Скандальное даже для Псковского областного Собрания депутатов обсуждение изменений в бюджет Псковской области на 2013 год на сентябрьской сессии регионального парламента, когда полностью лояльное губернатору руководство Собрания публично пожурило администрацию области за неприемлемые сроки предоставления бюджетных законопроектов, а также резкие заявления лидеров всех, кроме «Единой России», фракций о готовности проголосовать против проекта бюджета на 2013 год в том случае, если проект будет внесен «за 48 часов до голосования», как это происходило все три года администрации Андрея Турчака, привело к радикальным изменениям в процедуре официальной подачи бюджета области: он был внесен в Собрание на второй неделе октября, опубликован на сайте администрации и приговорен к прохождению через целый ряд процедур, вплоть до публичных слушаний. Всё это сделало бюджет темой номер один в региональных медиа и едва не затмило главное: его содержание. А содержание проекта позволяет говорить о самом рискованном по финансовым параметрам бюджете Псковской области за 10 лет, последствия реализации которого приведут к тому, что долги области уже в 2015 году превысят ее собственные доходы.
Не исключено, что именно кризисные параметры областного бюджета и серьезные опасения за негативную информационную волну при его обсуждении побудили губернатора Андрея Турчака сыграть на опережение, и с самого начала обсуждения взять в свои руки инициативу публичного продвижения проекта главного бюджетного закона области.
Для заместителя губернатора, руководителя финансового управления области Татьяны Бариновой была сделана презентация по основным параметрам бюджета, с которой она четырежды за астрономическую неделю выступила публично: на заседании администрации области 16 октября, на совещании губернатора с главами городов и районов области 17 октября, на заседании комитета областного Собрания по финансам, бюджету и налоговой политике в первой половине дня 23 октября и на публичных слушаниях по бюджету области в городском культурном центре Пскова вечером того же дня.
На слайдах динамично поднимались вверх гистограммы доходов и расходов регионального бюджета, наливались деньгами муниципальные бюджеты, росли собственные доходы.
Не знакомый с финансами и реальным положением дел в Псковской области человек был бы готов голосовать за такой бюджет в трех чтениях сразу, не читая.
Но, кроме презентаций с красивыми картинками, были и другие документы, собственно бюджет, поступивший в областное Собрание и представленный на официальном сайте области для всеобщего сведения.
При внимательном изучении сотен его параметров картина финансового состояния и бюджетных перспектив Псковской области существенно отличается от официальной презентации.
Миллиард, ещё миллиард
Главной доходной строкой регионального бюджета стали кредиты – как коммерческих банков, так и бюджетные (федерального бюджета).
Общие доходы областного бюджета запланированы в размере 19 млрд. 58,2 млн. руб., это 86,9% от уточненного бюджета 2012 года.
Консолидированный бюджет области (сумма областного и муниципальных бюджетов) составляет 23 млрд. 304,5 млн. руб., то есть муниципальная составляющая консолидированного бюджета области (на все 26 городов и районов) – это всего лишь 4 млрд. 246,3 млн. руб. Централизация бюджета Псковской области на уровне региональных властей является по существу чрезвычайной и составляет 80,93%.
С финансовой точки зрения местного самоуправления в Псковской области практически не существует.
В 2012 году по состоянию на 1 октября администрация области взяла кредитов в коммерческих банках на сумму 2 млрд. 499 млн. руб., в федеральном бюджете – на 953 млн. 530 тыс. руб.
При этом было погашено 380 млн. руб. кредитов коммерческих банков и 253 млн. 530 тыс. руб. кредитов из федерального бюджета.
В 2013 году предполагается взять в кредит у коммерческих банков 2 млрд. 607 млн. 773 тыс. руб., в 2014 году – 3 млрд. 711 млн. 541 тыс. руб., в 2015 году – 4 млрд. 767 млн. 258 тыс. руб.
У федерального бюджета Псковская область планирует заимствовать в 2013 году – 1 млрд. 376 млн. руб., в 2014 году – 1 млрд. 94 млн. руб., в 2015 году – 1 млрд. 782 млн. 370 тыс. руб.
Отдавать область планирует существенно меньше: в 2013 году: 400 млн. руб. коммерческим банкам и 576 млн. федеральному бюджету, в 2014 году – 1 млрд. 527 млн. 197 тыс. руб. коммерческим банкам и 544 млн. руб. федеральному бюджету, в 2015 году – 2 млрд. 470 млн. руб. коммерческим банкам и 1 млрд. 186 млн. 230 тыс. руб. федеральному бюджету.
Как следствие нарастания объема государственных внутренних заимствований, на обслуживание государственного долга области в 2012 году потрачено 231,4 млн. руб. (2% бюджета), в 2013 году запланировано 590 млн. руб. (3% планируемого бюджета), в 2014 году – 920 млн. руб. (5% планируемого бюджета), в 2015 году – 1 млрд. 40 млн. руб. (5% планируемого бюджета).
Совершенно неизбежно в кредитную воронку втягиваются и муниципалитеты: ежегодно с 2013 по 2015 годы включительно им предлагается взять у областного бюджета на 5 млн. руб. краткосрочных кредитов (подлежащих возврату в пределах финансового года), а также значительные средства на более длительный срок: в 2013 году – 189 млн. 579 тыс. руб., в 2014 году – 372 млн. 341 тыс. руб., в 2015 году – 330 млн. 660 тыс. руб. Соответственно, муниципальные бюджеты также принимают на себя часть долгового бремени области.
При этом нормативы межбюджетного регулирования по, например, экономически значимому налогу на прибыль остаются прежними: все 100% поступлений от этого налога зачисляются в бюджет области, что лишает города и районы всякого стимула для содействия появлению на их территориях успешных предприятий: при любом уровне прибыли она не пополнит местные бюджеты.
Собственные доходы Псковской области (доходы без учета безвозмездных поступлений) в 2012 году составили 12 млрд. 67,1 млн. руб., на 2013 год запланированы в сумме 12 млрд. 986,9 млн. руб., на 2014 год – 13 млрд. 897,3 млн. руб., на 2015 год – 14 млрд. 649,9 млн. руб.
Верхний предел государственного внутреннего долга области на 1 января 2013 года был установлен действующим бюджетом в размере 7 млрд. 516,5 млн. руб. (62,3% собственных доходов областного бюджета, при принятии бюджета в декабре 2011 года планировалось, что долг составит только 38,7% бюджета); на 1 января 2014 года предел долга запланирован в сумме 10 млрд. 524 млн. 268 тыс. руб. (73,7% от собственных доходов областного бюджета), на 1 января 2015 года – в сумме 13 млрд. 258 млн. 612 тыс. руб. (88,5% от собственных доходов областного бюджета), на 1 января 2016 года – в сумме 16 млрд. 152 млн. 10 тыс. руб. (103,7% от собственных доходов областного бюджета).
Пределом допустимого государственного внутреннего долга для регионов является 100% от собственных доходов бюджета, но до 1 января 2017 года дана «поблажка»: долг может превышать 100% на сумму привлекаемых бюджетных кредитов, и авторы бюджета Псковской области на 2012 и последующие годы этой возможностью воспользовались.
Таким образом, по итогам реализации предложенного трехлетнего бюджета (2013-2015 годы) Псковская область по формальным бюджетным показателям приобретает все черты региона-банкрота, в котором можно вводить внешнее управление: собственные доходы регионального бюджета не будут покрывать взятые им кредиты.
Публичное объяснение губернатором Андреем Турчаком логики его бюджетной политики заключается в следующем: федеральный бюджет предлагает крупные целевые средства для реализации инфраструктурных и социальных проектов, но требуется региональное софинансирование. Собственные доходы не позволяют это софинансирование осуществлять, и для привлечения средств федерального бюджета приходится пользоваться кредитами, в том числе коммерческих банков, проценты по которым (от 7,5 до 10,5% годовых) и Андрей Турчак, и Татьяна Баринова называют «очень хорошими, выгодными».
Цели без программ
Но даже при таком неоднозначном подходе абсолютные цифры областного бюджета по многим расходным статьям в 2013 году оказались меньше, чем в 2012: финансирование статей в разделе «Национальная экономика» составляет в целом 79,6% от уточненного бюджета 2012 года, в том числе сельское хозяйство и рыболовство – 45,7%, водное хозяйство – 57,9%, лесное хозяйство – 84,7%.
По разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» финансирование в проекте бюджета предусмотрено в размере 57,4% от уточненного бюджета 2012 года, в том числе по обслуживанию жилищного хозяйства – только 19,2%, по коммунальному хозяйству – 74,2%, по благоустройству – 70,5%.
89,2% от уточненных расходов 2012 года запланировано по разделу «Охрана окружающей среды», 93,2% – на образование, 66,8% – на здравоохранение (модернизация закончилась, и федеральные средства вместе с ней), 47,7% – на физическую культуру, всего 14,1% – на массовый спорт.
В чрезвычайном дефиците оказались большинство областных долгосрочных целевых и ведомственных программ, несущих в себе значительную часть бюджетных обязательств Псковской области.
По трем целевым и шести ведомственным программам в проекте бюджета не запланировано ни рубля расходов, несмотря на ранее утвержденные администрацией области параметры финансирования этих программ: «Развитие пищевой и перерабатывающей промышленности Псковской области на 2011-2013годы», «Реконструкция системы централизованного оповещения Псковской области на 2010-2014 годы», «Создание условий для развития садоводства как малой формы ведения сельского хозяйства на территории Псковской области в 2012-2015 годах», а также ведомственные целевые программы «Комплекс мер по биологической утилизации нефтесодержащих отходов в городе Невеле Псковской области на 2012-2013 годы», «Поддержка начинающих фермеров Псковской области на 2012-2014 годы», «Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств Псковской области на 2012-2014 годы», «Развитие мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, находящихся в собственности сельских товаропроизводителей в Псковской области на 2012-2014 годы», «Обеспечение эпизоотического благополучия Псковской области на 2012-2014 годы», «Предотвращение заноса и распространения вируса африканской чумы свиней (АЧС) на территории Псковской области на 2012-2014 годы».
По 16 областным целевым программам в бюджете 2013 года заложено недофинансирование по сравнению с ранее утвержденными планами финансирования: «Поддержка коренного малочисленного народа сету (сето), проживающего в Печорском районе, на 2011-2014 годы» (вместо плановых 21 млн. 69 тыс. руб. запланировано 7 млн.), «Комплексные меры по содержанию и благоустройству воинских захоронений на территории Псковской области на 2011-2013 годы» (вместо 47 млн. 977,3 тыс. руб. запланировано 5 млн. руб.), «Доступная среда на 2011-2015 годы» (вместо 15 млн. руб. запланировано 12 млн. 85 тыс. руб.), «Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы» (вместо 44 млн. руб. запланировано 24 млн. руб.), «Поддержка реализации программ приграничного и международного сотрудничества в Псковской области на 2012-2014 годы» (вместо 2 млн. руб. запланирован 1 млн. руб.), «Культура Псковского региона в 2011-2015 годах" (вместо 106 млн. 75 тыс. руб. запланировано 55 млн. 645 тыс. руб.), «Культурное наследие Псковской области на 2011-2015 годы» (вместо 299 млн. 195 тыс. руб. запланировано 284 млн. 450 тыс. руб.), «Развитие физической культуры и спорта в Псковской области на 2012-2015 годы» (вместо 271 млн. 509,3 тыс. руб. запланировано 115 млн. 499 тыс. руб.), «Переход на отпуск ресурсов потребителям в соответствии с показаниями коллективных (общедомовых) приборов учета потребления на территории Псковской области в 2009-2015 годах» (вместо 30 млн. 534,53 тыс. руб. запланировано 10 млн. руб.), «Совершенствование оказания медицинской помощи населению Псковской области при онкологических заболеваниях на 2011-2015 годы» (вместо 318 млн. 78 тыс. руб. запланировано 272 млн. 378 тыс. руб.), «Развитие автомобильных дорог в Псковской области на период 2011-2015 годы» (вместо 2 млрд. 581 млн. 546 тыс. руб. запланировано 2 млрд. 274 млн. 608 тыс. руб.), «Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области в 2011-2015 годах» (вместо 56 млн. 141 тыс. руб. запланировано 42 млн. 106 тыс. руб.), «Комплекс мер по обеспечению охраны окружающей среды на территории Псковской области на 2012-2014 годы» (вместо 3 млн. 372 тыс. руб. запланировано 2 млн. 529 тыс. руб.), «Комплексные меры по безопасному обращению с устаревшими пестицидами на территории Псковской области на 2011-2013 годы» (вместо 3 млн. руб. 1 млн. руб.), «Развитие культурно-познавательного туризма в Псковской области на 2010-2016 годы» (вместо 80 млн. руб. запланировано 67 млн. 600 тыс. руб.), «Развитие системы образования в Псковской области на 2012-2014 годы» (вместо 191 млн. 370 тыс. руб. запланировано 110 млн. руб.).
В целом из запланированного по этим целевым программам финансирования в размере 4 млрд. 70 млн. 867,13 тыс. руб. запланировано выделение 3 млрд. 284 млн. 900 тыс. руб., то есть недофинансирование составляет 785 млн. 967,13 тыс. руб.
Итого областной бюджет на 2013 год в том виде, как он внесен в областное Собрание для рассмотрения в первом чтении, составляет 80,6% от бюджета 2012 года.
Между тем финансирование общегосударственных расходов в 2013 году, куда входит и обеспечение деятельности органов региональной власти, растет по сравнению с 2012 годом на заметные 39,5%.
Большие и малые слёзы
За общими драматическими параметрами бюджета скрывается множество больших и маленьких трагедий.
Большой город – большие (в больших цифрах) проблемы, небольшое село – небольшие. А суть одна и та же: денег в бюджетах критически не хватает, основные бюджетные обязательства не выполняются.
Городские власти Пскова направили губернатору Андрею Турчаку и в областное Собрание подробное письмо, в котором обосновали отсутствие в бюджете города на 2013 год 2 млрд. 520 млн. руб. – самой крупной «недостачи» за все последние годы.
Глава города Иван Цецерский, депутаты городской Думы и глава администрации города Игорь Чередниченко расписали подробно и сделали письмо публичным:
«В проекте областного бюджета на 2013-2015 годы городу Пскову дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц установлен в размере 6%, 5% и 4% соответственно (в 2012 году норматив составляет 9%), что существенно ограничивает возможности бюджета по финансированию в полном объеме первоочередных расходов по обеспечению жизнедеятельности города Пскова, так как налог на доходы физических лиц является основным доходным источником бюджета города Пскова.
В связи с постоянным дефицитом бюджетных средств в городе накопилось много острых проблем, связанных с приведением в нормативное состояние городских дорог и дворов, капитальным ремонтом жилищного фонда, проведением капитальных и текущих ремонтов учреждений социально-культурной сферы.
Администрация города Пскова обратилась в Администрацию Псковской области с просьбой рассмотреть возможность выделения городу Пскову в 2013 году дополнительных средств на финансирование следующих мероприятий:
По отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство» – 1723,9 млн. руб., в том числе на:
ремонт автомобильных дорог общего пользования – 250,0 млн. руб.;
ремонт дворовых территорий и проездов к дворовым территориям – 148,0 млн. руб.;
исполнение судебных решений по капитальному ремонту жилищного фонда – 266,0 млн. руб.;
содержание дорог и инженерных сооружений на них (ямочный ремонт, уборка
зеленых насаждений, вывоз снега) – 225,0 млн. руб.;
ремонт моста имени 50-летия Октября через реку Великая – 185,0 млн. руб.;
капитальный ремонт гидротехнических сооружений на реке Мирожка «Дамба-2» по ул. Юбилейной – 17,0 млн. руб.;
капитальный ремонт Советского (Троицкого) моста через реку Пскову (изготовление проектной документации) – 6,5 млн. руб.;
антикоррозийную защиту пролетного строения моста Александра Невского – 20,0 млн. руб.;
разработку схемы водоснабжения МО «Город Псков» – 7,0 млн. руб.;
замену 224 лифтов, отработавших нормативный срок, – 448,0 млн. руб.;
реконструкцию котельной центральной районной больницы Псковского района – 38,0 млн. руб.;
приведение сетей и сооружений водопроводно-канализационного хозяйства центральной районной больницы Псковского района в соответствии с действующими Правилами технической эксплуатации – 31,4 млн. руб.; и
сполнение судебных решений по внеочередному предоставлению гражданам жилищных помещений – 82,0 млн. руб.
По отрасли «Физическая культура и спорт» – 30,0 млн. руб., в том числе на: строительство освещения лыжной трассы на 1,5 км в Корытовском лесопарке – 15,0 млн. руб.;
изготовление проектно-сметной документации на реконструкцию стадиона «Машиностроитель» – 15,0 млн. руб.
По отрасли «Образование» – 681,7 млн. руб., в том числе на: капитальный ремонт детского сада (бывшей лингвистической школы) с оборудованием 200 дополнительных мест для детей дошкольного возраста – 30 млн. руб.;
капитальный ремонт детского сада № 7 – 40,0 млн. руб.;
капитальный ремонт детского сада № 51 – 25,0 млн. руб.;
капитальный ремонт школы № 16 – 100,0 млн. руб.
капитальный ремонт дошкольного отделения школы № 22 – 35,0 млн. руб.;
капитальный ремонт школы № 47 – 150 млн. руб.;
капитальный ремонт Дома детского творчества – 50 млн. руб.;
достройку и оборудование детского сада «Кресты» – 30 млн. руб.;
строительство нового детского сада по ул. Коммунальной, д.74, и закупку
оборудования для него – 60 млн. руб.;
текущие ремонты в детских садах и школах – 76,5 млн. руб.;
капитальные ремонты в детских садах и школах – 85,2 млн. руб.
По отрасли «Культура» – 25 млн. руб., в том числе на: капитальный ремонт МБОУ ДОД «Детская музыкальная школа № 1 им. Н. А. Римского-Корсакова» (объект культурного наследия регионального значения) – 20 млн. руб.;
проведение срочных противопожарных мероприятий в МБУК «Городской культурный центр» – 5 млн. руб.
Кроме того, в целях сохранения доплат к заработной плате работников дошкольных образовательных учреждений, библиотек, педагогических работников музыкальных и спортивных школ, установленных на муниципальном уровне, необходимы средства в сумме 59,3 млн. руб.
В целом дополнительная потребность в ассигнованиях на 2013 год для финансирования социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства составляет 2 млрд. 520 млн. руб.
Резервов по значительному увеличению собственных доходов за счет доходов от использования и продажи муниципального имущества у города Пскова не имеется, в связи с тем, что в муниципальной казне осталось, в основном, только имущество, включенное в перечни для передачи в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства и социально–ориентированным некоммерческим организациям».
Ответа по существу этого письмо пока нет, если не считать его зачтение в уничижительном тоне Андреем Турчаком на публичных слушаниях.
И рядом с этим письмом – еще одно обращение, от главы Звонской волости Опочецкого района Василия Федина:
«При формировании бюджета на 2013-1015 года администрация сельского поселения «Звонская волость» ходатайствует о выделении дополнительных финансовых средств для выполнения решений судов Опочецкого района по обеспечению мер пожарной безопасности… Для выполнения решений судов и оборудования 15 пожарных водоемов… администрация сельского поселения ходатайствует о выделении следующих средств: 2013 год – 420 000 руб., 2014 год – 441 420 руб., 2015 год – 461 725 руб.
Кроме того, необходимо исполнять решение Опочецкого районного суда… по содержанию мест захоронения. На оборудование 11 кладбищ, расположенных на территории поселения в соответствии с требованиями СанПин 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» Администрация поселения… просит выделить следующие расходы: 2013 год – 183 000 руб., 2014 год – 192 395 руб., 2015 год – 159 408 руб.».
И здесь не скажешь: у кого щи пустые, а у кого – жемчуг мелкий. За каждой строчкой – бюджетные обязательства, часто подкрепленные решениями судов, юридические и моральные обязательства, рабочие места, налоги, здоровье людей, а иногда – человеческая жизнь.
+ + +
Псковской области предложен бюджет, за которым нет полноценного завтрашнего дня. При таком бюджете, в существенной степени зависимом от внешних временных источников финансирования, уже совсем близкие 2015-2016 годы, если заложенные в проект бюджета на 2013-2015 годы тенденции сохранятся, вполне могут стать или временем введения внешнего управления в силу финансовой несостоятельности региона, или временем его присоединения к какому-либо более благополучному с бюджетной точки зрения субъекту Федерации.
Дело даже не в том, что жизнь в долг – это очень часто планы не по средствам, а в том, что, легко впитывая заемные ресурсы, Псковская область не создает из них ту, классическим экономическим языком выражаясь, прибавочную стоимость, которая позволила бы нарастить собственную экономическую базу, существенно увеличить собственные доходы, сократить объем долгов и выйти на реальный, а не накачанный кредитными средствами, бюджет развития.
Проект бюджета Псковской области на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. выглядит бюджетом амбиций, иллюзий и самообмана.
Но рано или поздно и руководитель области (не важно, кто им станет), и тысячи ее жителей неизбежно посмотрят этим цифрам в глаза. Потому что других при таком подходе к бюджетной политике – не будет.
Платить по счетам придется всем.
Во всяком случае, всем тем, кто планирует жить и работать в Псковской области.
Лев Шлосберг
