В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, формой осуществления народовластия на местном уровне и должно обеспечивать участие граждан в управлении делами государства через органы местного самоуправления и формы прямого волеизъявления граждан.
Развитие местного самоуправления в современной России началось с конституционных реформ 1990 года и имеет уже более чем 20-летнюю историю.
Однако состояние правового обеспечения и фактическое положение этого конституционного института в настоящее время свидетельствуют о сворачивании демократических начал местного самоуправления, значительных нарушениях прав граждан на осуществление местного самоуправления, подмене конституционных принципов самостоятельности органов местного самоуправления "встраиванием" в "вертикаль" автократического управления.
Эти разрушительные для развития Российской Федерации в направлении правового демократического социального государства действия осуществляются посредством законодательного ограничения институциональных прав местного самоуправления, сдерживанием законодательного обеспечения конституционных принципов автономии местного самоуправления, судебного произвола в отношении местного самоуправления, ограничения прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Произвол исполнительной власти, так называемый "административный ресурс" принимает все более и более уродливые, гротескные формы, подпитывая повсеместную коррупцию, подрывая надежды граждан на цивилизованное будущее страны.
За 16 лет, прошедших со вступления в силу Конституции Российской Федерации, не реализованы важнейшие конституционные полномочия и гарантии местного самоуправления, такие как осуществление органами местного самоуправления охраны общественного порядка, право устанавливать местные налоги и сборы, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Заявленное Президентом РФ реформирование Министерства внутренних дел, являющегося основным звеном в системе правоохранительных органов, не может привести к качественным изменениям эффективности охраны общественного порядка, если не будет предусмотрена отчетность и ответственность перед населением и органами местного самоуправления подразделений охраны общественной безопасности.
Органами государственной власти и судебной системой не соблюдается конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления и не обеспечивается право органов местного самоуправления на судебную защиту. Законодательно и в правоприменительной практике органами государственной власти и судебной системой не обеспечиваются конституционные права органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, и исполнять местный бюджет, решать вопросы местного значения. Органы местного самоуправления не обеспечиваются финансовыми доходными источниками, необходимыми для надлежащего обеспечения граждан общественными услугами в сфере дошкольного, начального и среднего образования, защиты здоровья, обеспечения коммунальными услугами, реализации права граждан на жилище, права на здоровую окружающую среду.
Налоговые реформы, проведенные в конце 90-ых начале 2000-ных годов, были проведены за счет сокращения местных и региональных налогов, сокращения доходных источников местных бюджетов и беспрецедентной в мировой практике централизации налоговых доходов. При этом в нарушение конституционных гарантий местного самоуправления потери доходов местных бюджетов не были компенсированы.
В течение двух десятилетий подавляющее большинство муниципальных образований, включая крупные города, фактически не имеют финансовых ресурсов для формирования инвестиционных программ, программ социально-экономического развития, бюджетов развития.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые должны бы служить образцами для других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, местное самоуправление, фактически, является декорацией на фоне бюрократической неэффективной и расточительной региональной власти. Полномочия органов местного самоуправления и возможности влияния населения на принятие решений здесь урезаны до степени, унижающей не только местное самоуправление как таковое, но и достоинство Российской Федерации как государства, претендующее на место в восьмерке развитых стран мира.
В особенности плачевно положение в Москве. Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований здесь не имеют никаких прав, все их полномочия состоят в том, чтобы вносить предложения в органы исполнительной власти субъекта Федерации. В результате нарушение всех мыслимых градостроительных норм, права граждан на жилище стали массовыми, и, кажется, настолько привычными для федеральных органов государственной власти, что они предпринимают какие-то действия только в таких случаях, когда граждане оказываются вынуждены для защиты своих прав обороняться всеми доступными средствами, как это происходило в известном поселке "Речник".
Такое положение дел не соответствует обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией при подписании и ратификации Европейской Хартии местного самоуправления.
"Федеральный центр" не создал эффективных контрольных и координирующих управленческих механизмов для поддержки развития местного самоуправления, очевидно, вследствие незаинтересованности в развитии этого демократического института.
Положения новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года №131-ФЗ в полной мере не исполняются Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской. Закон начал нарушаться практически с момента его принятия. При попустительстве полномочных представителей Президента в федеральных округах, которым было поручено контролировать реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, органов прокуратуры, судебной системы были нарушены требования указанного закона по территориальной организации местного самоуправления в Свердловской области, Московской области, Сахалинской области, Красноярском крае, Калининградской области, в которых статусом городского округа были наделены территории муниципальных районов. Кроме Калининградской области эти нарушения до сих пор нигде не устранены. Напротив, такое попустительство привело к тому, что подобные нарушения в 2008 году были осуществлены в Тульской области и Белгородской области. По этому пути стремятся пойти и другие субъекты Российской Федерации.
Сроки установленные указанным законом для реализации его положений постоянно переносятся.
Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлено не эффективно.
Ряд полномочий, изъятых из компетенции органов местного самоуправления и переданных на уровень субъектов Российской Федерации, вновь опускаются на местный уровень путем наделения ими органов местного самоуправления. Такая чехарда показывает отсутствие у федерального центра научно обоснованных и управленчески эффективных принципов разграничения полномочий, ведет к росту административных издержек и снижению качества соответствующих услуг и функций.
Остаются неурегулированными важнейшие для развития местного самоуправления вопросы, а качество правового регулирования на федеральном уровне заметно ухудшилось за последние 5 лет. В законодательство вносятся противоречивые положения, многие положения законов не соответствуют или противоречат конституционным гарантиям местного самоуправления. Вал изменений и дополнений в федеральные законы, захлестнувший российскую правовую систему с 2004 года, свидетельствуют о систематическом снижении качества законодательного процесса в результате превращения Государственной Думы и Совета Федерации в безвольный придаток исполнительной власти.
Хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют одинаковую конституционно-правовую природу, компетенция местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления регулируются в федеральных законах способами, характерными для инструкций, а не для правовых норм.
Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление не может развиваться против общего движения "федерального центра" в сторону автократического правления, подавления демократических начал в государственном управлении, ограничения прав и свобод человека и гражданина, так как местное самоуправление по сущности этого понятия означает демократию, законность, политический плюрализм, приоритет общественных интересов.
По мнению РОДП "ЯБЛОКО" в инициированной Президентом РФ дискуссии о развитии политической системы Российской Федерации нельзя рассматривать развитие политической конкуренции в муниципальных образованиях отдельно от положения с обеспечением политических прав граждан в целом в Российской Федерации и текущим состоянием института местного самоуправления.
Иначе такая дискуссия превратится в лучшем случае лишь в сговор "групп поддержки федерального центра" с целью создания условий для раздела власти на местном уровне.
Целью развития местного самоуправления является формирование местной власти, ответственной непосредственно перед жителями городов и сел, в интересах которых они должны работать. В этом и состоит основная суть местного самоуправления.
Исходя из этого РОДП "ЯБЛОКО" считает, что необходимо:
1. Принять федеральный закон, регулирующий правовой статус депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, с целью обеспечения прав граждан, избранных депутатами и избранных на выборные должности.
Вследствие того, что права депутатов представительных органов муниципальных образований не гарантируются федеральными законами, зачастую депутаты не имеют возможности осуществлять в полной мере функции представителей народа в органах местного самоуправления. Депутаты оказываются, ограничены в возможностях получения информации от исполнительных органов, им создаются препятствия в осуществлении контроля за исполнением местного бюджета, контроля за эффективностью деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Права и обязанности депутатов защищать права и интересы избирателей, защищать общественные интересы на территории муниципального образования не обеспечиваются федеральными законами.
Такое положение препятствует развитию конкурентной политической среды на местном уровне.
2. Внести изменения в федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", гарантирующие:
1) самостоятельность муниципальных образований при определении видов избирательных систем, применяемых на выборах в органы местного самоуправления;
2) реализацию конституционного права беспартийных граждан быть избранными в органы местного самоуправления путем самовыдвижения или выдвижения группами избирателей.
Это вызвано тем, что в соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Данные конституционные гарантии обеспечиваются федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (от 12.06.2002 №67-ФЗ) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
При этом право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления не обусловлено исключительно принадлежностью кандидатов к политической партии или общественному объединению или их выдвижением исключительно политическими партиями и избирательными объединениями.
Частью 2 статьи 19 Конституции установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Частями 2 и 3 статьи 55 Конституции установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Ни в одном из указанных положений не содержится норм, которые позволяли бы прийти к выводу, что право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления может быть обусловлено законом или иным правовым актом принадлежностью кандидатов к политической партии, избирательному объединению или выдвижением беспартийны граждан, и граждан, не разделяющих программу, политические цели и идеологию какой-либо политической партии или избирательного объединения, исключительно политическими партиями и избирательными объединениями.
Однако некоторыми политическими партиями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации настойчиво предлагается ввести также и на муниципальном уровне ввести голосование на муниципальных выборах исключительно по партийным спискам, хотя бы в городских округах и муниципальных районах.
Полагаем, что такое положение не будет способствовать развитию политической конкуренции на местном уровне, так выведет из избирательного процесса общественно активных граждан, не состоящих в политических партиях.
3. Освободить от сбора подписей при выдвижении кандидатов и списков кандидатов все зарегистрированные в установленном порядке избирательные объединения.
Проверка подписных листов в последнее время стала одним из основных инструментов для применения так называемого "административного ресурса" с целью снятия с регистрации неугодных власти кандидатов в депутаты или списков кандидатов. Таким образом, политическая конкуренция душится в самом ее зародыше.
4. Внести в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" положения, восстанавливающие право объединений граждан и местных отделений политических партий создавать совместные избирательные объединения (избирательные блоки) на выборах в органы местного самоуправления.
Конституцией Российской Федерации гарантировано право граждан на объединение. Очевидно, что право граждан на объединение распространяется так же и на группы граждан. Однако избирательное законодательство Российской Федерации лишило граждан конституционного права на объединение в ходе избирательной кампании с целью выдвижения и поддержки кандидатов на выборах.
Очевидно, что такое ограничение является прямым ограничением политической конкуренции, и ведет к формированию монопольной однопартийной политической системы, в которой "допущенные" к властной "кормушке" партии играют декоративную роль.
5. Внести в федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" изменения, обеспечивающие право выносить на местный референдум любые вопросы, по предметам ведения муниципальных образований или по предметам, отнесенным к компетенции и полномочиям органов местного самоуправления, а не только по вопросам местного значения.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. Однако указанные законы ограничили местные референдумы, исключительно вопросами местного значения. Вместе с тем к предметам ведения муниципальных образований и к полномочиям органов местного самоуправления отнесено значительное число вопросов, которые не отражены в перечнях вопросов местного значения, определенных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
6. Внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" снимающие ограничение права органов местного самоуправления учреждать средства массовой информации исключительно печатным средством массовой информации для опубликования официальных документов.
Это обусловлено тем, что никакая политическая конкуренция невозможны в условиях информационного вакуума, средств распространения информации. Вместе с тем, ограничение права органов местного самоуправления учреждать средства массовой информации исключительно одним печатным средством массовой информации для опубликования официальных документов привело к тому, что во многих муниципальных образованиях не осталось СМИ, публикующих материалы и информацию общественно политического значения.
С другой стороны органы местного самоуправления и прежде всего представительные органы лишились возможности доводить до населения важную информацию, проводить обсуждения различных подходов и точек зрения на имеющиеся проблемы.
7. Внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", признающие утратившими силу положения части 5 статьи 50 и пункта 4 части 8 статьи 85 указанного Федерального закона, устанавливающие неравенство права муниципальной собственности по сравнению с правом частной и государственной собственности, которые фактически признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции Российской Федерации и не подлежащими применению.
Часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации гарантирует защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Однако данное конституционное положения нарушено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
8. Сохранить местное самоуправление в городских и сельских поселениях, муниципальных районах в соответствии с Конституцией Российской Федерации, восстановление которого стало наиболее позитивным результатом принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Сегодня вновь, выдвигаются предложения и законопроекты, предусматривающие ревизию основных положений указанного Федерального закона. В частности, предлагается ликвидировать местное самоуправление как институт местной публичной власти на уровне муниципальных районов и местные власти на уровне районов отнести к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Другое предложение, воплощенное в законопроект №314882-5, внесенный в Государственную Думу Законодательным Собранием Ленинградской области предусматривает исполнение полномочий исполнительно-распорядительного органа городского поселения, являющегося административным центром района, местной администрацией муниципального района.
Такая ревизия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" направлена на монополизацию исполнительной власти в муниципальных районах, и, очевидно, не будет способствовать развития политической конкуренции на местном уровне. Вместе с тем имеются веские основания полагать, что реализация подобных положений ухудшит эффективность управления, снизит качество общественных услуг, предоставляемых населению и умножит коррупцию.
9. Внести в статьи 11, 12 и 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения, обеспечивающие строгое соблюдение положений Конституции Российской Федерации, допускающих изменение территорий и границ муниципальных образований исключительно с учетом мнения населения. При этом не должно допускаться изменение территорий и границ местного самоуправления вопреки мнению населения, а также подмена мнения населения по этим вопросам мнением представительных органов или сходов граждан.
Территориальная организация местного самоуправления является важнейшим фактором, поддерживающим политическую конкуренцию не только на местном уровне, но и во всей политической системе страны, так как обеспечивает политическую и юридическую децентрализацию власти и препятствует тотальной монополизации власти и экономического влияния в субъектах Российской Федерации.
Стремление к монополизации власти и экономического влияния на уровне муниципальных районов также проявляется в попытках необоснованного и вопреки интересам населения укрупнения муниципальных образований, включения в состав территорий городских округов необоснованных генеральным градостроительным планом территорий путем объединения с сельскими муниципальными образованиями, а также путем ликвидации местного самоуправления на территории муниципального района, наделения этого района статусом городского округа.
Предлагаемые изменения позволят предотвратить подобные антиконституционные действия.
10. Внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетный и Налоговый кодексы положения, гарантирующие достижение в течение 3-5 лет получения не менее 50% доходов местных бюджетов в целом по Российской Федерации за счет местных налогов и сборов, а также отчислений от федеральных налогов, устанавливаемых на долговременной основе не менее чем на 5 лет. В дальнейшем этот принцип должен стать обязательным и неизменным.
Внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетный и Налоговый кодексы положения, гарантирующие выравнивание доходов местных бюджетов за счет отчислений от источников доходов региональных бюджетов, устанавливаемых на долговременной основе не менее чем на 5 лет, и дотаций в соответствии с принципом субсидиарной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за исполнение полномочий органов местного самоуправления на основе социально и экономически обоснованных нормативов.
Это позволит решить вопросы финансового обеспечения доходов местных бюджетов.
11. Принять федеральный закон, определяющий порядок установления государственных социальных стандартов, обеспечивающих экономически и юридически обоснованные расчеты расходов местных бюджетов, и долгосрочное планирование социально-экономического развития муниципальных образований.
12. Организовать в Москве и Санкт- Петербурге полноценное местное самоуправление, противопоставив бюрократии гражданскую активность и социальную ответственность жителей двух столиц. Для этого следует внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обеспечивающие права жителей городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга на осуществление местного самоуправления, в равной степени с жителями других субъектов Российской Федерации.
Жители городов федерального значения обладающие наибольшим интеллектуальным и гражданским потенциалом, фактически, оказались лишены конституционного права участвовать в принятии решений по вопросам местного значения, гарантированные им Конституцией. В Москве и Санкт- Петербурге на местном уровне нет не только политической конкуренции, но и политической жизни вообще. В результате здесь паразитирует бюрократия, коррупция пронизывает все публичные институты.
Председатель Партии С.С. Митрохин
