ФИНАНСЫ БЕЗ ПРИКРАС

Переход к рыночному регулированию производства провозглашен стратегической целью экономической политики.

Попытаемся проанализировать, кто и как распоряжается сегодня финансовыми ресурсами государства и каким образом общество может установить контроль над “кровеносной системой” экономики.

Прежде всего определим понятия, на которых построено изложение. Их два. Государственный долг — это сумма задолженности государства физическим и юридическим лицам внутри страны и за ее пределами. Дефицит государственного бюджета — это разница между доходами и расходами государства за финансовый год. Поскольку у нас понятия дохода и расхода казны трактуются достаточно произвольно, примем: бюджетный дефицит равен приросту государственного внешнего и внутреннего долга за год.

ЧТО МЫ ЗНАЕМ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ДОЛГЕ?

О государственном долге США мы знаем довольно много — он достиг астрономических величин (недавно конгресс установил новый “потолок” – 3,2 трлн долл.), на каждого американца приходится по 13–14 тыс. долл. из этой суммы; экономисты связывают с неуклонным увеличением государственного долга пессимистические прогнозы развития экономики США и т. д.

За гранью нашего понимания находится удивительная политика правительства М. Тэтчер в Великобритании, которое в 1988/89 финансовом году свело бюджет с превышением доходов над расходами, сократив государственный внутренний долг, и намерено к 2000 г. погасить долги всех предшествующих правительств.

Впервые в конце 1988 г. в ходе утверждения государственного плана и бюджета на очередной год в Верховном Совете СССР было объявлено о дефиците государственного бюджета, исчисляемом почти 100 млрд руб. Это дало обильную пищу аналитикам – как в стране, так и на Западе. Мы узнали, что и в области бюджетного дефицита мы находимся “впереди планеты всей”, наравне с Аргентиной, Бразилией и Никарагуа.

Новый импульс дискуссии вокруг финансового положения государства дала правительственная программа “оздоровления” экономики и содержащееся в ней обещание (на нем мы подробнее остановимся ниже) — сократить дефицит бюджета вдвое – со 120 до 60 млрд руб. Наконец, в статсборниках и сводках Госкомстата СССР по итогам 1988 и 1989 гг. впервые официально названа величина государственного внутреннего долга — к началу этого года она составляла 400 млрд руб.

Как оценить эту информацию? Очевидно, следует соотнести величину государственного долга с объемами национального дохода, валового национального продукта страны и сравнить полученное с аналогичными показателями у других. Но задача не так проста.

Госдолг США, других стран с конвертируемой валютой един: казначейские обязательства (облигации), выпускаемые правительством для финансирования дополнительных расходов, свободно обращаются и на внутреннем, и на международном рынках ценных бумаг. Совокупная задолженность нашего государства четко разделена на две части: внешний и внутренний долги, связаны они между собой лишь опосредованно. Сведение обеих частей воедино возможно лишь со многими оговорками и упрощениями.

Масштабы внешней задолженности СССР официально до сих пор не объявлены; правда, известно, что правительство предоставило другим странам займы на общую сумму 87,5 млрд руб., причем большая часть этих кредитов вряд ли когда-либо будет возвращена. Но о взаимоотношениях государства с иностранными кредиторами можно судить лишь по зарубежным оценкам.

Последние из таких оценок не прибавляют оптимизма — внешний долг СССР за 1989 г. вырос более чем на 4 млрд долл., валовая задолженность достигла 49, чистая — 32 млрд долл. Удручает не столько само увеличение внешнего долга, сколько ухудшающиеся условия предоставления СССР новых кредитов и практика их использования без ясной стратегии — однако, это осббая тема.

Если при анализе объемов и структуры внешнего долга можно использовать оценки западных специалистов, то информация о внутреннем государственном долге еще более скудна. Мы можем опираться лишь на данные, представленные Минфином СССР членам Верховного Совета СССР при обсуждении проектов плана и бюджета на 1990 г. (табл. 2). Итак, объем “рублевой составляющей” официального государственного долга достигнет к концу текущего года 470 млрд руб., то есть 74% произведенного в 1989 г. национального дохода (фактически больше — из-за спада объемы производства вряд ли останутся даже на уровне прошлого года). Отметим, что в 1980 г. внутренний государственный долг составлял только 22,5% произведенного НД, а в конце 1985 г. — 24,5%. Беря во внимание динамику внешнего долга СССР, мы можем сделать первый вывод — “жизнь в долг” стала характерной чертой развития страны именно в последние 5 лет.

В самом деле, если за 1981–1985 гг. внутренний государственный долг возрос на 37,8 млрд. руб., то за годы 12-й пятилетки такой прирост составит не менее 330 млрд руб. – то есть на порядок больше! Прирост чистой внешней задолженности (по западным оценкам) составил: за 4 года (1981–1984 гг.) 0,1 млрд долл., то есть долг вырос менее чем на 1% по отношению к уровню 1980 г.; за 5 последующие лет (1985–1989 гг.) — 21,3 млрд. долл., что означает увеличение чистого денежного долга по сравнению с 1984 г. почти втрое (299,1%). По любым мировым меркам происходит крах финансовой системы. Возникает естественный вопрос о причинах, его вызвавших. Их несколько.

Первая причина заключается в особенностях финансовой политики 1970-х — начала 1980-х гг. Картина в эти годы представляется на первый взгляд благоприятной: да, бюджетный дефицит существовал, но его величина была незначительна — даже в 1981–1985 гг. не более 7–8 млрд руб. в год, то есть 2–3% всех бюджетных расходов. Означает ли это, что тогда проводилась грамотная финансовая политика?

Сначала вспомним о привлечении в казну “даровых”, по сути, незаработанных денег: объемы реализации алкогольных напитков достигли трети товарооборота продовольственных товаров, положительное сальдо торгового баланса страны обеспечивалось благоприятной конъюнктурой рынка нефти. За их счет можно было покрывать значительную величину финансовых потерь (некоторые публицисты до сих пор интересуются: куда делись 200 млрд долл., полученные от импорта нефти в 70-е — начале 80-х гг.) и довольно долго маскировать неэффективность существовавшей хозяйственной системы.

Однако главное было не в этом. Бюджет, как ни парадоксально, не испытывал особой нужды в таких поступлениях для поддержания своего баланса.

Крайне жесткая финансовая система не позволяла ни одному рублю уйти от государственного контроля и регулирования (за единственным исключением — тезаврация денег населением)*. Фактически кроме государства никто не имел собственных денег: у предприятий свободные остатки денег изымались по окончании года, средства населения поступали в государственную сеть сберкасс и использовались через нее.

В результате образовывались замкнутые кругообороты денег, не оседавших ни у каких собственников, кроме государства. О масштабах таких кругооборотов можно судить по следующим данным: к 1985 г. бюджет привлек для финансирования своих расходов средства населения общей суммой 106,7 млрд руб. В то же время доля национального дохода, перераспределяемого через госбюджет, увеличилась с 54% в 1970 г. до 68% в 1985 г., то есть только за счет увеличения степени концентрации финансовых ресурсов в руках государства бюджет в 1985 г. получил дополнительно почти 80 млрд руб. Такая политика продолжалась и в 12-й пятилетке – в 1989 г. расходы госбюджета достигли 79% используемого НД.

Система маскировала практически любые финансовые потери, но устранить их она была не способна. Иллюзия эффективности экономики покупалась нефтедолларами — существующая хозяйственная система не могла даже прокормить страну, импорт зерна в настоящее время уже приблизился к его внутренним закупкам. Нам повезло: богатство природных ресурсов позволило СССР (в отличие от восточноевропейских стран) не увязнуть во внешних долгах. Но вместе с ростом зависимости внешнего рынка от конъюнктуры возрастал и масштаб возможного банкротства. И не только. Увеличение меры бюджетного перераспределения денежных средств вело ко все большей зависимости и людей и предприятий не от результатов труда, а от государства. Последствия этого: потеря стимулов к повышению эффективности, ухудшение качества продукции, скрытая инфляция и т.д. Возрастал и собственно инфляционный потенциал экономики, рост денежной массы в обращении в 2–3 раза обгонял увеличение объемов производства — главным образом за счет все большего втягивания кредита в финансирование производства. Быстро нарастали явления классической подавленной инфляции. В отраслях с быстрой сменой ассортимента продукции (машиностроение, легкая промышленность) инфляция развивалась за счет ассортиментных сдвигов и обновления продукции — никакой контроль за ценами не мог сдержать их рост. В отраслях с узкой номенклатурой производства (добывающая промышленность, сельское хозяйство) под давлением удорожания продукции, поставляемой из смежных отраслей, падала рентабельность и приходилось идти на дотирование, а затем и на разовые пересмотры цен. Нетрудно заметить, что сократились периоды этих пересмотров и нарастали их масштабы. Наконец, вообще не пересматривались цены на основную массу продовольствия, коммунальные услуги и т.д., — но суммы дотаций здесь угрожающе быстро возрастали. Таким образом, инфляционный потенциал к середине 1980-х гг. сформировался и приобрел тяжелую инерционность роста – даже если бы экономическая политика не претерпела радикальных изменений, финансовый кризис все равно произошел бы – в конце 80-х – начале 90-х гг. Процессы быстрого роста дотаций, увеличения доли бюджетного перераспределения национального дохода, нарастание зависимости от неустойчивой конъюнктуры мирового рынка, накопление отложенного спроса населения и т.д. имеют свои объективные границы и к 90-м годам мы выходили на них.

Приход кризиса ускорил ряд случайных, внешних для экономики факторов – о них уже многое сказано – это и Чернобыль, и землетрясение в Армении, и изменение мировых цен на энергоносители. Отметим лишь, что здоровая экономика успешно сглаживает все внешние негативные воздействия – собственно, в этом один из признаков ее здоровья.

Наконец, третья причина развала финансовой системы – в неудачных, половинчатых и не связанных единой стратегией действиях правительства в последние 5 лет.

Серьезный удар по финансовой системе нанесла политика “ускорения”. Ее отличительными чертами стали резкое увеличение объемов государственных капиталовложений (на 22% за три года, при плане на пятилетку в 23% и фактическом приросте на 15% за 1981–1985 гг.) в основном в тяжелую промышленность; уменьшение доли потребительских товаров в производимом продукте и в импорте; осуществление массированного повышения зарплаты и крупных социальных программ при заведомой товарной необеспеченности выплачиваемых денег.

Однако политика “ускорения”, существенно ухудшившая макроэкономические пропорции в народном хозяйстве, так же как и потеря доходов бюджета в результате антиалкогольной кампании, сами по себе не могли подорвать устойчивость финансовой системы страны: неизрасходованные в магазинах деньги население несло в сберкассы (другой карман государства), остающиеся у предприятий деньги государство просто забирало. Но с 1987 г. стал набирать силу процесс, не замеченный тогда и не оцененный до сих пор, — с переходом целых отраслей на так называемый полный хозрасчет и самофинансирование государство перестало изымать “свободный остаток прибыли” и остатки денежных средств на конец года у предприятий. Между тем это было принципиальным изменением в сложившейся финансовой системе — безналичные деньги стали выполнять функцию сбережений. С одной стороны, начали накапливаться деньги у предприятий, что вызвало рост их платежеспособного спроса и лавинообразное нарастание дефицитов в народном хозяйстве. С другой стороны, вышел из-под полного контроля дефицит бюджета — для обеспечения расходов приходилось заимствовать у банка те средства, которые ранее бюджет получал безвозвратно у предприятий. Не случайно именно с 1987 г. стал так резко расти бюджетный дефицит, что пришлось официально объявить о его существовании.

Доходы бюджета в 1986–1988 гг., если в их составе не учитывать кредиты банков, практически не росли. В то же время проводимая экономическая политика требовала крупных дополнительных расходов по трем главным направлениям: инвестиции, дотации сельскому хозяйству и убыточным предприятиям других отраслей, увеличение заработной платы и социальных выплат.

В этой ситуации возможны были два пути: отказаться от дополнительных расходов или жить в долг. Первый путь требовал крупных реформ: относительного “замораживания” номинальных доходов населения; сокращения дотаций и, значит, проведения существенных изменений аграрного строя, закрытия неэффективных производств; сокращения объема и повышения эффективности капитальных вложений, консерваций значительной части уже начатых строек и т.д. Иными словами, преодоление инерции роста государственных расходов невозможно без осуществления тех самых мер, к которым мы и сегодня боимся приступить, хотя и — увы — уже в гораздо худших условиях. В 1986 г. был выбран вариант “жизни взаймы”.

Сегодня уже можно подвести некоторые итоги этого выбора. Проанализируем, на что пошли и как использовались государством дополнительные расходы (табл. 3).

Если бы все эти годы расходы государства оставались на уровне 1985 г., не потребовалось бы 252,5 млрд руб. дополнительных бюджетных ассигнований. Как видим, лишь около 12% этой суммы оправдано приростом доходов.

Более 1/4 этих средств пошло на увеличение дотаций — прежде всего на выплату разниц в ценах и дифференцированных надбавок к закупочным ценам на сельскохозяйственную продукцию. По сути, это — все увеличивающаяся плата за сохранение неизменной колхозно-совхозной системы, и взимается она со всех нас. Одно из проявлений ненормальности такого порядка — рост убытков казны вместе с увеличением производства продукции; ведь одновременно с дополнительными закупками приходится повышать сумму дотаций. Результаты аграрной политики, равно как и эффект дополнительных расходов государства, видны на прилавках магазинов.

Другое направление прироста бюджетных ассигнований — это увеличение расходов на социально-культурные мероприятия. На эту статью приходится почти 30% дополнительных затрат. Здесь учтено и повышение заработной платы работникам здравоохранения и народного образования, увеличение социальных пособий, расходы на другие централизованные мероприятия.

Финансируя эти затраты, правительство ориентировалось на цели, которые сами по себе неоспоримы — повышение уровня жизни наименее защищенных социальных слоев. Однако способ финансирования дополнительных расходов — не экономия по другим статьям, а увеличение объема денежной массы в обращении — на деле стал одной из причин наблюдаемого сегодня падения реального уровня жизни подавляющего большинства населения. Инфляция быстро обесценивает и социальные выплаты, и заработную плату работающих.

Особого анализа требует проблема государственных капиталовложений. С одной стороны, за счет абсолютного сокращения сумм централизованных инвестиций бюджет сэкономил в 1986—1989 гг. более 70 млрд руб. в сравнении с соответствующим показателем 1985 г. В то же время за эти четыре года было дополнительно израсходовано более 107 млрд руб. государственных капиталовложений (с учетом инвестиций предприятий). Столь резкий рост объемов капитальных затрат привел к полной дезорганизации инвестиционной сферы: крайне обострилась нехватка материальных и трудовых ресурсов, расширение фронта строительства перешло всякие пределы; уже более двух лет наблюдается абсолютное снижение ввода основных фондов в действие. Расчеты показывают, что более половины дополнительных инвестиций в 1986–1989 гг. ушло в прирост объемов незавершенного строительства. Если учесть, что мощности, введенные в действие в 1988–1989 гг., в среднем используются на 50%, то можно сделать вывод: 70–75% дополнительных капиталовложений, сделанных за четыре года 12-й пятилетки государством, не принесли никакой экономической отдачи.

Наконец, около 15% дополнительных бюджетных расходов в 1986–1989 гг. прршлось на финансирование внешнеэкономической деятельности — по этой статье проходит и помощь иностранным государствам, и обслуживание внешнего долга, и расходы по экспортно-импортным операциям.

Отметим, что наши расчеты хотя и опираются на официальную статистику, достаточно условны — все данные о расходах государственного бюджета СССР последнего пятилетия приводятся в несопоставимом виде; более того — от четверти до трети всех ассигнований обычно скрываются в статье “прочие” или “другие” расходы. Вызывает сомнения и достоверность официальных данных о величине отдельных расходных статей (оборона, субсидии общественным организациям и др.). Тем не менее мы вправе утверждать, что четверть триллиона рублей дополнительных бюджетных ассигнований, выделенных за четыре года 12-й пятилетки в счет увеличения госдолга, были израсходованы практически впустую и естественным результатом роста государственных расходов стал крах финансовой системы.

Итак, что же мы имеем сегодня? Как отражается на развитии экономики, на положении людей громада государственного долга?

Прежде всего, на сегодняшний день государство является банкротом – по крайней мере с точки зрения своих внутренних обязательств. Осознавать это неприятно, но необходимо – пришла пора избавляться от иллюзий.

Первая иллюзия – представление о вторичности, незначительной роли финансовой системы в экономическом развитии. Именно здесь первопричина многих поспешных решений; последнее из их ряда — списание Съездом народных депутатов РСФСР всей суммы просроченной задолженности с колхозов и совхозов. Благие намерения законодателей понятны, очевидна и безнадежность подавляющей части самой задолженности, но кто анализировал последствия этого решения и для роста сельскохозяйственного производства, и для состояния финансов республики?

Вторая иллюзия – это уверенность в безусловной необходимости увеличения социальных расходов. За неполный год работы Верховный Совет СССР представил пакет требований к правительству на сумму 60—70 млрд руб. – здесь и законы о пенсиях и отпусках, и повышение стипендий студентам, и комплекс мер по улучшению положения женщин, и т.д. Слабость правительства объясняет его уступчивость требованиям различных социальных слоев и профессиональных групп (и себя, кстати, тоже не забывают). Но источник дополнительных расходов сегодня один — печатный станок, и повышение номинального размера социальных выплат тут же будет съедено инфляцией.

Третья иллюзия – это вера в дополнительные инвестиции. История экономического развития и нашей страны, и всего мира выявила неэффективность государственных капиталовложений – за исключением отдельных сфер и особых периодов развития (военное время, экстремальные ситуации).

Но мы упорно продолжаем увеличивать эти совершенно бессмысленные ассигнования, несмотря на острую нехватку средств.

Еще один символ веры — увеличение производства товаров; на этот год запланировано решение всех проблем за счет дополнительного выпуска товаров народного потребления на 60 млрд. руб. Но ведь сегодняшний кризис — прежде всего кризис структурный, и многого можно добиться именно сокращением и неэффективных производств, и спроса, и денежной массы.

Наконец, придется расставаться и с традиционно облегченным подходом к проблеме обслуживания внутреннего долга. В расходной части государственного бюджета на 1990 г. на эти цели выделено 8,8 млрд руб.,что составляет около 2% всех расходов. Однако в ближайшее время затраты бюджета по выплатам процентов за кредиты значительно возрастут. Причин две. Во-первых, неизбежно повышение самих процентных ставок как минимум в 2–3 раза; значит в той же пропорции возрастут и суммы платежей. Во-вторых, немалая часть денежных средств привлекалась правительством для финансирования бюджетных расходов на безвозмездной основе в директивном порядке.

Надлежащее оформление этих сумм в виде займов (а без этого невозможны никакие меры по реформе финансовой и банковской систем) приведет к дополнительному росту расходов бюджета по обслуживанию внутреннего долга. Вывод прост — если не добиваться скорейшего сокращения величины государственного долга, то уплата процентов по нему превратится в крупнейшую расходную статью; это резко ограничит возможность маневра в бюджетной политике. Вот здесь-то лучше не повторять американский опыт!

Избавилось ли от всех этих иллюзий правительство страны? Его действия, его программа перехода к рынку не позволяют ответить на этот вопрос положительно.

Нежелание правительства идти на серьезную реформу финансовой системы особенно проявилось при реализации так называемой “программы финансового оздоровления экономики”, первые упоминания о которой приходятся на весну 1989 года. Не раз оно подтверждалось и в дальнейшем.

КАКОВ ЖЕ НА САМОМ ДЕЛЕ ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА?

Как известно, на 1990 г. правительство запланировало сокращение бюджетного дефицита в 2 раза по сравнению с утвержденным на 1989 г. — со 120 млрд руб. до 60 млрд руб.

Сначала о базе сравнения. На 11-ой сессии Верховного Совета СССР 11-го созыва был утвержден Государственный бюджет СССР на 1989 г. с дефицитом менее 35 млрд руб. Одновременно было объявлено об использовании в 1989 г. средств общегосударственного ссудного фонда в размере 63,4 млрд руб. Плюс традиционные 1,5–2 млрд руб. займов у населения — всего со всеми оговорками около 100 млрд. руб. Предусматривались также дополнительные мероприятия по сокращению расходов и увеличению доходов бюджета в 1989 г. на 29,3 млрд руб. Итого — около 70 млрд руб. дефицита.

О цифре в 120 млрд руб. как величине бюджетного дефицита официально было объявлено лишь осенью 1989 г. при утверждении бюджета на 1990 г. Эта сумма не учитывает запланированных мероприятий по сокращению дефицита, с одной стороны, и учитывает использование бюджетом сбережений населения, с другой стороны. Наконец, Верховйый Совет ее не утверждал. Поэтому для нашего анализа примем за базу сравнения официально объявленный дефицит бюджета в 1989 г. – 92 млрд руб. (в дальнейшем и эту цифру придется корректировать).

Теперь – о другой сравниваемой цифре. По не вполне ясным причинам прирост задолженности государства своему народу правительство считает доходом, а не дефицитом бюджета. Тем не менее госдолг увеличивается на эту сумму, поэтому добавим к 60 млрд руб. утвержденного дефицита 15 млрд руб. государственных казначейских обязательств, 5 млрд руб. целевых беспроцентных займов и около 2 млрд руб. государственного 3-процентного внутреннего выигрышного займа 1982 г. Объявленное сокращение дефицита вдвое уже оборачивается сокращением лишь на 1/8 — с 94 млрд руб. (с учетом доходов от займа 1982 г., размещенного в 1989 г.) до 82 млрд руб., которое трудно назвать не только радикальным, но даже существенным.

Однако реальный дефицит бюджета планируется значительно большим.

Во-первых, обращает на себя внимание следующее: согласно Закону о государственном бюджете объем целевых товарных займов должен составить не менее 5 млрд руб., то есть сверху он не ограничивается; задолженность колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий при переходе на аренду списывается с отнесением соответствующих сумм на увеличение государственного внутреннего долга. Меры по сбалансированию рынка и содействию экономической реформе, безусловно, необходимы; прогресс в финансовой сфере несомненен — ранее задолженность сельхозпредприятий списывалась без компенсации ее бюджетом или отнесения на госдолг. Речь сейчас о другом — даже формально объем дефицита бюджета не ограничен законом. О масштабах этого легального способа роста дефицита говорят следующие цифры. Объем целевых товарных займов уже составил 10 млрд руб. и нет никакой уверенности в том, что это окончательная цифра.

Была названа предполагаемая сумма списания задолженности с сельхозпредприятий (и соответствующего роста госдолга)—25–30 млрд руб*. Таким образом, только запланированный бюджетный дефицит составил в 1989 г. не менее 112–117 млрд руб. Вряд ли можно считать практику отсутствия формальных ограничений на величину дефицита оправданной.

Во-вторых, существует значительная нелегальная задолженность госбюджета, в частности Агропромбанку — по выплатам разниц в ценах.

Проще говоря, банк прокредитовал закупки сельхозпродукции, а госбюджет, который должен был погасить кредит своими дотациями, не сделал этого, и в результате сэкономил свои расходы, сведя баланс формально в более благоприятном виде. По последним данным, задолженность бюджета Агропромбанку составила 33,4 млрд руб. и за год (с 1 июля 1988 г.) выросла на 11 млрд руб. Эта сумма должна быть включена в госдолг, а ее прирост — в дефицит бюджета. Тем более, что уже фактически и оформлена соответствующим образом: существует плановая величина этого долга (на 1 июля 1989 г.— 18 млрд руб.), бюджет выплачивает по нему проценты Агропромбанку (по плану на 1990 г. — 360 млн руб.) и т.д. Давление на рынок этого долга столь же реально, как и прочих государственных долгов, — Агропромбанк срывает планы по сокращению лимитов кредитования (увеличивая тем самым объем денежного обращения), а правительство в самом конце 1989 г. принимает решение об увеличении объема кредитных ресурсов Агропромбанка на 12 млрд руб.

В-третьих, интересно проследить взаимодействие внутреннего и внешнего долгов государства. Бюджетная эффективность внешней торговли искусственно завышена — при заниженном курсе рубля доходы от нее выше, а расходы ниже, — в результате оказывается возможным за счет прироста внешнего долга значительно сокращать внутренний, а с ним и официальный дефицит бюджета. Напомним, что дефицит платежного баланса и предел роста внешнего долга Верховный Совет СССР не контролирует и эти цифры скрыты от посторонних взглядов грифом “секретно”. Впрочем, справедливости ради отметим, что эта связь объективно существует, однако правительство ею не злоупотребляет: значительных подвижек в структуре наших платежных операций, видимо, нет; динамика дефицита платежного баланса страны хорошо коррелирует только с динамикой мировых цен на нефть и почти не связана с изменениями внутриэкономической политики правительства.

В-четвертых, сами методы планирования бюджетных доходов заставляют сомневаться в реальном получении плановых сумм. Вспомним заявление Н.И. Рыжкова о том, что Совмин СССР счел возможным согласиться с предложением Госплана СССР и Минфина СССР принять в расчетах плана на 1990 г. прибыль на уровне заданий пятилетнего плана на 1990 г., что на 21,5 млрд руб. или на 9,1% больше проектировок министерств, ведомств и совминов союзных республик. На уровне заданий давно сорванного и не раз скорректированного пятилетнего плана! Соответственно, с учетом этой цифры планировались и доходы бюджета — и нет ничего удивительного в том, что в первом квартале 1990 г. план по прибыли сорван, план по сбору платежей из прибыли в бюджет выполнен на 91% и их недобор составил около 3 млрд руб. Вероятно, следует предполагать, что фактический, отчетный дефицит госбюджета будет больше запланированной цифры и по этой причине, и вследствие спада объемов производства.

Подводя итог, можно уверенно сказать, что фактическая величина бюджетного дефицита в 1990 г. будет не только не меньше, но существенно превзойдет уровень 1989 г., а значит ожидать какого-либо улучшения финансового положения страны не приходится.

Объявив программу финансового оздоровления экономики, правительство заявило и о новых способах финансирования бюджетного дефицита — выпуске государственных ценных бумаг для его покрытия и размещении их на добровольной основе среди предприятий, банков и т.д. Меняет ли это что-либо принципиально в советской финансовой системе? Для ответа на этот вопрос необходимо выйти за рамки собственно проблемы государственных финансов и взглянуть на баланс денежного обращения в целом.

Вспомним официальную версию. В докладе на Втором съезде народных депутатов СССР Н.И. Рыжков обратил внимание на следующее обстоятельство. При переходе на хозрасчет и самофинансирование значительная часть прибыли, ранее изымавшаяся в госбюджет, стала оставаться в распоряжении предприятий. В результате свободные остатки средств фондов предприятий приблизились в начале 1989 г. к 100 млрд руб. при дефиците госбюджета в 120 млрд руб. Некоторые экономисты предлагали просто изъять эту сумму в бюджет. Правительство отказалось идти по этому пути, предпочитая выпустить заем развития народного хозяйства для финансирования дефицита. У народных депутатов СССР и ученых осталась иллюзия, что заем предполагается разместить именно за счет свободных средств предприятий. Прежде чем показать неверность этого мнения, порассуждаем — что бы изменилось, если бы произошло именно так?

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой денежные накопления наших предприятий образуются в основном не потому, что они предпочитают держать часть своих средств в высоколиквидной форме, а потому, что их просто не на что потратить; это — вынужденные сбережения. От того, что они поступят в бюджет, товаров не добавится, но деньги, осевшие в тупиковых каналах обращения (на счетах предприятий), будут активизированы и снова пущены в оборот. Увеличится средняя скорость обращения денежной массы, что равносильно увеличению количества денег при неизменной скорости их обращения — поэтому в условиях нашего разбалансированного рынка такой метод финансирования дефицита бюджета тоже будет инфляционным. Все же он предпочтительнее, чем прямое кредитование бюджета Госбанком, так как в этом случае не увеличивается общий инфляционный потенциал (отложенная инфляция) экономики, а, наоборот, расходуется часть уже накопленного (путем приближения скорости обращения денег к нормальной для условий сбалансированного рынка), хотя сокращается инфляционный потенциал, повторимся, именно за счет развития инфляционных процессов (рост цен, дефицита товаров и др.).

Правительство не пошло по этому, более безопасному с точки зрения перспектив финансового оздоровления пути. Госплан СССР сообщил, что в 1990 г. планируется увеличить объем кредитных ресурсов (по существу – другое название объема совокупной денежной массы) в народном хозяйстве на 82,0 млрд руб., из которых 60 млрд руб. предполагается направить на приобретение облигаций Государственного займа предприятиями и банковской системой. То есть заем предполагается финансировать не из уже имеющихся в обращении денег, а за счет нового роста денежной массы. Но ведь тогда ничего по существу не меняется – старый, фактически лишающий нас перспектив финансового оздоровления метод инфляционного финансирования бюджетного дефицита сохранен в новом, более цивилизованном виде.

Лишнее подтверждение тому, что изменилась только форма, но не метод — тот факт, что в I квартале 1990 г. для финансирования расходов бюджета временно привлечены кредитные ресурсы банков в размере 15,1 млрд руб. в счет (!) реализации государственного внутреннего займа.

Весьма характерно для нынешней финансовой политики и то, что часть государственных расходов, финансировавшихся ранее за счет увеличения дефицита бюджета, сохраняется, но уже вне бюджета и поэтому не учитывается в составе дефицита и госдолга. Соответственно, вне бюджета проходит в этом году и часть финансовых средств, мобилизовавшихся ранее в бюджет. Дефицит переложен на кредитную систему, но от этого отнюдь не ликвидирован. Речь идет о средствах, которые традиционно привлекались для покрытия дефицита бюджета и которые использует для этого весь мир — прирост вкладов населения в государственную сберегательную сеть. В 1990 г. они оставлены в кредитной системе (по плану это – 33 млрд руб. за исключением 7,4 млрд руб., остающихся в фонде регулирования кредитной системы). С другой стороны, по ряду расходных статей бюджетное финансирование заменено кредитованием: на 5,2 млрд руб. расширяется долгосрочное кредитование централизованных капитальных вложений, на 8,7 млрд руб. возрастут кредитные вложения в иностранные операции (? — такова формулировка). Даже если только эти суммы добавить к дефициту бюджета (для сопоставимости с прошлым годом), а также учесть уже принятое решение о списании долгов колхозам и совхозам на 70 млрд руб., то величина дефицита увеличивается до 171 млрд руб.

Однако суть не в арифметических упражнениях. Совершенно ясно, что установление предельного размера бюджетного дефицита без надежного контроля за приростом совокупной денежной массы в обращении — пустая формальность. Намеченные правительством на 1990 г. внутренние займы не сократят накопленную несбалансированность. При условии размещения в полном объеме их едва хватит на связывание текущего дисбаланса. А если учесть еще и спад производства...

Подведем некоторые итоги сказанному.

Мы не считаем, что описали здесь все нюансы составления государственного бюджета на 1990 г. За рамками осталось многое, о чем мы не знаем и о чем можем только догадываться, не имея доказательств: до сих пор секретны кредитные и кассовые планы банков и отчеты об их исполнении, платежный баланс, параметры государственного внешнего долга; не опубликована методика расчета дефицита бюджета, не приведена в сопоставимый вид статистическая информация за прошедшие годы. Не описывали мы здесь и возможность применять разнообразные арифметические упражнения в ходе исполнения бюджета — в самом деле, не может не вызывать восхищения та точность, с которой выполняются наши бюджеты и в 1989 г., и в I квартале 1990 г., несмотря на срыв практически всех плановых заданий в народном хозяйстве, спад производства, землетрясения, забастовки и т. д.

И все же надеемся, что удалось доказать главное: в развале финансового хозяйства виноваты не злонамеренные кооперативы, снимающие со счетов свои деньги, не пресловутый “групповой эгоизм”, не полоса стихийных бедствий или снижение дисциплины и даже не только инерция прошлого, а прежде всего наши собственные непродуманные решения, наша нерешительность в продвижении по пути к рынку, наше продолжающееся пренебрежение экономическими законами, стремление не видеть того, чего видеть не хочется, желание “менять ничего не меняя”.

Реформа финансовой системы и кардинальное изменение реальной финансово-кредитной политики не случайно постоянно откладывается — их проведение невозможно в каком-то локальном секторе, оно должно охватить все народное хозяйство и требует решительного изменения по всем направлениям экономической политики государства. Свое мнение о том, как можно и нужно было бы менять финансовую систему и финансовую политику в процессе перехода на рыночные отношения, мы изложили в проекте “400 дней”. Хотелось бы отметить только ряд моментов, которые, в свете событий последних месяцев, заставляют задуматься об уточнении некоторых тезисов “400 дней”.

Прежде всего при подготовке этого проекта мы считали, что для нормализации денежного обращения в стране функцию контроля за ним надо возложить на Госбанк СССР, вывести его из подчинения исполнительной власти (Совета Министров СССР) и передать законодательной – Верховному Совету СССР. Главное при этом – разделить управление денежным обращением (цель которого – стабилизация рынка и восстановление его сбалансированности) и управление государственными финансами (цель которого – сбалансировать госбюджет, проводя при этом стимулирующую достижение государственных задач налоговую политику и весьма жесткую политику расходов). Это разделение необходимо для того, чтобы достижение одной цели не происходило в ущерб другой, что сейчас характерно для действий правительства (сокращение дефицита госбюджета за счет раздувания денежного обращения). Однако сегодня гораздо яснее, что и Верховный Совет СССР на роль хозяина денежного обращения не подходит – он склонен слишком либерально, не задумываясь о доходной базе, увеличивать социальные расходы бюджета. А решение Съезда народных депутатов РСФСР о списании значительной части задолженности с колхозов и совхозов России окончательно доказало, что народные депутаты не до конца представляют себе последствия подобных действий.

Госбанк СССР должен быть независим от решений и исполнительной, и законодательной власти. Как это можно реализовать на практике?

Верховный Совет СССР утверждает председателя и членов правления Госбанка СССР на определенный срок (например, 5 лет). Вместе с утверждением государственного бюджета он устанавливает и предельный размер денежной массы в обращении (как наличной, так и совокупной). Пересматривать величину дефицита бюджета или заданий по размерам денежной массы запрещается.

Все отношения Госбанка СССР с правительством строятся на коммерческой основе, и в первую очередь должным образом оформляется существующий, в значительной степени бесплатный, внутренний долг государства. Проценты по нему индексируются по общему росту цен. Любые кредиты правительству в дальнейшем оформляются только в виде госзайма и их общая величина регулируется утвержденным Верховным Советом СССР предельным размером бюджетного дефицита.

Кроме того, Верховный Совет СССР утверждает и предельный прирост внешней задолженности государства и правительственных расходов по основным статьям платежного (внешнеторгового) баланса.

Еще одна важная проблема — открытость, контролируемость действий правительственных органов, снятие секретности с важнейших документов, обеспечение их доступности.

Путаница в информации и ее неполнота снижают доверие к правительству со стороны общества. И наоборот, проведение какой-либо реформы, требующей общественного доверия, невозможно без открытости действий правительства, особенно в нынешних условиях. Необходима разработка специальной статистики, максимально объективных “индикаторов” социальной и экономической ситуации.

Сейчас уже достаточно ясно, что и как делать, чтобы избежать дальнейшего углубления кризиса в нашей стране. Авторы считают, что можно в относительно короткий срок вывести страну на траекторию социально-ориентированного развития. Существуют только три проблемы, которые для этого надо было бы решить: политическая воля руководства страны, доверие народа к нему и серьезная подготовка всех мероприятий.