Актуально

Местное самоуправление: между молотом и наковальней

Как обеспечить деньгами хозяйство каждого российского городка и деревни, как подкрепить финансами муниципальную власть?

Об этом рассуждает депутат фракции "ЯБЛОКО" Сергей Сергеевич Митрохин

Весьма вероятно, что для института местного самоуправления, взявшего бурный старт в прошлом, 1996, году, следующий, 1998, год окажется труднопреодолимой "полосой препятствий". Основные события, способные предопределить дальнейшее развитие этого института, должны произойти осенью текущего года.

Камнем преткновения, вокруг которого разворачивается основная борьба, является вопрос об участии различных уровней власти в распределении национальных финансовых ресурсов.

В течение последних лет происходил медленный, но неуклонный процесс возрастания финансовой власти субъектов Российской Федерации. С 1992 по 1995 год доля доходов областей, республик, краев в федеральном бюджете увеличилась на 8%, в то время как аналогичный показатель местных бюджетов (то есть бюджетов городов, сел и т.п.) уменьшился на 4%. Несколько иначе обстоит дело с расходами. В 1995 году общий объем местных расходов возрос на 1,5% (по сравнению с 1994), а региональных - остался на прежней точке. Эти цифры свидетельствуют о том, что доходы в целом по стране возрастают не у того, кто непосредственно финансирует институты жизнеобеспечения (школы, поликлиники, общественный транспорт, ЖКХ и т.д.), а у того, кто распределяет финансовые ресурсы между муниципалитетами по принципу "этому дам, этому - не дам".

Сегодня, когда региональные элиты лишились прямого административного контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным им средством держать в повиновении муниципалитеты. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например, судебно-правовые.

Сосредоточение финансовой власти в руках региональных элит оборачивается полной катастрофой для местного самоуправления и в конечном счете - для подавляющего большинства жителей России. Множество российских муниципалитетов сегодня имеют хороший и средний экономический потенциал, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.

Стремясь переломить вышеуказанную тенденцию, сторонники развития местной демократии разработали и провели через Государственную думу проект закона "О финансовых основах местного самоуправления", в котором обязали субъекты РФ закреплять за муниципалитетами на постоянной основе часть финансовых ресурсов, поступающих в регионы по общефедеральным налогам (на прибыль, добавленную стоимость, подоходному и акцизам). И хотя законопроект представляет собой достаточно осторожную попытку ограничить финансовую власть региональных баронов, этого оказалось достаточным для того, чтобы Совет Федерации отклонил его с единодушием, ставшим уже своеобразной нормой деятельности данного органа.

Казалось бы, расстановка сил в намечающейся схватке за ресурсы принимает довольно простые очертания. Самым непримиримым врагом местного самоуправления остаются региональные элиты, сплотившиеся в железную шеренгу под эгидой Совета Федерации. На стороне самоуправления, помимо самих муниципалитетов, выступает Государственная дума и президентские структуры. Данные субъекты противостояния руководствуются различными мотивами. Государственная дума объективно заинтересована в развитии местной демократии, которая существенно раздвигает политические возможности партий, преобладающих в нижней палате парламента. Президентские структуры видят в местном самоуправлении естественного союзника в деле противодействия региональному сепаратизму и в уламывании излишне строптивых губернаторов.

Однако, если бы схема противостояния была столь простой, его исход можно было бы предсказать достаточно легко: Дума преодолевает вето верхней палаты, а Президент без особых усилий подписывает поступивший к нему законопроект.

Жизнь, разумеется, не могла не внести в эту простую схему своих корректив. Совершенно неожиданно ряды противников самоуправления (вольно или невольно - отдельный вопрос) пополнили такие солидные учреждения как правительство РФ и бюджетный комитет Государственной думы, ставшие инициаторами разработки соответственно Налогового и Бюджетного кодексов. Принятие этих документов, призванных занять господствующие позиции в финансовом законодательстве, сведет на нет значение закона о местных финансах, - даже если он будет в конце концов подписан президентом и вступит в силу. А это будет означать, что формирование в России основополагающего института гражданского общества отодвинется на еще более неопределенную перспективу.

БК в его нынешнем виде полностью узаконивает зависимость местных сообществ от бюджетного произвола региональных властей, а также переносит на внутрирегиональный уровень крайне несправедливую схему бюджетных отношений между центром и регионами, от которой выигрывают лишь богатые территории, а средние искусственно опускаются до статуса дотационных.

НК (а вслед за ним и БК) сокращает количество собственных местных налогов и сборов с 21 до 8, а для большинства территорий России, на которых невозможно взимать курортный сбор, - до 7. Казалось бы, данную меру надо приветствовать как облегчение участи налогоплательщика. Но это только иллюзия, одна из многочисленных в НК. На самом деле пару десятков мелких налогов призван заменить один, но исключительно мощный налог с продаж. Взимаемый с каждой покупки, он способен не только пополнить местный бюджет, но и повлечь за собой всплеск раздражения налогоплательщика, чреватый угрозой дискредитации местного самоуправления как нового для России института.

Эйфория по поводу резкого сокращения количества местных налогов и сборов неуместна еще по двум причинам. Во-первых, местный налог полностью утрачивает качество инструмента местной политики. Ведь именно такую дополнительную нагрузку несут на себе упраздняемые в НК и БК лицензионные сборы за право торговли и проведения местных аукционов, открытие игорного бизнеса, участие в тотализаторе и ряд других, при помощи которых соответствующая деятельность может быть подвергнута регулированию. Во-вторых, "антифискальное" рвение разработчиков обоих кодексов лишает местные налоги такой тонкой социальной функции, которой является функция восстановления справедливости. Попавшие также в опалу налог с владельцев собак и сбор за парковку автотранспорта взимаются муниципалитетами во всем мире не столько ради пополнения бюджета, сколко ради того, чтобы компенсировать относительный ущерб, наносимый одной частью населения другой его части, не владеющей собаками и транспортными средствами...

Анализ этих и множества других положений обоих кодексов показывает, что они таят в себе огромный разрушительный потенциал, направленный против финансовой самостоятельности местного самоуправления. Самое обидное обстоятельство заключается в том, что разработчики кодексов отнюдь не ставят своей задачей уничтожить местную демократию, а делают это как бы неумышленно, преследуя совершенно иные, чрезвычайно уважительные цели. Для авторов Налогового кодекса это снижение налогового бремени, для авторов Бюджетного - прекращение разбазаривания бюджетных средств. Но на пути к этим целям наносится урон другим - стратегически, может быть, не менее важным для страны направленииям.

К слову хочется заметить, что входящая ныне в моду страсть к кодификации всех и всяческих нормативных актов до добра нас не доведет. Кодекс - явление многослойное, решающее одновременно огромное количество юридических проблем. Он не может быть создан просто так на основе некой единой центральной идеи. Не может по очень простой причине: пытаясь подчинить все положения кодекса какой-нибудь одной мессианской идее, неизбежно навредишь другим, быть может, не менее ценным. Именно поэтому в большинстве стран мира кодексы составляются на завершающей стадии становления той или иной отрасли права, они призваны систематизировать накопленные и проверенные опытом специализированные законы. Нам же приходится мириться с тем, что привычка ставить телегу впереди лошади - равно как и игнорирование принципа "не навреди" - еще долго будут оставаться детскими болезнями отечественных законотворцев.

Пока же следует констатировать, что в настоящее время местному самоуправлению в России угрожают две главные опасности: интересы губернаторов и миссионерское рвение разработчиков различных кодексов.

Бюджет-98 не является бюджетом развития

Бюджет-98 имеет очень мало шансов быть принятым в первом чтении. Об этом заявил на встрече с журналистами председатель комитета Госдумы РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам Михаил Задорнов (фракция "Яблоко"). По его словам, "прогноз 2%-ного экономического роста, заложенного в проекте бюджета, ничем не подкрепляется", и основные дискуссии в Думе разгорятся, прежде всего, вокруг вопроса об экономической политике государства. Представленный правительством бюджет не является бюджетом развития.

Задорнов обратил внимание на явно заниженную доходную часть бюджета-98. Если в этом году правительство намерено получить от приватизации около 14 трлн., то в 1998 году, при увеличении числа приватизируемых объектов, доходы по этой статье запланированы в размере всего лишь 6 трлн. рублей.

Финансирование регионов, по его мнению, также вызовет многочисленные возражения депутатов: дотации регионам в 1998 году планируется сократить до 13% по сравнению с 15% в 1997 году. Он отметил, что в проект бюджета не заложены дотации для Севера и субвенции Москве.

"Серьезное сокращение финансирования наблюдается по отдельным отраслям экономики, в частности сокращены дотации на сельское хозяйство, а также урезаны государственные инвестиции", - сообщил представитель "Яблока", заметив, что в тоже время 25-30% расходов предназначено на обслуживание госдолга. "Это очень большая цифра. Еще три года назад на эти цели тратилось 10%", - сказал он.

По мнению Задорнова, вопрос взаимосвязи бюджета-98 и проекта Налогового кодекса остается открытым, поскольку "в проекте последнего заложено снижение налогового бремени, в то время как в бюджете-98 доходы от налогов увеличены. Непонятно каким образом это произойдет". Поэтому вопрос принятия Налогового кодекса является в настоящее время приоритетным. "Именно от принятия Налогового кодекса будет зависеть дальнейшая налоговая политика государства", - подчеркнул он.

Михаил Задорнов отметил, что фракция "Яблоко" подготовила более 300 поправок к правительственному проекту, направленных, прежде всего, на реальное снижение налогового бремени, упрощение налоговой системы, создание предпосылок для выведения предприятий из сферы теневой экономики. "Яблоко" будет противодействовать введению НК с 1 января будущего года и настаивать на его поэтапном введении. "Нас очень настораживает революционный дух нынешнего правительства по принятию основополагающих документов к памятным и юбилейным датам", - заявил депутат.

Пресс-центр фракции "Яблоко"