«Дело принципа». Антикоррупционная программа кандидата в Президенты России Григория Явлинского

«Дело принципа»

Антикоррупционная программа кандидата в Президенты России Григория Явлинского

Зачем нужна эта программа?

В России коррупция – суть системы. В этом главное отличие нашей страны от большинства зарубежных стран. В Западной Европе взятки, раздача должностей родственникам, незаконное обогащение – исключения из правила. В России – и есть правило.

Каждый житель России участвует в коррупции помимо своей воли: откаты заложены в цены на лекарства, бензин, квартиры. Система стала беспринципной – построенной на личной выгоде чиновников вопреки интересам общества. Коррупция выросла из бандитской приватизации 90-ых и привела к полному захвату государства.

Президент обязан противодействовать коррупции.

Почему Россия так коррумпирована?

Основой и гарантом устойчивости коррупционной системы в России является Владимир Путин и его ближайшее окружение. Друзья Путина получают триллионы рублей госзаказа, зарабатывают на дорожных сборах “Платон”, выводят миллиарды долларов за рубеж. Коррупция элит – главная угроза национальной безопасности. Поэтому смена Президента – первоочередная задача для России. Противодействие коррупции должно быть делом принципа.

Но мало отправить чиновников в отставку. Чтобы снизить коррупцию, нужны три главных механизма: регулярная смена публичной власти, независимый суд, свободные СМИ. Вместо стихийных реформ нужна продуманная политика на будущее.

Какие меры нужны в первую очередь?

Вот основные меры против коррупции:
– смена федерального руководства,
– административная реформа,
– экспертиза законодательства,
– повышение прозрачности государства,
– установление системы сдержек и противовесов,
– гарантии гражданского контроля,
– запуск неработающих институтов,
– реформа системы торгов,
– защита заявителей о коррупции,
– международное сотрудничество и борьба с офшорами.

Есть множество других шагов – по видам коррупции, по уровню, по категориям чиновников. Но без перечисленных мер установление правового режима в стране невозможно. Эти меры направлены на смысловые узлы коррупции – главные “болевые точки” системы. Начало – обновление кадров.

Смена федерального руководства

Первым шагом на посту Президента должно быть изменение состава совета по противодействию коррупции при Президенте и отставки. Многие высокопоставленные чиновники дискредитировали себя: генпрокурор, директор ФСБ, глава МВД и другие. Они будут уволены. Состав и принцип формирования совета будут изменены. Для этого нужны поправки в Указ Президента РФ от 28.07.2012 N 1060.

В новом совете на паритетных основах должны участвовать представители профильных некоммерческих организаций, учёные, журналисты. Обновлённый совет с участием Президента должен подготовить дорожную карту реформ в сфере противодействия коррупции. Такой совет станет федеральным методическим центром по противодействию коррупции.

Создавать специальный госорган по борьбе с коррупцией нет смысла. Зарубежные исследования показали неэффективность такой меры.[1]

Будут проведены отставки публичных должностных лиц в подчинении Президента, подозреваемых в коррупции. Гражданские и журналистские расследования станут основанием для разбирательств по каждому лицу. По результатам гласных слушаний в совете при Президенте материалы на бывших госслужащих передаются в правоохранительные органы. К этому времени руководство таких органов должно быть обновлено.

Правоохранителям будет дано поручение провести расследования по всем резонансным делам. Если незаконное обогащение будет доказано, преступно нажитое имущество должно быть конфисковано. Ранг чиновника не будет иметь значения – закон должен действовать одинаково для всех. Чтобы практика стала системной, нужен следующий шаг – административная реформа.

Административная реформа

В Госдуму вносится законопроект о едином понятии “публичное должностное лицо” (ПДЛ). Требования вводятся по Конвенции ООН против коррупции. Законопроект нужен, чтобы все чиновники были равны перед законом. Меняется декларирование доходов, расходов, имущества ПДЛ: публикация сведений о родственниках (фамилии, имена, годы рождения), раскрытие данных на совершеннолетних детей и бывших супруг(ов) ПДЛ, раскрытие сведений об акциях предприятий в собственности, о передаче имущества в доверительное управление, о владении дорогостоящими предметами искусства и ювелирными украшениями.

Происходит отказ от фаворитизма при распределении должностей: вводятся принципы меритократии. Отбор в правоохранительные органы должен проводиться через квалификационные экзамены по аналогии с адвокатурой и судами. Материалы экзамена должны быть обезличены – члены комиссии не знают, чьи ответы они оценивают. Обратно, экзаменуемый не знает, кто изучает его ответы. Комиссия созывается в другом субъекте или в Москве. Взаимодействие происходит через специальные электронные сервисы с возможностью независимой проверки. Для этого нужны комплексные поправки в ФЗ от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 “О прокуратуре”, подзаконные нормативные акты.

Экспертиза законодательства

В России узаконены коррупционные практики, поэтому нужна антикоррупционная экспертиза законодательства. Перед экспертизой стоят три задачи – снизить административные издержки, устранить трудновыполнимые требования и выявить нормы, введённые в частных интересах элиты. Параллельно изменяется порядок экспертизы через повышение статуса независимых экспертов.

Предлагаются поправки в ФЗ  от 17.07.2009 N 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов  и проектов нормативных правовых актов” – открытие доступа учёных и аспирантов к экспертизам, обязательный мотивированный ответ на экспертизы, квалификационный экзамен для экспертов, меры поощрения экспертов, обязательная публичная отчётность Минюста.

Повышение прозрачности государства

Предлагается пакет поправок  в законодательство о раскрытии информации. Бюджеты всех уровней должны быть доступны и понятны гражданам. Все публичные реестры должны быть открыты. Реестр имущества (ЕГРП), водного транспорта, воздушных судов – без исключений. Предлагается отмена ФЗ от 01.07.2017 N 148-ФЗ о засекречивании данных на недвижимость лиц под госохраной ФСО.

Также готовятся поправки в ФЗ от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", чтобы исключить отказы в доступе граждан к информации.

Президентские поправки в ФЗ от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" должны гарантировать открытость данных о публичных персонах. В дилемме между защитой частной жизни должностных лиц и прозрачностью их работы приоритет должен отдаваться прозрачности.

Реестры акционеров непубличных акционерных обществ должны предоставляться по запросам общественников.

Предлагается законопроект “О лоббизме”. По нему система лоббизма на всех уровнях публичной власти должна быть прозрачной и подотчётной гражданскому контролю. Должны публиковаться обезличенные запросы депутатов и статистика по ним. Каждый депутат должен декларировать заинтересованные фирмы в своём окружении.

Без внесения поправок в законы будут изменены требования на уровне указов в пределах компетенции Президента. Но некоторые меры необходимо отстаивать на законодательном уровне. Важный пример – система сдержек и противовесов.

Система сдержек и противовесов

В России искусственно ослаблена представительная власть – у депутатов всех уровней почти нет полномочий по контролю за исполнительной властью. Будут предложены изменения законодательства с гарантиями парламентского контроля и усилением полномочий депутатов. Местное самоуправление получит возможность проводить контрольные проверки. Оценивать работу полиции, пожарной службы, поликлиник, организаций ЖКХ. Продвижение по службе и отставка чиновников будут зависеть от оценки депутатов. Такая же система должна быть выстроена на каждом уровне публичной власти. Будет проще вести парламентские расследования.

Гарантии гражданского контроля

Предлагаются поправки в ФЗ от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" – расширение списка субъектов контроля, их полномочий, гарантий реагирования властей на их обращения. В Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" предлагаются поправки о гарантиях защиты журналистов. На уровне распоряжений Президента будет дано указание подчинённым силовым ведомствам с особой тщательностью подходить к запросам ведущих масс-медиа и других субъектов общественного контроля. В ведомственные инструкции вносятся изменения, которые исключают вмешательство в работу журналистов и профильных НКО.

Некоторые специальные антикоррупционные механизмы должны быть перезапущены.

Запуск неработающих институтов

Например, порядка урегулирования конфликта интересов. Сейчас конфликт интересов высокопоставленных ПДЛ кулуарно рассматривается администрацией Президента. Комиссии по урегулированию конфликта интересов создаются внутри госорганов – чиновники контролируют сами себя. Отсутствует общеобязательная методика рассмотрения конфликта интересов. Такая практика будет исключена. Будут изменены Указы Президента, например Указ Президента РФ от 01.07.2010 N 821. Введён институт независимой комиссии при органе общественного контроля. Рассмотрение конфликта интересов будет публичным. С помощью Указов Президента будет обеспечено раскрытие антикоррупционных деклараций всех федеральных госслужащих на руководящих должностях. Сейчас для министерства иностранных дел, ФСБ и СВР сделаны исключения.

Необходимы также поправки в ФЗ от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Профильные НКО и политические партии должны получить возможность инициировать проверки на незаконное обогащение. Прокуратуре дано поручение наладить проверку на незаконное обогащение по заявлениям масс-медиа с публичной отчётностью по таким проверкам. Через изменение ведомственных инструкций будут исключены необоснованные отказы в проверках на незаконное обогащение.

Реформа системы торгов

Госзакупки и торги по продаже публичной собственности нужно сделать прозрачными и конкурентными. Все госзаказчики – и компании, и учреждения – нужно привести к единым жёстким требованиям. Необходимо установить единые формы закупок и процедуры их проведения. Компании наравне с учреждениями должны обосновывать начальную цену и цели закупок, раскрывать документы, ограничивать закупки роскоши.

Закупки должны быть открытыми и конкурентными. Нужно сократить три наиболее коррупционные формы тендеров: под грифом гостайны, у единственного поставщика, с ограниченным участием. Для этого предлагаются поправки в ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В протоколах должны публиковаться конечные владельцы фирм-участников.

Нужно исключить выбор подрядчика до начала закупки. Для этого ввести в законодательство понятие “фиктивная закупка”: конкурсы или аукционы, где чиновники заранее договорились с подрядчиком. Такие тендеры только имитируют правовые процедуры – доступ для новых фирм закрыт. Фиктивные закупки должны считаться отдельным преступлением.

Особое внимание отводится борьбе с картелями – сговором поставщиков. Законодательно ужесточается наказание за картели. В особенности связанные с чиновниками. Устраняются основания для ухода фирм от ответственности.

Защита заявителей о коррупции

Заявители о коррупции должны быть защищены в соответствии со статьёй 33 Конвенции ООН “О противодействии коррупции”. До сих пор такая защита не установлена: законопроекты о защите заявителей не приняты. Действует только пункт 21 Указа Президента РФ от 02.04.2013 N 309 – он запрещает налагать взыскания на чиновников и гарантирует бесплатную юридическую помощь. Таких мер недостаточно. Необходим специальный закон о защите заявителя. По нему нужно:
– гарантировать защиту ученикам (студентам), пациентам медучереждений, близким родственникам заявителей;
– ввести защиту от репрессий: например, принудительного лечения;
– обязать прокурора участвовать в рассмотрении заявлений о коррупции;
– установить обязанность госслужащих сообщать о преступлениях коллег;
– ввести открытую статистику сообщений.

Отдельные поправки предлагаются в уголовное законодательство. Должна быть установлена уголовная ответственность за нарушение прав заявителей и разглашение их персональных данных. Должны рассматриваться анонимные сообщения о коррупции по ч. 2 ст. 13 Конвенции ООН против коррупции.

Без принятия специального закона будет дополнен Указ Президента РФ от 02.04.2013 N 309. Правоохранительные органы получат инструкции о защите заявителя – эта мера нужна, чтобы в законодательстве был конкретный правовой механизм защиты заявителя.

Международное сотрудничество

Необходимо ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию[2]. Конвенция предусматривает подачу исков для полного возмещения ущерба от коррупции.

Важно, чтобы 20 статья Конвенции ООН против коррупции наконец заработала в России. Вместо неё в стране действует ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 03.12.2012 N 230-ФЗ. Закон работает плохо: сообщать о незаконном обогащении могут не все. Например, не могут региональные журналисты и общественные организации.

За первое полугодие 2016 года прокуратура  рассмотрела 150 случаев незаконного обогащения[3], из них только 14 случаев доведено до суда: удовлетворено 4 иска на сумму 17 миллионов рублей. Это значит, что институт борьбы с незаконным обогащением почти не работает.

Правоохранительным органам будет поручено разработать методику по международному сотрудничеству. Две основных цели сотрудничества: получение информации о зарубежных счетах публичных должностных лиц и возврат незаконно приобретенного имущества.

Генпрокуратура получит инструкцию по реагированию на заявления о незаконном обогащении чиновников. Россия должна принять участие в инициативах по созданию реестра конечных бенефициаров. Будет сформирован национальный реестр конечных бенефициаров.

Фирмы с неизвестными владельцами в офшорных зонах попадут под санкции. Им будет запрещено участие в торгах и госзакупках. С ними не будут заключаться инвестиционные соглашения и концессии. Не будут создаваться совместные с государством компании.