Данный материал подготовлен на базе нескольких статей, опубликованных в разные годы, и отражает взгляды лидера партии «Яблоко» на процесс формирования законодательства о СРП. Эти статьи не устарели в первую очередь из-за инертности и нерасторопности российской исполнительной власти. Это как же нужно руководить экономикой страны, чтобы так мало продвинуться по пути решения стоящих перед ней задач!? Задач, для решения которых много раз за эти годы предлагались совершенно конкретные действия. Даже само название одной из статей Г. Явлинского остается не только актуальным, но и, к сожалению, символичным – «Упущенные возможности. О некоторых итогах и перспективах развития законодательства о соглашениях о разделе продукции»…

СРП – создание стимулов для роста национальной экономики

Законодательство о СРП является одним из ключевых пунктов экономической программы «Яблока», с которой объединение в 1995 году избиралось в Государственную Думу. Уже тогда мы говорили о том, что практически единственный сектор, на который уверенно может «опереться» российская экономика - это сырьевые отрасли. Здесь самый низкий спад производства, огромный экспортный потенциал, интерес отечественных и иностранных инвесторов. Мы полагали, что именно этот сектор должен дать импульс для экономики всей страны. Говоря «импульс», мы имели в виду, что инвестиции в сырьевые отрасли стимулируют развитие российского машиностроения, в том числе и конверсируемых мощностей. С другой стороны, мы считали и считаем, что доходы, получаемые государством от разработки месторождений, должны использоваться и в интересах отраслей, не связанных непосредственно с сырьевым сектором.

Если сталкиваешься с какой-либо экономической пpоблемой, то для начала нужно поставить точный экономический диагноз. Взять Русский Север. В чем пpичины, например, бедственного положения Севмашпpедпpиятия и «Звёздочки»? Эти  пpедпpиятия годами pаботали на обоpону, получали обоpонный заказ. Как только pасходы на обоpону были уpезаны, заказы pезко сокpатились. Таким обpазом, пpедпpиятия потеpяли pынок сбыта. Это пpивело к тяжелейшим последствиям как для pаботников пpедпpиятий, так и для жителей гоpода Севеpодвинска. Следовательно, задача заключается в том, чтобы такой pынок сбыта найти. Лучше, если это будет pынок гpажданской пpодукции, в минимальной степени зависящий от бюджетного финансиpования (я не пpизываю пpи этом совеpшенно отказаться от пpоизводства военной пpодукции, от обоpонного заказа).

Будет pынок такой пpодукции - будет возможность получения заказов и пpоизводства, получения доходов. А значит, можно будет pешить социальные пpоблемы не только Севеpодвинска, но и Нарьян-Мара, дpугих населенных пунктов Аpхангельской области и Ненецкого АО. Для этого пpидется пpовести pеконстpукцию пpедпpиятий, закупить необходимое обоpудование: технику для pезки металла, сваpки, очистки от коppозии, козловые кpаны, гpузовые плавучие кpаны и дp. Что же смогут пpоизводить Севмашпpедпpиятие и «Звёздочка»? Если сказать кpатко, то аpктический нефтяной и газовый флот и обоpудование для моpской добычи углеводоpодов. А более конкpетно pечь идет о следующих видах пpодукции: стационаpные ледостойкие платфоpмы, самоподъемные плавучие буpовые установки для pазведочного и эксплуатационного буpения в севеpных моpях, моpские кpаны, судна-тpубоукладчики, геофизические и буpовые суда. Возможно, пpидется стpоить танкеpы ледового класса, а также газовозы. Все это обоpудование необходимо для обслуживания pабот на аpктическом шельфе России.  Разумеется, делать платфоpмы совсем не то же самое, что делать атомные подводные лодки, но я увеpен, что люди, котоpые были в состоянии пpоизводить «Тайфуны», освоят и выпуск платфоpм. 

Для чего необходимо все это обоpудование? Для того, чтобы pазpабатывать местоpождения нефти и газа Баpенцева, Печоpского и Каpского моpей. Ведь, по оценкам «Газпpома» и «Росшельфа», они содеpжат 65% запасов углеводоpодов, залегающих на континентальном шельфе России. В Баpенцевом моpе откpыты Штокмановское, Муpманское,  Севеpо-Кильдинское, Лудловское местоpождения, в Печеpском моpе - Пpиpазломное, Помоpское, Севеpо-Гуляевское, в Каpском - Русановское и Ленингpадское. Это и есть тот pынок, котоpый в состоянии оживить севеpодвинскую пpомышленность. Кто будет pазpабатывать эти местоpождения? Что нужно сделать для того, чтобы они pазpабатывались? Богатства есть, но кто pешится их взять, учитывая нестабильные и высокие налоги на добычу полезных ископаемых, существующие в России?

Поэтому главное для pазвития севеpодвинских пpедпpиятий - пpинятие такой законодательной базы, котоpая позволит пpивлечь инвестиции в pазpаботку местоpождений на шельфе. Это законодательство о соглашениях о pазделе пpодукции. Оно способно обеспечить благопpиятные налоговые условия для pазpаботки местоpождений аpктического шельфа (стабильность налогов и разумные их ставки). Только под это законодательство можно пpивлечь капиталовложения в pазpаботку аpктического шельфа. В этой связи я вспоминаю спpаведливые слова из обpащения, напpавленного пpошлой осенью в Совет Федеpации (котоpое, сpеди пpочих pуководителей Аpхангельской области, Ненецкого АО, «Газпpома», «Росшельфа», от Севеpодвинска было подписано Д.Г.Пашаевым) где говоpилось, что «только с пpинятием этого закона у pегионов появляется возможность заключать масштабные соглашения по pазpаботке пpиpодных pесуpсов».

Фpакция «Яблоко» это законодательство поддеpживала и поддеpживает двумя pуками, поскольку его создание является одним из важнейших пунктов нашей экономической пpогpаммы. Пpедположим, однако, что pаботу по созданию законодательной базы удастся завеpшить успешно. В этом случае на пеpвый план выйдет втоpая главная задача - создать стимулы машиностpоительным заводам чеpез использование кpедитного, налогового механизма. Здесь возможны pазные схемы финансиpования, в том числе: 

- сpедства Федеpального бюджета, напpавляемые на госудаpственные инвестиции чеpез механизм коммеpческих банков, банков pазвития и пpоектного финансиpования, pаботающих по схеме «каскадного» финансиpования;

- получение кpедитов на pазвитие Севмашпpедпpиятия и «Звёздочки» под залог будущей госудаpственной доли пpодукции, котоpая будет получена по соглашениям о pазделе пpодукции;

- пpивлечение целевых кpедитов Миpового банка, Евpопейского Банка Реконстpукции и pазвития, дpугих междунаpодных финансовых оpганизаций;

- льготы по фоpмиpованию стабилизационного фонда «Газпpома» в случае, если средства из этого фонда направляются на освоение новых аpктических местоpождений, а следовательно, на финансиpование конвеpсионных пpоизводств на Севмашпpедпpиятии и «Звёздочки».

В случае, если вся работа по развитию законодательства СРП и созданию стимулов для развития машиностроительных предприятий Северодвинска будет успешно завершена, то острейшие социальные проблемы постепенно могут быть решены: рабочие будут обеспечены работой на многие годы; предприятия смогут финансировать социальную инфраструктуру; городской бюджет получит дополнительные доходы, которые можно использовать на решение неотложных социальных проблем - от борьбы с преступностью до дополнительного финансирования образования и медицины.

Хотелось бы подчеркнуть, что изложенная программа возрождения северодвинской промышленности ни в коем случае не является программой регионального эгоизма. Эффект ее осуществления будет таким, что приведет к:

- росту производства и на других предприятиях, в частности, 
нижегородском «Красном Сормово», калининградском «Янтаре» и других. А это дополнительная занятость, зарплата в других регионах России;

- удовлетворению потребности в газовом топливе промышленно развитых  Мурманской, Ленинградской областей, Карелии;

- укреплению экономических связей в рамках стран бывшего СССР. В частности, уже сегодня «Газфлот» заказал для Севмашпредприятия козловые краны (на 640 и 100 тонн) в Мариуполе, по его же заказу в Севастополе осуществляется строительство грузового плавучего крана грузоподъемностью 350 тонн. Кстати, и самоподъемные буровые установки СПБУ-6500, которые будут построены на «Звёздочке», спроектированы в украинском ЦКБ «Коралл» (Севастополь). То же самое касается и проекта платформы «Приразломное», разработанного «Кораллом» вместе с петербургским ЦКБ морской техники «Рубин». Вот реальный путь к экономическому союзу стран бывшего СССР.

Изложенное в этой статье не является каким-то открытием.
Подобных взглядов на развитие северодвинской промышленности придерживается большое число специалистов, в том числе и сотрудничающих с фракцией «ЯБЛОКО». Необходимы только точный экономический расчет и политическая воля. Если же ни того, ни другого нет в помине, если в головах высшего политического руководства страны, говоря словами русского писателя Михаила Булгакова, «разруха, то и в стране разруха».

Для «Яблока» принципиальным моментом является то, что развивать этот сектор необходимо почти исключительно за счет частных инвестиций (в том числе иностранных), объём которых мы оценивали в $10-12 млрд. в год. При этом мы понимаем, что на мировом рынке капиталов нет избытка предложения инвестиций, а есть избыток спроса со стороны стран, заинтересованных в разработке своих сырьевых ресурсов. А Россия на мировом рынке - лишь одна из множества других, конкурирующих друг с другом за привлечение инвестиций. В этой связи на передний план выходят не столько объемы запасов углеводородного сырья той или иной страны, сколько применяемое в них законодательное регулирование, позволяющее разрабатывать эти ресурсы с приемлемой прибылью для инвестора.

СРП в российском законодательстве

 Выход видится в скорейшем внедрении гражданско-правовых отношений в сферу недропользования, способных увеличить приток инвестиций. Проект закона «О СРП», внесенный в Госдуму депутатами от «Яблока» в конце 1994 года, как раз и позволял решить эту проблему (см. Ключевые моменты законодательства о СРП - точка зрения «Яблока»).

Последующая история развития законодательства о СРП показала, что нападкам (в основном политико-идеологического характера) подвергались практически все приведенные положения и отстаивать эти тезисы «Яблоку» пришлось в ходе многолетней борьбы в парламенте.

Можно сказать и иначе - основная причина столь длительного обсуждения в Госдуме законодательства о СРП в том и заключается, что положения о договорном характере отношений инвестора и государства, международном арбитраже, введении рентной системы платежей не принимались левыми фракциями Государственной Думы (см. Как это было).

Следует сказать, что последние два года практически вся работа была сосредоточена вокруг законопроекта «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О СРП» (законопроекта «О поправках...»). Статья 26 закона «О СРП» требовала приведения в соответствие с ним российских законов, и без этого не могли в полной мере заработать даже подписанные соглашения (прежде всего потому, что налоговое и таможенное законодательство не было приведено в соответствие с законом «О СРП»).

Первоначально левые фракции открыто игнорировали принятие этого закона, используя против всего законодательства «О СРП» клише «приватизация природных ресурсов». В итоге, группой депутатов, большинство из которых составляли «яблочники», в 1996 году в Думу (после отклонения правительственной версии законопроекта о поправках) была внесена его новая версия. С большим трудом в 1997 году удалось (в том числе через создание межфракционной комиссии по вопросам СРП) провести через Думу первый перечень из 7 месторождений, разработка которых возможна на основе СРП, и принять закон о поправках хотя бы в первом чтении.

Цена компромисса

«Яблоку» было ясно, что в ситуации, когда в Госдуме левых большинство, нужно идти на компромиссы. По опасность заключалась в том, что при пересмотре законопроекта «вместе с водой можно было выплеснуть и ребенка» (тем более в условиях думских дискуссий, когда точка зрения оппонентов из левых фракций, как правило, не обосновывается, а получает исключительно идеологическое оформление). Тем не менее выбора не было - левые готовы были голосовать за законопроект о поправках только в случае внесения в закон «О СРП» изменений и дополнений. При этом оценка, скажем, депутатов фракции КПРФ (о мнении самой фракции КПРФ говорить сложно, поскольку она так никогда и не попыталась выработать общефракционную позицию) диаметрально отличалась от «яблочной». Они полагали, что в законе «О СРП» нарушены государственные интересы, и настаивали на учете этих интересов (разумеется, в своем понимании).

Таким образом, законопроект «О внесении изменений и дополнений в закон «О СРП» и оказался той «золотой акцией», которая разблокировала работу над законодательством О СРП. Левая часть Думы согласилась проголосовать за крайне необходимый закон о поправках (в 3-м чтении) только тогда, когда Совет Федерации 23 декабря 1998 года одобрил изменения и дополнения к закону «О СРП», а представитель президента в Думе заверил депутатов, что президент поставит свою подпись под этими изменениями.

Однако удалось ли левым реализовать свой первоначальный замысел, который, насколько это можно было судить, заключался в том, чтобы наполнить закон «О СРП» нормами, подверстывающими договорные принципы отношений под административное право, уничтожающими положения о международном арбитраже и возможности отказа от иммунитета (при условии принятия соответствующего закона), изменяющими сами принципы раздела продукции, вводящими административные нормы в отношения инвесторов и подрядчиков, а также долю запасов, которая может разрабатываться на условиях СРП? Рассмотрение текста закона позволяет сделать вывод, что не удалось. Разумеется, кое-что в текст закона пришлось включить, но это не столь страшно.

Главное - удалось отстоять договорную природу закона и даже принять ряд важных улучшений. К числу таких поправок относятся:

- увеличение доли запасов, которые могут предоставляться для разработки на условиях соглашений о разделе продукции (в первоначальных вариантах левые настаивали на том, что эта доля должна составлять 15%). Удалось добиться, чтобы она составляла 30%;

- точная юридическая формулировка, защищающая права инвесторов, уже работающих в России по соглашениям, заключенным до вступления в силу закона «О СРП» («Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинского);

- возможность разрабатывать ряд месторождений без бюрократических и по сути коррупционных процедур «утверждения» перечней в Государственной Думе (с запасами нефти до 25 млн. тонн, газа до 250 млрд. кубических метров, коренного золота с запасами до 50 тонн, россыпного золота с запасами до 1 тонны).

Фактически были сделаны всего две уступки, которые, по мнению «Яблока», ухудшают привлекательность закона «О СРП» (хотя и не являются «смертельными»), - административные предписания для использования российского оборудования при реализации проектов и установление доли запасов, которая может разрабатываться на условиях СРП.

Роль правительства

Очень непросто проходило и рассмотрение законопроекта «О поправках...». В целом законопроект был приемлем, но вносимые «левыми» изменения (кстати, противоречащие закону «О СРП») предлагались в поправки к закону «О недрах» и «О континентальном шельфе». Смысл изменений все тот же - подверстать договорные процедуры под административный режим и отменить положения о международном арбитраже. Никакие объяснения «Яблока», что особенно в условиях резкого падения цен на нефть и роста недоверия к России в международных финансовых кругах (после дефолта 17 августа) предлагаемые ужесточения вызовут сомнения в стабильности соглашений, не помогали. Надо сказать, что реакция международного нефтегазового сообщества подтвердила обоснованность наших опасений.

И вот здесь решающее слово сыграла личная позиция председателя правительства Евгения Примакова. Правительство фактически предложило Госдуме снять законопроект с рассмотрения и провести его доработку, что полностью соответствовало позиции «Яблока». Несмотря на бурю возмущения, которую вызвало это предложение среди «левых», законопроект был снят с рассмотрения и подвергнут интенсивной доработке, в результате чего он фактически приобрел тот вид (во всяком случае в ключевых моментах), который имел первоначально.

Отмечу, что «Яблоко», предлагая кандидатуру Евгения Максимовича Примакова на пост председателя правительства и качестве политического компромисса, знало о его заинтересованном, профессиональном отношении к проблеме СРП. Среди «яблочных» предложений, переданных новому председателю правительства, одним из ключевых пунктов соответствующего раздела было законодательство о СРП. Нелишне также отметить, что Министерство топлива и энергетики РФ смогло привлечь к работе известных российских специалистов по СРП, так что преемственность традиций была сохранена. Вероятно, это и явилось залогом того, что из дискуссий внутри правительства родилась разумная единая позиция, с которой оно и выступило в Государственной Думе.

Что дальше

Хорошо, конечно, что законопроект «О поправках...» наконец вышел из стен Госдумы. Но сколько страной потеряно средств от того, что закон не был принят еще два года назад? И стоило ли ломать столько копий для того, чтобы принять фактически тот же законопроект, который вносился в Думу двумя годами раньше? За время, когда думские левые (КПРФ, ЛДПР, «Народовластие», аграрии) и их союзники препятствовали принятию работоспособной версии закона, мировые цены на нефть существенно снизились и способность России привлекать инвестиции значительно уменьшилась. Если бы точка зрения «Яблока» была принята сразу, то сейчас в России шла бы работа но нескольким многомиллиардным проектам.

Ухудшение условий для инвестирования средств в российскую экономику заставляет думать о дальнейшей либерализации законодательства о СРП. Россия должна ответить на эти вызовы и стать более привлекательным местом для привлечения инвестиций. Следует отменить положения о доле запасов, разрабатываемых на основе СРП, изменить принципы формирования перечней (отказавшись от разрешительного принципа в пользу запретительного), устранить административные принципы отношений инвесторов с подрядчиками (при принятии ряда мер, стимулирующих российских подрядчиков, работающих по СРП), убрать из закона «О СРП» положения, противоречащие Конституции.

Начинать эту работу можно и нужно сейчас, и «ЯБЛОКО» обязательно будет готовить соответствующие поправки. Но принимая во внимание состав нынешней Госдумы, скорее всего окончательно рассматривать эти изменения предстоит Государственной Думе следующего созыва. И здесь уже от избирателей будет зависеть, какую Думу они захотят иметь. Но в любом случае - принимать изменения, о которых сказано выше, придется. Как ни ругали «Яблоко» левые фракции за «антинародное» СРП, прошло два года, и вот, пожалуйста, голосуют практически за те же формулировки, которые вчера отвергали. Одного только жалко - потерянного времени и многомиллиардных долларовых средств, не полученных Россией.

Политическая стабильность крайне важна для капиталоемких, с длительным сроком окупаемости проектов в области нефтяной и газовой промышленности. Однако только ли в политической стабильности дело? Нет ли других причин, препятствующих притоку инвестиций в российскую экономику? И если такие причины есть, то что надо сделать для того, чтобы увеличился объем капиталовложений в экономику России?

Представляется, что помимо политической стабильности важнейшей причиной отсутствия серьезного интереса к России (т.е. когда вкладывают деньги, а не занимаются вежливыми разговорами о потенциальной выгодности) является состояние законодательства. Государственная Дума, Совет Федерации, президент должны начать действительно содержательную, основанную на системных принципах работу по внедрению гражданско-правовых принципов в недропользование, а также устранить противоречия, имеющиеся в рамках административного режима регулирования недропользования (начиная с противоречий и неясностей, имеющихся в законе «О недрах»). Громадное значение имеет также устранение противоречий между федеральным законодательством и законодательством  субъектов Российской Федерации в области недропользования.

Другими словами, речь идет о создании  привлекательного инвестиционного режима, такой системы законов, которая устраняет ситуацию, при которой единственной возможностью для реализации проекта является предоставление льгот. Важно создать именно инвестиционный режим, принятие какого-либо одного, пусть и важного закона ничего не даст. У некоторых сложилось неправильное впечатление, что сразу за принятием закона «О СРП», подписанного президентом 30 декабря 1995 года, прольется «золотой дождь». Однако для того, чтобы закон начал работать, необходимо внести поправки в закон «О недрах», принять отклоненные Советом Федерации изменения и дополнения к основам налогового законодательства, принять закон об иммунитете государства и его собственности, разработать нормативную базу, конкретизирующую положения закона «О СРП».

Фракция «Яблоко» будет отстаивать пакет законодательных инициатив, реализующий указанную задачу (тем более, что решение этой задачи является одной из программных установок, с которой «Яблоко» шло на выборы). О чем идет речь?

1. Развивая использование гражданско-правовых принципов в недропользовании (уже принятых 1-й и 2-й частей ГК РФ), необходимо принять доработанный закон «О концессионных и иных договорах, заключаемых с инвесторами». Этот закон в случае принятия сможет легализовать в том числе и такие виды договорных отношений в недропользовании, как концессии и контракты на предоставление услуг.

2. Необходимо внести изменения в частный по отношению к закону «О концессионных договорах...» закон «О соглашениях о разделе продукции», в котором есть ряд моментов, способных отпугнуть инвесторов.

Возможно ли провести такой пакет через Государственную Думу? Это будет очень сложно. История Думы показывает это со всей очевидностью. Однако я уверен, что законодательство, о котором говорилось выше, будет служить национальным интересам России (не только интересам регионов, федерации, российских компаний, российских машиностроительных предприятий, но и интересам простых людей).  Поэтому вне зависимости от политических разногласий с фракциями по другим вопросам «Яблоко» сделает все возможное для того, чтобы убедить все фракции Государственной Думы в необходимости принятия указанных законов. 

Мы исходим из того, что это профессиональные вопросы, и разговор о них должен вестись не с помощью политических лозунгов, а на профессиональном экономическом и юридическом языке.

По материалам публикаций Григория Явлинского:

  • Что может сделать Государственная Дума для развития нефтяной и газовой промышленности России. - «Нефть и капитал», 1996 год, № 2.

  • От возрождения Севмашпредприятия и «Звёздочки» - к возрождению России. - «Северный рабочий» (г.Северодвинск), 26 марта 1996 года.

  • Упущенные возможности. О некоторых итогах и перспективах развития законодательства о соглашениях о разделе продукции. - "Нефть и капитал", 1999, № 1.