Подготовлено Центром законодательных инициатив партии
Федеральный закон от 08.06.2020 № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» (далее – Закон «О регистре») предусматривает создание единой электронной базы – федерального информационного регистра, в котором будут сконцентрированы все сведения о человеке, поступающие в настоящее время в различные органы и учреждения публичной власти и хранящиеся соответственно в различных информационных базах – всего 24 вида сведений о каждом человеке со дня его рождения до смерти, включая эти же сведения о его близких родственниках: родителях, супругах и детях (пп. «о» п. 2 ч. 2 ст. 7 Закона «О регистре»).
Закон предусматривает, что в регистр должны включаться сведения о каждом гражданине РФ, а также иностранцах и лицах без гражданства, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации (ст. 6 Закона «О регистре»).
Сведения о каждом физическом лице будут фигурировать в регистре под одним не повторяющимся во времени и на территории Российской Федерации номером (ч. 8 ст. 8 Закона «О регистре»).
Согласно ч. 1 ст. 8 Закона «О регистре» регистр формируется и ведется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, то есть Федеральной налоговой службой РФ (далее – ФНС).
Сведения для внесения в регистр будут представляться восемью видами государственных органов, а также Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования, фондами обязательного медицинского страхования, оператором федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (ст. 10 Закона «О регистре»).
Единый регистр среди прочих будет содержать в том числе сведения о постановке на налоговый учет, то есть пользователям регистра будут доступны сведения о доходах, крупных расходах и имуществе каждого физического лица; все сведения о регистрации по месту жительства и месту пребывания; сведения о выданных удостоверениях личности и их замене; сведения о перемене имени, о заключенных и расторгнутых браках; сведения о документах об образовании и обучении; сведения о постановке и снятии с воинского учета; сведения о постановке на учет в органах занятости; сведения о регистрации в системе пенсионного учета (СНИЛС), которые дают доступ к сведения о трудовой деятельности в течении всей жизни физического лица, а также о полученных доходах (сведения об отчислениях в пенсионные фонды); сведения о регистрации в фондах социального страхования (сведения обо всех случаях временной нетрудоспособности и получении пособий на детей); сведения о регистрации в фондах обязательного медицинского страхования, в полномочиях которого находится ведение персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, то есть все сведения о состоянии здоровья каждого физического лица.
Согласно ст. 11 Закона «О регистре» доступ к персональным данным физических лиц получают все органы государственной власти (федеральные, региональные) и органы местного самоуправления вне зависимости от сферы деятельности. Кроме органов власти всех уровней доступ к персональным данным получат органы управления внебюджетными фондами, нотариусы, избиркомы и многофункциональные центры (далее – МФЦ).
При этом МФЦ не являются госорганами и предоставление им доступа без согласия граждан не только незаконно, но и грозит серьезными проблемами в масштабах страны. Из прессы общество знает об утечках баз данных через МФЦ. Согласно ст. 16 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» для оказания услуг МФЦ могут привлекать «иные организации», а также МФЦ оказывают услуги для различных учреждений, не только госорганов. При этом закон не устанавливает никаких ограничений по организационно-правовой форме организаций, которые может привлекать МФЦ (п. 32 «Правил организации деятельности МФЦ…», утв. Постановлением Правительства от 22.12.2012 № 1376). Указанное дает возможность легально передавать функции госуправления коммерческим структурам, которые будут иметь прямой доступ к персональным данным граждан и смогут использовать их по своему усмотрению.
Целями формирования и использования регистра в самом Законе «О регистре» заявлены создание системы учета сведений о населении Российской Федерации, обеспечивающей их актуальность и достоверность (очевидно, как самоцель — это достаточно сомнительное мероприятие), защита прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, а также обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (ч. 1 ст. 4 Закона «О регистре»). Каким образом эти цели могут быть достигнуты созданием регистра ни закон, ни пояснительная записка к его проекту не объясняют.
Закон «О регистре» противоречит целому ряду положений Конституции РФ.
1.В наиболее очевидном и вопиющем противоречии положения Закона «О регистре» находятся с ч. 1 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. В целях обеспечения данной конституционной нормы ст. 137 УК РФ «нарушение неприкосновенности частной жизни» предусматривает уголовную ответственность за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия.
Предназначение данной нормы Уголовного кодекса РФ очевидно: гарантированность провозглашенной Конституцией РФ неприкосновенности персональных данных.
Между тем Закон «О регистре» резко расширяет пространство принудительного сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни физического лица, вне зависимости от наличия их согласия, и увеличивает количество передаточных механизмов в виде органов и учреждений публичной власти, их сотрудников, которые обязаны обрабатывать и предоставлять соответствующую информацию в ФНС.
Тем самым субъект персональных данных (физическое лицо) отстраняется от управления процессом движения этих данных, их сбора и распространения: человек превращается в вещь, лишаясь права распоряжаться своими персональными данными. Информация о частной жизни человека без его согласия становится достоянием большего числа лиц, в сравнении с тем, что имеет место в настоящее время, причем колоссальный объем информации о каждом человеке концентрируется в одном ресурсе.
При этом, ограниченность числа субъектов-структур публичной власти, располагающих информацией о частной жизни лица, при условии, что каждая структура располагает лишь частью такой информации, предоставленной данному органу самим субъектом персональных данных (физическим лицом), создает хотя бы минимум гарантий конституционного права на тайну информации о частной жизни.
Сосредоточение разносторонней информации о множестве аспектов частной жизни лица в одном информационном ресурсе при том, что собирается она в него при участии множества субъектов, но без участия самого субъекта персональных данных (физического лица) создает дополнительные риски нарушения тайны конституционного права на неприкосновенность конфиденциальной информации и персональных данных в целом.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» не допускается объединение баз данных, содержащих персональные данные, обработка которых осуществляется в целях, несовместимых между собой. Как видно, законодатель вполне осознавал опасность предлагаемого института (единого регистра) и по сути запретил его. Закон «О регистре» такой запрет отменяет, то есть государство создает инструмент тотального контроля за населением.
2. Положения Закона «О регистре» противоречат более общей норме ч. 2 ст. 23 Конституции РФ, гарантирующей право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Данное противоречие заключается не только в самом по себе расширении круга лиц, становящихся обладателями информации о частной жизни лица и о ее концентрации в одном месте, но и в том, что взлом единой базы данных, а также недобросовестность любого из многочисленных обладателей соответствующей информации, от которых не может существовать стопроцентных гарантий, особенно в информационном обществе, резко повышают риски нарушений права на неприкосновенность частной жизни.
3. Положения Закона «О регистре» нарушают право на достоинство личности, которое в соответствии с ч. 1 ст. 21 Конституции должно охраняться государством. Между тем, присвоение в регистре каждой записи о сведениях о конкретном физическом лице индивидуального неповторяющегося номера (ч. 8 ст. 8 Закона «О регистре») по сути – ввиду огромного объема всесторонней информации о соответствующем лице – означает присвоение номера носителю соответствующих данных, что содержит угрозы деиндивидуализации человека, превращает его в безликую единицу социума, чем нарушает право на достоинство личности, характеризующееся среди прочего гарантиями автономии и персонификации человека.
4. Положения Закона «О регистре» противоречат ст. 55 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Как было отмечено выше, в нарушение данной нормы Закона «О регистре» содержит целый ряд таких ограничений конституционных прав человека: права на достоинство, права на неприкосновенность частной жизни и права на тайну информации о частной жизни. Хотя ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает исключения из правила о недопустимости ограничения прав, разрешая федеральному законодателю ограничивать права и свободы человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, однако в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ именно права на достоинство личности, на неприкосновенность частной жизни, на недопустимость сбора, хранения, использование информации о частной жизни лица без его согласия не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах, даже в условиях чрезвычайного положения.
То есть в данном случае даже тест на пропорциональность ограничений, установленный ч. 2 ст. 55 Конституции РФ как обязательное условие ограничений, неуместен, поскольку ограничиваемые Законом «О регистре» права ограничению не подлежат. Но если данный тест все же представить, то следует констатировать, что из всех заявленных целей принятия Закона «О регистре» характер конституционных ценностей имеют только обеспечение прав и законных интересов граждан и безопасности государства (ч. 2 ст. 4 Закона «О регистре»). Однако данные ценности не могут быть достигнуты Законом «О регистре», поскольку Закон «О регистре» не только не повышает гарантии обеспечения безопасности, но наоборот, он формирует ей новые угрозы, так как облегчение доступа к всесторонней информации о каждом жителе страны облегчает, в том числе, доступ к всесторонней информации о тех или иных лицах со стороны криминальных структур. Все это повышает риски как по обеспечению безопасности государства, так и правам и свободам физических лиц, а также создает немалые коррупционные риски ввиду высокого соблазна завладеть соответствующей информацией и соответственно высокой стоимости соответствующих услуг. Прочие же цели принятия Закона «О регистре» (ст. 4): совершенствование предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечение актуальности и достоверности государственных и муниципальных ресурсов и т.п. характера ценностей конституционной значимости не имеют. По сравнению с правами человека как высшей ценностью они находятся на несколько уровней ниже и не могут выступать основанием для ограничения конституционных прав. Более того, Конституционный Суд РФ не раз занимал позицию, в соответствии с которой рационализация деятельности органов публичной власти не может служить основанием для ограничения прав человека (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 № 14-П).
Следует особо отметить, что на предмет соответствия Конституции проект Закона «О регистре» ни на какой стадии его прохождения в Государственной Думе не проверялся. Во всяком случае, об этом нет никаких свидетельств в паспорте законопроекта. В пояснительной записке к нему имеется лишь указание о том, что «положения проекта федерального закона соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации». Указания же о том, что положения законопроекта соответствуют нормам Конституции РФ, в пояснительной записке отсутствуют, как нет их и в заключениях комитетов Государственной Думы. Данное обстоятельство не может не удивлять, ибо предположения о противоречии положениям Конституции РФ неизбежно возникают при прочтении самого названия Закона.
Необходимо иметь в виду, что в практике демократических государств существование подобных реестров отсутствует, а в некоторых странах запрещено. Например, Конституция Португалии (п. 5 ст. 35) запрещает присваивать гражданам единственный в национальном масштабе номер. Интересно отметить, что в США единый федеральный регистр (FederalRegister) – это свод регулярно обновляемых правил многочисленных федеральных ведомств, разделенный по тематическим рубрикам, созданный для того, чтобы облегчить гражданам возможность ориентироваться в многообразии подзаконных актов. Как видно, цель создания американского федерального регистра противоположна той, которая заложена в концепцию регистра российского: облегчение гражданам возможности контролировать государство и ориентироваться в его службах и ведомствах, а не облегчение государству возможностей контролировать граждан. Вот чем надо было озаботиться нашим законодателям – чтобы информация о законодательстве стала более доступной гражданам в целях повышения их правовой грамотности и укрепления механизмов охраны и защиты ими своих прав.
Регистр населения, создаваемый в соответствии с Законом «О регистре», является механизмом тотального контроля государства за гражданами. Неоправданная концентрация значительного массива персональных данных в одной базе, сосредоточенного в ней без согласия субъектов персональных данных (физических лиц), грубо нарушает целый ряд конституционных прав человека в Российской Федерации, имеет высокие коррупционные риски и представляет угрозу безопасности граждан и национальной безопасности в целом.
Руководитель Центра законодательных инициатив,
кандидат юридических наук
Е.П. Дубровина
