Одним из наиболее острых и спорных все эти годы был вопрос о том, какова должна быть роль избирательных комиссий в избирательном процессе и как они должны формироваться. Изучение зарубежного опыта мало чем могло помочь в этом деле. В США федеральная избирательная комиссия формируется на паритетной основе двумя историческими партиями, независима от властей и контролирует главным образом порядок финансирования избирательной кампании. В Великобритании, Германии организационная подготовка выборов и подсчет голосов возложены в основном на государственных чиновников. Первый вариант, к сожалению, пока неосуществим у нас, второй - решительно непригоден.

Модель, внедренная президентскими положениями 1993 г. (которые, пройдя чистилище отделов президентской администрации, в этом вопросе в наибольшей мере отклонились от исходной основы - разработанных нами проектов), а еще более - реализованная на практике в ходе проведенных на их основе выборов и референдума, по сути, воспроизводила прежнюю советскую модель.

Центральная избирательная комиссия, все члены которой, а также её руководители, были назначены президентом, представляла своего рода Министерство по делам выборов. Нижестоящие комиссии, члены которых назначались комиссиями вышестоящими, были его органами на местах. Центризбирком издавал инструкции и разъяснения, не только восполнявшие пробелы нормативных актов, но и корректировавшие их. На практике председатель Центризбиркома вызывался в Кремль и получал там указания, которые он энергично проводил в жизнь, не будучи скован никакими условиями демократического контроля и гласности. По сути, была выстроена всецело зависимая от президента еще одна исполнительская вертикаль, деятельность которой вызывала серьезные подозрения и нарекания.

Эту систему надо было заменить иной, демократической. Наш подход, который в значительной мере (хотя и не полностью) удалось реализовать, заключался прежде всего в том, что командовать парадом па выборах должен закон, а не избирательные комиссии. Это предполагало предельную детализацию всех избирательных норм и процедур в законе. Объем и сложность избирательных законов в их нынешнем виде нередко вызывают нарекания, но зато поле для нормотворчества исполнителей, для произвольных решений, для разного поведения в сходных обстоятельствах существенно сжато.

В законодательстве закреплен основополагающий принцип, согласно которому избирательные комиссии в пределах своей компетенции (которая детальнейшим образом прописана в законе для комиссий всех уровней) независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Конечно, между нормой закона и общественной практикой всегда существует известная дистанция, и здесь она достаточно велика. Но при наличии гражданской воли комиссии располагают достаточной правовой базой для противостояния диктату, давлению, "телефонному праву".

Наличие или отсутствие такой воли в решающей степени зависит от состава избирательных комиссий. Нам не удалось обеспечить первенствующую роль законодательных (представительных) органов
в формировании избирательных комиссий на всех уровнях, что было бы логично, так как исполнительная власть обладает большей свободой рук при выборе и назначении своей половины их состава. Но уже в законодательстве 1994 - 1995 гг. было установлено, что не менее половины членов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных по выборам федеральных органов государственной власти, а также весь состав комиссий нижестоящего уровня назначается представительными органами. Закон установил, что руководители всех без исключения избирательных комиссий избираются членами самих комиссий. Это ослабило вертикаль подчинения.

Законодательство 1996 - 1999 гг. пошло дальше. Во-первых, государственные и муниципальные служащие, часто весьма зависимые от властей, могут составлять не более трети членов избирательной комиссии. Во-вторых, не менее трети членов комиссии представительный и исполнительный орган обязаны назначить из числа кандидатур, предложенных избирательными объединениями, блоками, представленными в Думе и законодательных собраниях субъектов Федерации. Это - первый шаг на пути к американскому образцу построения комиссий, и по этому пути надо двигаться дальше.

Закон, далее, пошел по пути закрепления позиций членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, назначаемых кандидатами, избирательными объединениями, блоками и обладающих теми же правами, что и члены этих комиссий с правом решающего голоса, за исключением участия в голосовании и в подсчете бюллетеней. Они вправе задавать вопросы, участвовать во всех обсуждениях, вносить предложения по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, и требовать по ним голосования, знакомиться с любыми документами и материалами, поступающими в комиссию, и получать с них копии (за исключением копий списков избирателей и избирательных бюллетеней), обжаловать действия (бездействие) избирательной комиссии. Закон предписывает избирательным комиссиям по требованию любого их члена, а также присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии проводить голосование по любым вопросам, входящим в их компетенцию. Существенно расширены и права наблюдателей на избирательных участках в день голосования и в ночь подсчета голосов.

В новом законодательстве воспроизведены многие положения законопроекта об общественном контроле на выборах, которые ранее нам не удалось провести. Установлены жесткие правила обязательной выдачи большому кругу участников избирательного процесса (включая наблюдателей, представителей СМИ и многим другим) копий протоколов об итогах голосования и сводных таблиц по участкам, территориям и т. д. в избирательных комиссиях всех уровней, обязательность повторного подсчета голосов при обнаружении ошибок и извещения об этом всех участников и наблюдателей ранее проведенного подсчета. Сокращены сроки публикации данных об итогах голосования в средствах массовой информации. Все это позволяет любому гражданину проверить правильность суммирования исходных данных, затрудняет фальсификации.

В закон удалось ввести норму (правда, в ослабленном по сравнению с нашим предложением виде), предусматривающую возможность роспуска на основе судебного решения всех избирательных комиссий, за исключением Центризбиркома, в случае нарушения ими избирательных прав граждан, если это повлекло признание недействительными Центральной избирательной комиссией или избирательной комиссией субъекта Федерации итогов голосования, результатов выборов на соответствующей территории. В поправках к Уголовному кодексу и Кодексу административных правонарушений предусмотрены санкции, применяемые к руководителям и членам избирательных комиссий за нарушения закона, за недобросовестное исполнение обязанностей.

Действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд (а нижестоящих избирательных комиссий - также и в вышестоящие). Судам и органам прокуратуры предписано так организовать свою работу (в том числе и в выходные дни), чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

В то же время мы не согласились с предложением низвести Центризбирком до роли чисто общественного органа, функционирующего только во время федеральных выборов. Выборы - то региональные, то местные, то дополнительные - происходят постоянно. Необходим институт, не начинающий организацию каждой кампании с нуля, а сохраняющий преемственность, организующий своевременное государственное финансирование и координирующий деятельность всех звеньев нашей избирательной системы, выполняющий методические и учетные функции и оперативно рассматривающий апелляции на решения нижестоящих комиссий. Возложить это всецело на нашу судебную систему, учитывая также ее нынешнее состояние, было бы совершенно нереалистично.