В процессе разработки пакета нормативных документов
МРГ пришла к пониманию необходимости специального
закона, который на тех же принципах, что Указ № 2285
и пакет нормативных документов (включавший в то время
Положение о порядке заключения и выполнения СРП, Положение
о порядке налогообложения, Примерное соглашение, Инструкцию
по бухгалтерскому учету), регулировал бы данную сферу
деятельности, тем более, что в преамбуле Указа № 2285
было прямо указано, что он подготовлен «в целях создания
правовых основ для привлечения российских и иностранных
инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального
сырья на условиях СРП в период до вступления в действие
законов РФ, регламентирующих порядок применения таких
соглашений».
Летом 1994 г. рабочая группа экспертов КЭП ГД, работая
в тесном контакте с МРГ, пришла к выводу о необходимости
подготовки проекта закона о концессиях как «рамочного»
закона и его тесной увязки в единый пакет со специальным
законом «О СРП», который, в свою очередь, и должен
сопровождаться пакетом нормативных документов, подготовленных
к Указу № 2285.
7 сентября 1994 г. Правительство РФ поручило Минэкономики
и другим ведомствам доработать проект закона «О концессионных
договорах, соглашениях о предоставлении услуг и соглашениях
о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами»,
представленный МВЭС в апреле, а уже 29 сентября 1994
г. вышло Постановление Правительства № 1108 «Об активизации
работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику
Российской Федерации», в соответствии с которым Минэкономики
и др. ведомствам (число и состав которых, кстати,
были уже иными по сравнению с аналогичным Поручением
Правительства от 7 сентября) предписывалось в двухмесячный
срок доработать с учетом имеющихся замечаний и представить
в Правительство ряд законопроектов, в том числе и
проект Закона «О концессионных договорах, договорах
на предоставление услуг и соглашениях о разделе продукции,
заключаемых с иностранными инвесторами».
В октябре эксперты КЭП ГД передали подготовленный
ими проект закона в Минэкономики для совместной доработки
и обсуждения с министерствами и ведомствами. 3 ноября
Минэкономики разослало в ведомства на согласование
версию проекта закона, озаглавленного «О концессионных
и иных договорах, заключаемых российским государством
с российскими и иностранными инвесторами».
Ряд специалистов под руководством замминистра топлива
и энергетики РФ В.Двуреченского, принимавших участие
в переговорах по проекту «Сахалин-2», столкнулись
с ясной позицией инвесторов: реальные крупные инвестиции
они смогут сделать только при наличии в стране необходимой
законодательной базы, появления которой они намерены
ожидать. По их мнению, президентский Указ № 2285,
хотя и явился шагом вперед в создании такой базы,
до конца не решал стоящие перед иностранными инвесторами
проблемы - правовой статус Указа был недостаточно
высок - нужен был специальный закон. Этой группой
экспертов был избран путь создания «узкого» варианта
закона «О СРП» - только для иностранных инвесторов
и только для нескольких нефтегазовых проектов.
В этих условиях Подкомитет по внешнеэкономической
деятельности и иностранным инвестициям КЭП ГД образовал
Рабочую группу экспертов на базе МРГ (А.Конопляник,
А.Аверкин, И.Амиров, Е.Дьячкова, В.Грушин, М.Субботин,
Ю.Швембергер, С.Шлыков) для завершения разработки
закона «О СРП» - на принципах Указа № 2285 и в тесной
увязке с проектом закона «О концессионных договорах»,
уже подготовленным к тому времени другой группой экспертов
КЭП ГД (А.Конопляник, Л.Линник, С.Сосна, М.Субботин,
Ю.Юмашев).
24 ноября 1994 г. Совет Думы одобрил оба законопроекта
и разослал их на заключение субъектам Федерации и
в Правительство перед вынесением на рассмотрение Госдумы
в первом чтении. Однако на следующий день, 25 ноября,
Первый вице-премьер О.Сосковец дал поручение Минэкономики
совместно с рядом других ведомств рассмотреть подготовленный
специалистами под руководством В.Двуреченского «узкий»
вариант закона «О СРП» с учетом готовящегося Правительством
(в соответствии с Постановлением № 1108) проекта закона
«О концессионных договорах, договорах на предоставление
услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых
с иностранными инвесторами».
Так началась параллельная - думская и правительственная
(аппаратные законы неумолимы - поручение необходимо
выполнять) - работа по реализации одинаковых законодательных
инициатив обеих ветвей государственной власти с той
лишь разницей, что между правительственной и думской
версиями концессионного закона существовало принципиальное
концептуальное единство (поскольку обе версии по сути
представляли слегка различающиеся редакции одного
и того же законопроекта, подготовленного экспертами
КЭП ГД), а между двумя версиями закона «О СРП» - нет,
так как в их подготовке принимали участие специалисты,
стоящие на принципиально разных позициях по вопросам
государственного регулирования инвестиционной деятельности
в недропользовании.
12 января 1995 г. Президент направил в Госдуму вариант
закона «О соглашениях о разделе продукции при пользовании
недрами» (слегка подкорректированный вослед «думскому»
варианту – «узкий» вариант закона «О СРП»). Ряд положений
этого законопроекта были учтен рабочей группой КЭП
ГД при подготовке к первым чтениям наряду с предложениями
и замечаниями, содержавшимися почти в 200 отзывах,
поступивших из всех регионов России, от ряда отечественных
и иностранных нефтяных и горнодобывающих компаний,
банков, консультационных и юридических фирм, отдельных
специалистов. 14 февраля пакет из двух «думских» законопроектов
– «О концессионных и иных договорах, заключаемых с
российскими и иностранными инвесторами» и «О соглашениях
о разделе продукции» - был вынесен на Совет Думы.
24 февраля 1995 г. состоялось заседание Госдумы,
на котором в первом чтении был принят (после голосования
на альтернативной основе) «думский» законопроект «О
соглашениях о разделе продукции» и отклонен - «О концессионных
и иных договорах…».
Закон «О СРП», принятый Государственной Думой 14
июня 1995 г. сразу во втором и третьем чтении, «с
ходу» не был одобрен Советом Федерации. Разгорелись
жаркие дискуссии, включая попытки поставить вопрос
на голосование при минимальном кворуме, что ставило
под сомнение возможность его одобрения по «техническим
причинам». 27 июля Советом Федерации было принято
решение голосовать по закону опросными листами, а
подведение итогов такого голосования было перенесено
на осень.
Начав рассылку опросных листов в регионы лишь в самом
конце сентября 1995 г., уже 3 октября Совет Федерации,
не доведя до конца сбор уже начавших поступать опросных
листов, провел «явочное» голосование по вопросу об
одобрении Федерального закона «О СРП», принятого Госдумой
РФ 14 июня. При голосовании на «грани кворума» закон
не набрал необходимого большинства голосов, был отклонен
по «несогласию с отдельными положениями» и направлен
на повторное рассмотрение в Государственную Думу.
Одновременно была создана Согласительная комиссия
Госдумы и Совета Федерации.
Работа Согласительной комиссии Госдумы и Совета Федерации
шла беспрецедентно долго и тяжело в течение двух месяцев
и завершилась лишь 5 декабря, буквально накануне окончания
работы Пятой Государственной Думы. 6 декабря 1995
г. состоялось голосование, в результате которого Госдума
все же приняла закон «О СРП» - в варианте, существенно
ухудшенном (как итог работы согласительной комиссии)
по сравнению с версией от 14 июня. 19 декабря закон
был одобрен Советом Федерации, а 30 декабря - подписан
Президентом. 11 января 1996 г. закон о СРП был опубликован
и с этого числа вступил в силу. Но и это еще не конец
истории...
Ст.26 закона «О СРП» предусматривала, что Правительство
РФ должно:
- в трехмесячный
срок внести в установленном порядке в Государственную
Думу предложения о внесении в законодательные акты
РФ изменений и дополнений, вытекающих из настоящего
Федерального закона;
- в первом
квартале 1996 г. внести в Государственную Думу проект
федерального закона об утверждении перечня месторождений,
на которые распространяется действие настоящего Федерального
закона.
Законопроект о дополнениях и изменениях в действующее
законодательство готовился почти 5 месяцев. В него
вошли поправки в 12 российских законодательных актов,
чтобы «встроить» принятый закон о СРП в существующую
правовую систему, не нарушая, а дополняя, совершенствуя
действующее законодательство, устраняя имеющиеся в
нем противоречия между существующими законами и вновь
принятым законом «О СРП». В этот период были проведены
многочисленные согласования между заинтересованными
министерствами и ведомствами.
17 мая 1996 г. Правительство РФ внесло в Государственную
Думу законопроект «О внесении в законодательные акты
Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих
из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»,
а спустя 10 дней - законопроект «О перечне участков
недр и месторождений, право пользования которыми может
быть предоставлено на условиях раздела продукции».
5 марта и 18 июня 1996 г. прошли парламентские слушания,
на которых прозвучала убедительная аргументация в
пользу широкого внедрения режима СРП в российскую
практику. Однако Государственная Дума рассудила по-своему
и 19 июля 1996 г. решительно отклонила представленный
законопроект о поправках, исходя из чисто политических
соображений: законодательство о СРП было заблокировано
в Госдуме левыми фракциями. Внимание депутатов и Правительства
было переключено на принятие законов, расширяющих
перечень месторождений, которые можно разрабатывать
на условиях раздела продукции. |
