, российские компании - сторонники СРП ещё не до конца осознали, что происходит. Настолько абсурдно для специалистов выглядит вся эта пропагандистская акция «антиСРП». Думаю, однако, что скоро поймут - в протоколе совещания у М.Касьянова есть примечательный пункт - поручение МПР «в двухнедельный срок провести анализ выполнения пользователями недр условий лицензионных соглашений, в том числе в отношении участков недр, включённых в перечень объектов, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Мы прекрасно понимаем, для чего появляются подобные поручения - это предлог начать передел собственности в недропользовании, ведь в указанном перечне месторождения всех перечисленных выше российских компаний.

Сегодня компании, заинтересованные в применении режима СРП в России должны понять, что от их позиции зависит очень многое. Они должны понять, что хватит отсиживаться в окопе, это по ним «звонит колокол». Если они через прессу, в Правительстве, в Госдуме доказывать выгоды СРП, приводить содержательные аргументы, расчёты, то всё будет нормально - режим СРП будет не просто сохранён в рабочем виде, но и усовершенствован.

- Какова позиция регионов по отношению к СРП? Какие из них заинтересованы в сохранении этого режима?

Самый заинтересованный регион - Сахалинская область. 2003 год можно назвать «прорывным» с точки зрения СРП для Сахалина. По проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» объём выполненных работ за один лишь год должен составить около 3 млрд. долларов. Это больше, чем инвестиционная программа любой российской нефтяной компании и одновременно самый убедительный аргумент, в том числе и для других регионов, в пользу СРП.

- Какова вероятность внесения в Госдуму поправки о необходимости проведения предварительного аукциона перед тем, как объект недропользования может быть передан на разработку на условиях раздела продукции? Какими могут быть последствия принятия такой поправки?

Вероятность внесения такой поправки есть. Пройдёт ли она? Не думаю. Последствия в случае принятия очевидны - задержка разработки некоторых участков недр, ущерб государству, как собственнику недр, выражающийся в недополученных доходах. Ведь понятно, что в условиях, когда государство не в силах по юридическим причинам изъять у недропользователя лицензию, если на участке недр начаты хоть какие-то работы, последствия будут просты. Компании будут выигрывать аукционы, наращивать запасы, тем самым увеличивая свою капитализацию, а тем самым и привлекательность для потенциальных покупателей. А с разработкой можно не торопиться. Это - краткосрочная стратегия, взгляд с позиций спекулянта на фондовом рынке.

Ведь при СРП всё иначе - там контроль государства за разработкой недр много выше. Каждый год утверждается смета затрат, программа работ, отчёт за прошлый год. Осуществляется обособленный учет по каждому проекту. Все налоги платятся «по месту работы», а не регистрации. Действует управляющий комитет, наполовину состоящий из представителей государства. И если есть какие-то объективные причины задержки с разработкой месторождения, то они ясно видны и по ним принимается взаимоприемлемое решение. 

- Какие еще поправки, ухудшающие перспективы использования СРП, готовятся в Думе? В том числе по специальной главе Налогового кодекса, посвященной СРП? Велики ли шансы на их принятие?

Наиболее существенная - установление величины кост-стопа в законе (на материке - 75%, на шельфе - 90%). На мой взгляд, это – неправильно, хотя уровень кост-стопа - вопрос обсуждаемый, и, видимо, именно вокруг него в Госдуме будет вестись основная борьба. Создаётся негибкая система, да еще и осложняющая разработку месторождений на арктическом шельфе. Здесь нужно иметь в виду, что уже сейчас государство практически по всем переговорам по проектам СРП настаивает на применении кост-стопа, поскольку действующее законодательство не запрещает этого делать. И по одному из уже заключённых соглашений он установлен.

- Почему, на Ваш взгляд, судьба СРП в России складывается так тяжело, хотя в других странах – Казахстане, Азербайджане – этот режим применяется вполне успешно?

Первая причина в том, что Россия - демократическая страна. Здесь нет такого - царь сказал и всё. Вспомните историю СРП - многочисленные дебаты в парламенте, борьба мнений, большое число заинтересованных сторон,  постоянно меняющаяся политическая конфигурация. Это не пустые слова, что можно подтвердить на многочисленных фактах. 

Вторая причина - бюрократия. Борьба ведомств за контроль над СРП, , бездарное, нединамичное ведение переговоров. В целом - отсутствие действительно государственного подхода. Было потеряно время, вместо интенсивного процесса переговоров и заключения соглашений - волокита.

Третья причина – нескоординированные действия потенциальных инвесторов: компании часто боролись за СРП не для всех, а только для себя, за свое место под солнцем, пытались «делить шкуру не убитого медведя».

Вообще, государство должно защищать автономность принятия своих решений от нефтяных компаний - идёт ли речь о тех компаниях, которые хотят уничтожить СРП или о тех, кто, скажем, пытается получить долю во всех проектах СРП. Нужно учитывать интересы бизнеса, но служить золотой рыбкой «на посылках» не стоит. Это заканчивается «разбитым корытом». 

- Что нужно сделать, чтобы нормализовать обстановку вокруг раздела продукции?

Для нормализации обстановки вокруг СРП сегодня нужно одно - его противники должны получить жёсткий отпор со стороны тех компаний, которые заинтересованы в применении СРП в России. Что значит «жёсткий»? Нужно вести себя активно, атаковать в СМИ, ходить на заседания Комитетов Госдумы, выступать там, встречаться с Правительством и приводить аргументы в защиту СРП, работать с депутатами Госдумы. Нефтяным компаниям - сторонникам СРП нужно, наконец, скоординировать свои усилия. Если дело защиты СРП будет исключительно делом жизни группы независимых экспертов с ясной профессиональной позицией, двух депутатов Госдумы от фракции «ЯБЛОКО», Администрации Сахалинской области и ее губернатора, то ничего хорошего для проектов СРП в России из этого не выйдет. А пока даже западные инвесторы, работающие на сахалинском шельфе в рамках проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2», дипломатично предпочитают глотать клевету о шельфовых проектах, печатаемую в газетах…. Отсутствие отпора порождает чувство безнаказанности.

В случае активизации сторонников СРП мой прогноз позитивен - я полагаю, что ситуация вокруг СРП будет нормализована и мы получим работоспособное законодательство.

Алексей Михайлов Алексей Мельников
О легализации в России прямого раздела продукции
Журнал Нефть и Капитал, № 9, 2001 г.

По прямой быстрее, чем по кривой

В последние дни летней сессии Государственной Думой был принят федеральный закон о прямом разделе продукции. Ведение данного режима дополнительно к закрепленному в законе «О СРП» «обычному» разделу, а также законодательное прохождение его в кратчайшие (по думским меркам) сроки имеет свое объяснение. Не дождавшись от правительства создания необходимой нормативной базы, в частности по возмещаемым в рамках СРП затратам, парламент попытался обойти «кривую» колею правительственной политики в области соглашений о разделе продукции, ставшую существенным тормозом в их реализации. По мнению депутатов Госдумы, для уменьшения воздействия российской бюрократии на проекты СРП необходимо, чтобы они в максимально возможной степени регулировались не подзаконными актами, ведомственными инструкциями и пр., а федеральными законами.

Суть прямого раздела, легализованного в России вступившим 23 июня в силу федеральным законом (№ 75-ФЗ), проста. Произведенная инвестором продукция делится между инвестором и государством. При этом взимание всех федеральных налогов и сборов (за исключением единого социального налога, а также региональных и местных налогов и сборов, установленных в Налоговом кодексе) заменяется разделом продукции на условиях, установленных в соглашении.

Судьба «прямого раздела», если посмотреть на формальные стадии прохождения законодательного оформления идеи в Госдуме, Совете Федерации и администрации президента, была безоблачной. Ничего подобного тому, что происходило в 1995 году при принятии 1-й Госдумой закона «О СРП» или в 1996-1997 годах при обсуждении 2-й Госдумой поправок в российское законодательство (приводящее его в соответствие с законом «О СРП») и перечней месторождений, разработка которых возможна на условиях СРП, не было. Отчасти это связано с тактикой принятия закона. В отличие от закона «О СРП», который устойчиво ассоциировался исключительно с фракцией «ЯБЛОКО», данный законопроект формально внесен депутатами нескольких фракций (Юрий Маслюков - КПРФ, Алексей Михайлов – «ЯБЛОКО», Геннадий Райков – «Народный депутат», Константин Ремчуков - СПС). Это позволило снять возможную политическую остроту при обсуждении вопроса.

Можно было бы задаться простейшими вопросами. Зачем потребовалось в России на шестом году действия закона «О СРП» устанавливать еще одну - одноступенчатую схему раздела? Зачем огород городить? Разве двухступенчатая схема имеет какие-то недостатки, которые устраняет примитивная модель «прямого раздела»? И что реально даст государству и инвесторам применение последней?

Ответ на эти вопросы следует искать в практике функционирования правительственной бюрократии и прежде всего фискальных ведомств (Минфина и МНС), так и не создавших за несколько лет работоспособного варианта нормативного акта, определяющего возмещаемые затраты и годами ведущих переговоры по проектам СРП в переговорных комиссиях. Вообще, на сегодняшний день позиция этих ведомств - главное препятствие для развития СРП в России. Поэтому появление «прямого раздела» вовсе не отвлеченное академическое упражнение, а настоятельная потребность, вызванная «особенностями» работы российского правительства.

Отсюда и законодательная попытка вообще исключить понятие возмещаемых затрат на уровне федерального закона. Объективно «прямой раздел» направлен против правительственной бюрократии и выгоден инвесторам - не нужны будут нормативные акты (по крайней мере значительная их часть), схема раздела упростится, ее будет легче просчитывать. А меньше будет обсуждаемых величин - меньше споров в переговорных комиссиях. Поэтому разработка концепции прямого раздела и ее реализация - прямой ответ парламента Минфину МНС и ответственному ныне за ведения дел по СРП - Минэкономразвития, на проволочки, связанные с реализацией проектов СРП…

Из интервью Алексея Мельникова газете
"КоммерсантЪ", 15 февраля 2003 года

Закон о СРП

- Закон «О соглашениях о разделе продукции» («О СРП») вступил в силу еще в 1996 году, Однако, ни одно новое соглашение с момента выхода закона так и не было заключено. В чем причина? Не связано ли это в том числе с тем, что итоговая редакция закона, возникшая не без активного участия Вашего бывшего коллеги Юрия Болдырева сделала закон фактически неработоспособным?

Не связано. В конце 1995 года основные положения закона «О СРП» удалось отстоять. Противникам СРП удалось только одно - забюрократизировать процесс. Отсюда и результат - годы ушли на утверждение в Госдуме месторождений, право пользования которыми может предоставляться на условиях СРП. Кроме того, только через 3 года после принятия закона "О СРП" удалось привести в соответствие с ним российское законодательство. И, наконец, Правительство крайне медленно ведёт переговоры по проектам СРП. Но всё-таки, мы хотя бы решили проблемы тех соглашений, которые были заключены до вступления в силу закона "О СРП" «Сахалин-1», «Сахалин-2», Харьягинский). По ним в Россию уже вложено около 2,5 млрд. долларов. Было бы меньше бюрократии, инвестиции составляли бы 7-10 млрд. в год (на протяжении 10 лет). Последние данные по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2» это подтверждает. Запланированные объёмы инвестиций на 2003 год - 3 млрд. долларов. Больше, чем инвестиционная программа любой российской нефтяной компании.

- Насколько выгоден при существующих сегодня рекордно высоких ценах на нефть режим СРП для государства/для инвестора?

Очень выгоден. Контракты СРП так устроены, что рост рентабельности проекта приводит к изменению пропорции раздела продукции в пользу государства. Если бы сейчас перевести на СРП высокодоходные месторождения, государство получало бы намного больше доходов, чем сейчас - при лицензионной системе в условиях единой фиксированной ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). И для инвестора такой режим выгоден - он заранее просчитал различные варианты экономики проекта, в том числе и в условиях высокой рентабельности, и зафиксировал их в соглашении.

- В последнее время режим СРП активно критикуется главой НК "ЮКОС" Михаилом Ходорковским. Один из тезисов - режим СРП ставит компании в неравные условия, что в свою очередь приводит к возникновению коррупции. Как Вы прокомментируете это утверждение?

В неравные условиях компании поставлены сейчас, когда и с высокорентабельных, и с низкорентабельных месторождений приходится платить НДПИ по единой ставке. Государство, как собственник недр, теряет ренту, ряд нефтяных компаний кладёт её себе в карман. С другой стороны, мы, как государство, заинтересованы в том, чтобы запасы разрабатывались до конца, а не бросались под тем предлогом, что разрабатывать их нерентабельно. Эти две проблемы можно решить с помощью дифференцированного подхода. Именно такой подход и даёт применение СРП.

Несомненно, что СРП гораздо менее коррупционный режим, чем действующая система недропользования. Посмотрите, что происходит сейчас? Пообещала компания, выиграв конкурс и получив лицензию, разрабатывать месторождение. В лицензионном соглашении прописаны её обязательства. И что с ней сделаешь, если она их не выполняет? Надо лицензию забирать. Так кто же её отдаст, если уменьшение запасов больно ударит по капитализации. Отсюда колоссальная коррупция - десятки миллионов долларов на коррупцию. Если строго подходить, то у большинства компаний лицензии давно забрать нужно было.

А при СРП как? Каждый год управляющий комитет, состоящий наполовину из представителей государства утверждает программу и смету работ и отчёт за прошлый год - затраты контролируются. Поэтому ситуация невыполнения инвестором своих обязательств по СРП практически исключена. Почвы для коррупции нет. Вы ещё учтите, что при СРП после завершения соглашения всё работающее оборудование может перейти в собственность государства, а это иной раз имущество на десятки и даже сотни миллионов долларов. А при лицензионной системе что государство получит? Ничего, кроме недобора налогов и полуразработанных недр. Мы, наоборот, хотим помочь ЮКОСу и другим компаниям избавиться от колоссальной коррупции и построить, наконец, равноправные отношения с государством. СРП и есть искомый «золотой ключик».

На прошедшей в пятницу коллегии Минэнерго премьер-министр Михаил Касьянов сделал ряд сенсационных заявлений по поводу применения в России режима СРП. В частности, он заявил, что на условиях СРП должны разрабатываться только месторождения с трудными условиями нефтедобычи, а остальные, в том числе уже включенные в перечень должны разрабатываться в условиях действующей налоговой системы. Значит ли это, что на режиме СРП в России пора поставить крест?

Никакой сенсации нет, не спешите хоронить СРП. Утверждаемый федеральным законом перечень месторождений, право пользования которыми предоставляется на условиях СРП и месторождения с трудными условиями нефтедобычи это одни и те же месторождения. В законе «О СРП» установлены соответствующие критерии и каждый объект вносился в перечень федеральным законом, после тщательного рассмотрения в Госдуме.

В заключение хотел бы отметить - как бы не стремились отдельные лица, исходящие из личных корыстных интересов, ухудшить законодательство о СРП, мы сделаем всё возможное для того, чтобы не допустить этого. И я уверен, что в конечном итоге победа будет за нами - за российским государством и за теми нефтяными компаниями, которые хотят честных партнёрских отношений с государством.

Из интервью Алексея Михайлова журналу
«Нефть России», № 5 2002 г.

Что день грядущий СРП готовит?

С момента вступления в сипу Федерального закона «О СРП» так пока и не начал действовать ни один новый проект на условиях production sharing. По мнению ряда депутатов Госдумы, такая медлительность наносит государству огромный ущерб: до сих пор не введены в действие новые производственные мощности, не созданы новые рабочие места, отечественные подрядчики так и не получили многомиллионных заказов, и, наконец, федеральный бюджет не досчитался десятков миллиардов рублей. Чтобы Закон «О СРП» начал работать, упорные и отчаянные законотворцы и экономисты стремятся хоть как-то подогнать его и другие законодательные акты под современные экономические реалии. В феврале 2002 г. именно такая «группа упорных» в очередной раз попробовала вдохнуть жизнь в отечественный production sharing, внеся на рассмотрение российского парламента уточненную редакцию проекта федерального закона за №51470-3 по части налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. О том, зачем это нужно было делать и что это даст в итоге, корреспондент журнала «Нефть России» Александр Дунаев беседует с одним из авторов данного законопроекта - депутатом Госдумы, членом фракции «ЯБЛОКО» Алексеем Михайловым.

Еще 23 января 2001 г. группа депутатов вынесла на рассмотрение Госдумы соответствующий законопроект, подготовленный в Комитете по бюджету и налогам с привлечением представителей заинтересованных министерств и российских компаний-инвесторов. Однако тот его вариант не устроил правительство, а поскольку Минфин к тому времени уже завершал собственный вариант главы НК о СРП (он был вынесен на рассмотрение правительства 26 апреля 2001 г.), прохождение думского варианта было на время заморожено. Но, как признано, требовал доработки и минфиновский проект, для чего даже устанавливался срок его второго рассмотрения - 20 июня 2001 г. Правда, вопреки решениям правительства, к этой доработке депутаты практически не привлекались, а их мнение по целому ряду вопросов было фактически проигнорировано.

Новый правительственный вариант главы НК о налогообложении при СРП был подготовлен осенью прошлого года и сразу же стал широко известен благодаря неоднократному обсуждению на самых разных форумах. В частности, в ноябре 2001 г. Комитет по природным ресурсам и природопользованию провел слушания на тему «Практика применения и перспективы развития законодательства о СРП». Выводы специалистов прозвучали весьма однозначно: привлечение инвестиций на условиях СРП в рамках правительственного варианта главы НК практически невозможно. Такое же мнение выразили и представители российских нефтяных компаний.

Из интервью Сергея Иваненко журналу
"Нефть и капитал", № 2 , 2002 г.

«Если будет принят правительственный вариант главы НК, то на СРП можно поставить крест»

В январе с.г. в Государственной Думе осуществлена рассылка по всем комитетам и комиссиям правительственного проекта специальной главы Налогового кодекса РФ, регулирующей налогообложение при СРП. И есть надежда, что не за горами установление цивилизованных и стабильных правил игры в данном режиме недропользования, ожидаемых не один год всеми инвесторами. Во всяком случае, по мнению министра экономразвития и торговли Германа Грефа, этот важный законопроект может быть принят в первой половине 2002 года. Правда, для этого необходимо снять разногласия между всеми заинтересованными сторонами - правительством, Думой и инвесторами. А то, что разногласия есть, причем существенные, свидетельствует точка зрения (высказанная в беседе с («НиК») одного из последовательных сторонников СРП, первого заместителя руководителя фракции «Яблоко», Председателя Комиссии Государственной Думы по правовым вопросам пользования недрами на условиях СРП Сергея Викторовича Иваненко.

За годы реформ в Россию было привлечено, по официальным данным, около $18 млрд прямых инвестиций (для сравнения, в Китае, который использует режим СРП очень активно, за это же время было привлечено около $300 млрд). Очевидно, что мы с Китаем и с другими странами Юго-Восточной Азии являемся конкурентами на инвестиционном рынке, и то, что капитал к нам не идет, говорит о том, что условия, которые здесь созданы для него, неблагоприятны в полной мере.

Предложений по выходу из этой ситуации, по улучшению инвестиционного климата, по созданию соответствующих условий на уровне федеральных законов, на уровне решений правительства было много, и в концентрированном виде они сформулированы в рекомендациях парламентских слушаний, которые прошли в Думе в феврале прошлого года. И в принципе, что делать - понятно.

С моей точки зрения, главная проблема сегодня - это проблема отсутствия стратегии правительства в развитии минерально-сырьевого комплекса страны в целом и нефтяного комплекса в частности. Отсюда, как мне представляется, и нет ясности - нужно СРП или не нужно. На словах «да», потому что президент поддерживает, председатель правительства поддерживает, министр экономического развития поддерживает. Все говорят, что это важно и нужно. Но на деле практических шагов к тому, чтобы улучшить ситуацию в этом направлении, нет. И более того, по тем вопросам, по которым правительство все-таки вносит свои предложения, у нас есть очень серьезные сомнения, что они будут способствовать решению поставленных задач.

Государство не прошло еще свою часть пути, не определило окончательно, какие точно будут налоги на весь период разработки месторождений и какие точно будут процедуры возмещения затрат. Без решения этих базовых вопросов инвестор не будет вкладывать миллиардные суммы на долгую перспективу, потому что ни один банк не даст ему кредита, если не будет иметь четких и ясных представлений о том, как этот кредит будет возмещен, когда и на каких условиях. Отсутствие этих документов является, с моей точки зрения, практически непреодолимым препятствием для активизации переговорного процесса по СРП.

Если победит тот вариант, который сейчас предлагает правительство, то, с моей точки зрения, на СРП практически можно поставить крест на обозримую перспективу. Поскольку эффективность его будет равна нулю. Будут действовать лишь три проекта, которые заключены до вступления в силу закона («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяга»). А если победит другая точка зрения, то перспективы есть, и очень неплохие. Выражаются они в конкретных суммах инвестиций, о которых я уже упоминал. В режим СРП уже в ближайшее время можно было бы запустить 2-3 масштабных проекта. Для этого не нужно каких-то специальных усилий, потому что они практически готовы, и по сути дела ждут только благоприятного инвестиционного климата. Поэтому перспективы зависят от нас, от того, насколько у нас в обществе сформируется точка зрения о том, что это важно, нужно и надо продвигать.

В ноябре прошлого года состоялось заседание правительства, на котором рассматривался вопрос о СРП. Я специально туда пришел, чтобы довести до членов правительства мнение депутатов Государственной Думы, а именно - решение нашей комиссии, признавшей деятельность правительства по реализации СРП неудовлетворительной. При этом Герман Греф в своем заключительном слове сказал, что да, есть проблемы, но в целом все хорошо, и вообще, мы - единомышленники. Я остался в недоумении. Мы - единомышленники в каком вопросе? Если мы говорим, что деятельность правительства неудовлетворительна, то что значит, что мы стратегические единомышленники? Вот для меня этот вопрос остался открытым.

Конечно, депутаты могут внести любой законопроект, но сегодня даже ребенок знает, что без мнения правительства и президента ни один закон в Думе не проходит. И в Думе имеет значение именно та позиция, которая есть у правительства. Но проблема в том, что у правительства по заявленной им главе в Налоговый кодекс нет внятной позиции. С моей точки зрения, это неприемлемый документ. Но сейчас уже идет разговор о том, что давайте примем его в первом чтении, а потом все исправим. Разве может такой механизм работы являться рациональным?

Позиция же депутатов является достаточно консолидированной в смысле понимания ими проблемы. Но, к сожалению, и я могу об этом откровенно сказать, когда дело дойдет до рассмотрения конкретного законопроекта в Думе, там будет срабатывать не столько профессиональный, сколько некий политико-бюрократический подход, когда ряд фракций могут получить "соответствующие" указания. Известно, что думский союз четырех («Единство», «Отечество», «Народный депутат», «Российские регионы») голосует именно так, как скажет правительство. Ну, бывают, конечно, чудеса, например, с законом о национализации, но это просто недосмотр.

Во всяком случае предстоит серьезная борьба за законопроект главы в НК. В то же время я не считаю правильным устраивать вокруг этого политическое шоу и рассчитываю на соглашение. Если есть проблема с содержательной частью, то всегда, было бы желание, можно привлечь специалистов, экспертов, которые занимаются этим вопросом годами, и в Думе, и вне ее. Думаю, что главная, решающая проблема - это проблема стратегии, проблема подхода. Сегодня сложно говорить о том, что в правительстве существует единая воля, единое руководство, единая ответственность.

Более того, я не знаю таких стран, где высокие должностные лица говорят о том, что их стране не нужны инвестиции. У нас же такие заявления официально делаются помощником президента по экономике. Я не знаю также таких стран, где правительство является по сути дела расширенным министерством финансов. Наше же правительство сегодня «не работает» ни по какому иному вопросу, кроме как по вопросу наполнения бюджета и, соответственно, введения все новых налогов (вместо установления стабильных «правил игры»). Естественно, любое министерство финансов в первую очередь занимается фискальными вопросами. Поэтому в правительстве нет и инвестиционного направления работы. Отсюда проблемы и с СРП, и с малым бизнесом, и с естественными монополиями, т.е. со всем тем, что не вписывается в рамки бездефицитного бюджета и низких, благоприятных для инвесторов налогов. Нет самого направления, поэтому проблема, с моей точки зрения, стратегическая. И это проблема, строго говоря, даже не столько правительства, сколько президента.

Я полагаю, что должна быть создана структура (аналогично АРКО - агентству по реструктуризации кредитных организаций), которая, с одной стороны, являлась бы структурой, имеющей средства и возможность их реализации, и с другой - правительственным органом, заменяющим в том числе и ныне назначенные уполномоченные компании по переговорным процессам СРП - Роснефть и Зарубежнефть. Безусловно, правительство само должно определиться со стратегией. Может ли оно своими силами весь этот груз перелопатить? Но это же не такого плана вопрос, которым должен заниматься один человек, или два, или 10. Это должна быть система управления, при которой есть люди, которые имеют четкие полномочия, четкую ответственность. Этим должны заниматься сотни людей. Кроме того, должна быть четко продумана система финансирования. Это - специальная, причем долгосрочная, работа.

Сергей Иваненко
"Общая газета". 25 октября 2001 г.

Разгул бюрократии против раздела продукции

Правительство и Госдума разошлись в оценках реализации соглашений о разделе продукции (СРП) за последний год. Кабинет министров представил свой отчет депутатам по работе в этом направлении, а думская Комиссия по рассмотрению правовых вопросов пользования недрами на условиях раздела продукции признала эту работу неудовлетворительной. В чем причина столь суровой оценки депутатов - об этом «ОГ» рассказал председатель Комиссии, заместитель руководителя фракции "Яблоко" Сергей Иваненко.

Признав работу правительства в области СРП неудовлетворительной, наша комиссия тем самым приняла серьезное политическое решение. Причем приняла единогласно представителями всех политических фракций Думы при одном воздержавшемся. Такой результат голосования, надо полагать, стал весьма неприятным сюрпризом для правительства, поскольку нынешняя Дума практически всегда его поддерживает.

Но наше решение не является случайным, и шли мы к нему довольно долго. Еще в 95-м году Дума приняла базовый закон по Соглашению о разделе продукции. После чего от правительства требовалось в течение трех месяцев принять пакет из двадцати постановлений и нормативных актов, которые конкретизируют отдельные положения этого закона. Прошло пять лет. Дума приняла за это время шесть законов, утвердила список из двадцати восьми месторождений, которым разрешено ввести режим СРП. Правительство же практически вообще ничего не сделало. Даже ту малость, которую обязано было по закону выполнить: принять пакет из нормативных актов. В результате переговоры по этим двадцати восьми месторождениям практически не ведутся, а полномочия по СРП передаются из одного министерства в другое. Итог: на сегодня мы имеем только три заключенных соглашения: «Сахалин-1», «Сахалин-2», Харьягинское месторождение. Причем все три были заключены еще до вступления в силу федерального закона 96-го года. По сути, дела пять лет вычеркнуты из развития отрасли. Между тем, по нашим данным, если бы законодательство заработало в полную силу, страна могла бы ежегодно привлекать до десяти миллиардов долларов инвестиций. Даже по самым скромным подсчетам Россия за это время недополучила от пяти до восьми миллиардов долларов доходов в федеральный бюджет.

Алексей Мельников, Депутат Государственной
Думы РФ, Фракция «ЯБЛОКО»
Независимая газета. 27 февраля 1999 года

Юрий Болдырев говорит неправду (технология обмана)

23.01.99 в «НГ» была опубликована статья Б.Пипия, посвящённая пресс-конференции Ю.Болдырева, прошедшей в Санкт-Петербурге. К сожалению, как это стало обычным для Ю.Болдырева, его утверждения о законодательстве о соглашениях о разделе продукции (СРП), программном пункте объединения «ЯБЛОКО», не соответствуют действительности. Закон «О СРП», на принятии которого настаивало «ЯБЛОКО» в 1995 году, не содержит тех положений, которые приписывает ему Ю.Болдырев, что легко видно из сопоставления слов чиновника Счётной палаты с текстом закона. 

1. Слова чиновника Болдырева: «Яблоко» провело через Думу закон, дававший правительству право бесконтрольно, без участия парламента, суда и т.д. распоряжаться нашими недрами …» 

По закону «О СРП»: в соответствии со статьёй 1 закона «О СРП» регулированию федеральным законом, принимаемым парламентом, подлежали «отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения СРП» и определялись «основные правовые условия таких соглашений». В этом и заключалась роль законодателя – установить для Правительства и инвесторов правила игры (аналогичная норма контроля со стороны парламента действуют практически во всех странах мира и здесь российский законодатель следовал оправдавшей себя мировой практике). Что же касается суда, то в статье 22 закона «О СРП» («Разрешение споров») чёрным по белому сказано, что «споры между государством, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашений, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или в третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах)».

2. Слова чиновника Болдырева: «В США не могут даже себе представить, чтобы их месторождения выводились из их юрисдикции» (это сказано с намёком на то, что «яблочный» закон «О СРП» содержит некие нормы «о выводе из юрисдикции»). 

По закону “О СРП”: во всех 26 статьях закона вообще отсутствуют какие-либо положения «о выводе из юрисдикции» (словосочетание, совершенно безграмотное юридически). 

3. Слова чиновника Болдырева: «ЯБЛОКО» предложило ввести норму, чтобы ввозимые из-за рубежа оборудование и услуги не облагались никакими пошлинами, акцизами, НДС, что означает гибель российского машиностроения». 

По закону «О СРП»: В соответствии со статьёй 13 закона «О СРП» «взимание налогов, сборов и иных обязательных платежей заменяется разделом продукции на условиях соглашения». То есть налоги и пошлины не отменяются, а заменяются. СРП, позволяя вести работы на месторождениях, разработка которых нерентабельна в условиях действующей налоговой системы, создают спрос на продукцию отечественного машиностроения, дополнительный рынок сбыта для российской промышленности и тем самым способствуют её развитию. Примеры уже есть по двум первым реализуемым в России СРП – производство Амурским судостроительным заводом основания для ледостойкой платформы по проекту СРП «Сахалин-2». Что же касается проблем конкурентоспособности, то никто не мешает государству снижать налоги на российские машиностроительные предприятия и тем самым повышать их конкурентоспособность. Но это вопрос, прямого отношения к СРП не имеющий.

4. Слова чиновника Счётной палаты: «В материалах нашей
службы внешней разведки я увидел сведения о том, какие нормы лоббирует ряд транснациональных корпораций через организацию «Петролеум Эдвайсори форум». Эти норма почти в деталях совпадали с тем, что лоббировала моя бывшая партия». 

На самом деле: Оценки Нефтяного Совещательного Форума (объединяющего нефтегазовые компании, собирающиеся работать на российском рынке) распространялись и распространяются публично, рассылались и рассылаются в Думу, Правительство, Совет Федерации, Администрацию Президента, экспертные организации, печатаются в периодике. Поэтому про СВР явно сказано для того, чтобы «напустить важности». Понятна заинтересованность инвесторов обсуждать законодательство, по которому затем придётся вкладывать в Россию миллиарды долларов. Но закон «О СРП» был разработан российскими специалистами, хотя конечно же, мнение инвесторов (как российских, так и иностранных) было внимательно изучено. Безумие – принимать закон об инвестициях, не зная, каково мнение тех, кто будет по нему работать. Если же говорить об СВР, то она дала положительное заключение на закон, послуживший для г-на Болдырева отправным пунктом его маленькой «охоты за ведьмами». Положительное заключение СВР, подписанное руководителем службы Е.Примаковым, приобщено к материалам согласительной комиссии между Госдумой и Советом Федерации, заседавшей в конце 1995 года. И Ю.Болдырев, как член этой согласительной комиссии со стороны Совета Федерации прекрасно знает об этом. Знает, но молчит. 

Мы хотели бы отметить, что г-на Болдырева уже не в первый раз буквально ловят за руку на совершенно сознательном обмане и некомпетентности. Имеет такой опыт и «НГ». Интересующиеся читатели могут взять статью М.А.Субботина «Заклятые друзья закона «О СРП» (15.06.96), так и оставшуюся безответной со стороны Ю.Болдырева. Да и что скажешь …