Один из парадоксов нашей жизни заключается в том, что, создав достаточно совершенное по мировым стандартам избирательное законодательство, мы постоянно сталкиваемся с надругательством над волей избирателей, читаем и слышим о профанации выборов, напоминающей подчас скандальные эпизоды избирательных спектаклей в Англии прошлого века, в США в начале нынешнего, в "банановых республиках" в совсем недавнее время. Во многих случаях ответственность за подобные действия или попустительство к ним несет власть. Конечно, наивно рассчитывать, что все это можно поправить исключительно с помощью закона. Но закон должен зацементировать те широкие щели, в которые - на вполне законном основании - просовывается когтистая лапа нарушителя. В этом состояла значительная часть нашей работы по совершенствованию избирательного законодательства.

Если федеральные избирательные законы постепенно выходили на уровень признанных демократических стандартов, то о многих законах, принимаемых в субъектах Федерации и регулирующих региональные и местные выборы, этого сказать нельзя. Слабость оппозиции, придавленность СМИ, немногочисленность квалифицированных кадров позволяли региональным политическим элитам проводить такие законы о выборах, которые закрепляли их власть. Единственным инструментом, посредством которого федеральный законодатель мог обеспечить хотя бы минимальные демократические правила проведения выборов, был, как уже отмечалось, федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан. Опыт применения этого закона в редакции 1994 г. показал, что федеральное регулирование всех без исключения выборов в России должно быть более жестким и детальным.

Поэтому в новые редакции этого закона (1997 и 1999 гг.) были внесены положения о том, что данный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а также, что, если любые законы, нормативные правовые акты о выборах и референдумах противоречат ему, применяются нормы федерального закона. Все иные законы могут лишь дополнять, но никак не сокращать установленные ими гарантии избирательных прав и право на участие в референдуме.

В законе также появилась норма об обязательности проведения выборов в сроки, установленные Конституцией, федеральными и субъектными законами, уставами муниципальных образований. Появился запрет на изменение правил игры по ходу дела: изменения в законы и иные нормативные акты, регулирующие проведение выборов и референдумов, вступают в силу только после окончания избирательной кампании, проведения референдума. Закон вывел из правового поля широко распространившуюся (естественно, в интересах действующей власти) практику переноса срока выборов, что делало сроки полномочий властей необоснованно короткими или растянутыми. Как общее правило, увеличение или уменьшение срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Правда, по инициативе Совета Федерации в качестве переходного положения такие подвижки для совмещения выборов разного уровня были разрешены до мая 2001 г., но только в пределах 9 месяцев, только для подтягивания выборов более низкого уровня к выборам более высокого уровня и только на основе закона субъекта Федерации или нормативного акта муниципального образования. Впрочем, и эта норма, направленная на удешевление выборов и сокращение избирательной круговерти, была тут же использована не далее, как в Москве, в политических целях.

Закон предусмотрел гарантии и механизмы проведения выборов в "аварийных" ситуациях: при отсутствии закона субъекта Федерации о выборах или его несоответствии Конституции Российской Федерации, данному закону и т.д.; при неназначении выборов уполномоченным на то органом в установленные сроки; при отсутствии избирательной комиссии, которой вменено проведение данных выборов. Он ввел в разумные временные рамки проведение выборов, назначаемых в случае досрочного прекращения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и депутатов: выборы должны назначаться не позднее 14 дней со дня такого прекращения полномочий, а голосование проводиться не позднее 180 и не ранее 70 дней со дня назначения выборов. Таким образом, передача полномочий ушедшим губернатором лицу, их исполняющему, на срок более года, как это произошло, например, в Ленинградской области, становится незаконной.

Острые столкновения вызвал запрет правовой самодеятельности в субъектах Федерации, связанной непосредственно с активным и пассивным избирательным правом граждан. Уже в редакции 1997 г. были введены нормы, запрещающие устанавливать приобретение пассивного избирательного права в зависимости от срока и продолжительности постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта Федерации или муниципального образования - инструмент, посредством которого местные элиты пытались заблокировать появление популярных конкурентов - "варягов". Исключены были и все иные ограничения прав, помимо прямо указанных в Конституции (а в отношении возраста - также и в федеральном законе "Об основных гарантиях..."). Наконец, были четко обозначены условия образования избирательных округов, обеспечивающие максимально возможную реализацию принципа равных выборов, равновесность голоса каждого избирателя.

Все эти нормы вызвали упорное сопротивление Совета Федерации. Поступили поправки, размывающие жесткие правила, заложенные в законопроекты. Когда поправки были отклонены, последовало вето на принятые Думой законы. Когда вето было преодолено и закон в редакции 1997 г. вступил в силу, в Думу были направлены законодательные инициативы, предусматривавшие установление ряда цензов для кандидатов, в особенности на пост республиканского президента: на срок постоянного проживания, на знание языка титульной национальности. Предлагалось также значительно увеличить допуски при нарезке округов в пользу сельских, национальных районов и т. д. Аналогичный запрос поступил в Конституционный Суд. И даже после недвусмысленного решения Конституционного Суда, подтвердившего конституционность позиции законодателя, члены Совета Федерации, блокируя теперь уже закон в редакции 1999 г., вновь и вновь пытались отстоять неправовую позицию.

"ЯБЛОКО" считает важным достижением федеральное регулирование всех выборов и референдумов в России, будет защищать его, добиваться его расширения и реализации. Тем более что некоторые субъекты Федерации упрямо отстаивают позицию, что закон писан не для них. Достаточно напомнить конфликт в Татарстане между оппозицией и властью, заявившей, что федеральные избирательные законы в республике будут действовать только на общероссийских выборах.

Другим важным направлением нашей работы было законодательное закрепление прав кандидатов, избирательных объединений, блоков перед лицом администрации, нередко пытавшейся с помощью грубых или хитроумных приемов преградить путь неугодным к регистрации. В неблаговидной роли орудия в руках федеральных, региональных и местных администраторов не раз выступали соответствующим образом подобранные избирательные комиссии. Памятен эпизод 1995 г., когда Центризбирком отказал в регистрации объединению "ЯБЛОКО" на выборах в Государственную Думу, воспользовавшись отсутствием в то время нормы закона, предоставляющей избирательному объединению право исключать из представленного на момент выдвижения списка определенное число кандидатов (теперь - 25% от числа кандидатов в списке). Верховный Суд тогда восстановил наше право, но эпизод этот указал на очевидный пробел в избирательном законодательстве.

Одно из главных направлений в пресечении подобных злоупотреблений - изменение порядка формирования избирательных комиссий, о чем шла речь выше. Вместе с тем анализ ряда избирательных кампаний показал, что наиболее очевидными болевыми точками на пути кандидата, избирательного объединения, блока к регистрации становятся сбор, проверка, признание подписей избирателей в поддержку кандидата или списка. Злоупотребления творятся с обеих сторон. Соискатели нередко представляют недостоверные, подчас просто фиктивные подписи несуществующих избирателей. Подписные листы составляются на основе бог весть как добытых, не всегда достоверных баз данных и подписываются по конвейеру самими участниками фальсификаций. В предвыборные месяцы нечистоплотный бизнес осваивает прибыльную сферу деятельности: создаются фирмы, готовые собирать (а часто и просто фабриковать) подписи за кого и для кого угодно - платили бы деньги. Но не меньшее зло представляет произвольная оценка достоверности представленных подписей избирательными комиссиями, действующими в стачке с администрацией. В одних случаях проверяющие закрывают глаза на сигналы о незаконных методах "сбора" подписей: администрацией учреждений и предприятий, у окошечек касс, где выдается зарплата, с применением угроз и обмана. В других случаях по указанным адресам посылают милицию, заставляющую избирателей отрекаться от поставленных подписей.

В свете всего этого законодатель, во-первых, в тексте законов обозначил, закрепил и ввел санкции за применение подобных изобретений. А во-вторых, самым детальным образом прописал процедуры сбора, представления и проверки подписных листов, четко указал, при каких условиях подпись или подписной лист могут быть признаны недостоверными.

Избирательные комиссии не вправе закрыть дверь для представления подписей раньше чем в 18 часов по местному времени за 55 дней до дня голосования и обязаны зарегистрировать кандидата, избирательное объединение, блок либо выдать мотивированный отказ не позднее чем через 10 дней со дня представления подписей. Для проверки подписей избирательные комиссии могут создавать рабочие группы, включающие членов и работников аппарата комиссий, привлеченных специалистов. Рабочие группы представляют заключения о достоверности или недостоверности подписей, но решение принимают комиссии. Проверке подлежит не менее 20% от необходимого для регистрации количества подписей. Все кандидаты, избирательные объединения, блоки ставятся в равные условия: у всех проверяют одинаковое количество подписей (если не обнаруживается сверхнормативное число недостоверных подписей), подписные листы для выборочной проверки отбираются посредством жеребьевки, при проведении жеребьевки и проверки подписных листов вправе присутствовать как заинтересованные лица, так и их конкуренты. По итогам проверки составляется протокол, копия которого выдается кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, блока не позднее чем за 12 часов до заседания комиссии, на котором будет рассматриваться вопрос об их регистрации. Если по итогам проверки намечается отрицательное решение, выдается также "дефектная" ведомость, в которой указываются основания признания недействительной каждой подписи.

Все это, конечно, упорядочивает отношения кандидатов и избирательных объединений, блоков с избирательными комиссиями на стадии, предшествующей регистрации, затрудняет произвольный отсев и облегчает оспаривание неправомерных отказов в суде. Приходится, однако, признать, что сбор и представление большого количества подписей как основание для регистрации - громоздкая и неэффективная процедура, легко подвергающаяся коммерциализации и криминализации, несмотря на все усилия законодателя ввести ее в законные и морально допустимые рамки, а сами эти усилия во многом напоминают введенное американским ученым К. Боулдингом, одним из создателей теории систем, понятия "субоптимизации" - оптимизации процессов, которыми вообще не следует заниматься. В перспективе надо найти заменители сбору подписей.

Два шага в этом направлении были сделаны в 1999 г. Первый - введением принципиальной возможности внесения кандидатом, избирательным объединением, блоком избирательного залога вместо сбора подписей в закон об основных гарантиях избирательных прав (там это норма непрямого действия, разрешающая федеральному и региональному законодателю предусмотреть такую возможность в соответствующем законе). Второй - появлением специального регулирования регистрации на основе залога в законе о выборах депутатов Государственной Думы.

Вместо подписей, а также, что особенно важно, в случае выбраковки подписей, представленных в комиссию, и отказа на этом основании в регистрации кандидат, избирательное объединение, блок получает альтернативную возможность - внести избирательный залог, если еще не просрочено время для регистрации.

Идея введения избирательного залога была выдвинута нами еще в 1993 - 1994 гг., но тогда она оказалась непроходимой из-за устойчивого стереотипа, существующего в общественном сознании: залог - это только для богатых. Спокойный анализ опровергает такое представление. Величина залога на выборах в Думу ограничена 10% избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, блока (на выборах 1999 г. - 5%). Всем известно, что сбор подписей в подавляющем большинстве случаев осуществляется за деньги, в том числе на вполне законной основе - в качестве вознаграждения за труд сборщикам подписей. Абсолютная величина залога не больше, а меньше сложившейся на рынке цены необходимого комплекта подписей. Кроме того, расходы по сбору подписей безвозвратны, а залог возвращается кандидату, получившему на выборах не менее 5% голосов, избирательному объединению, блоку, получившим не менее 3%. Таким образом, преимущество залога перед сбором подписей заключается еще и в том, что определенная часть государственных расходов на выборы может быть возмещена за счет тех лиц и организаций, которые не располагают даже минимальной поддержкой избирателей.

Не приходится рассчитывать на то, что на выборах 1999 г. внесение залога получит широкое распространение: эгалитарные стереотипы в сознании нашего общества, отторжение от якобы богатых все еще достаточно сильны, а сбор подписей серьезными кандидатами и партиями широко используется как кампания по мобилизации своих сторонников. И все же, во-первых, создан полезный задел на будущее, а во-вторых, кандидаты и партии получили сильный инструмент противодействия "сбросу" нежелательных кандидатов на предрегистрационной стадии избирательной кампании.