Подготовлено Центром законодательных инициатив партии
Экспертное заключение по принятым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроектам №№ 894460-7, 896235-7, 912249-7 об изменениях в избирательное законодательство
20 мая 2020 года Совет Федерации одобрил 3 закона, касающиеся избирательного процесса в Российской Федерации:
- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (проект № 894460-7 по вопросу ограничения пассивного избирательного права, далее – ФЗ «Об ограничении избирательных прав»);
- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (проект № 912249-7 вводящий на выборах всех уровней электронное голосование и ужесточающий порядок сбора подписей, далее – ФЗ «Об электронном голосовании и подписях»);
- Федеральный закон «О продлении на 2020 год эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации» (проект 896235-7, далее – Закон «О цифровых участках»);
Все три закона по своей сути являются репрессивными, жестко ограничивающими, значительно затрудняющими реализацию конституционных избирательных прав граждан. С их помощью создаются дополнительные механизмы для манипулирования на выборах, для недопущения неугодных кандидатов до выборов, как до начала избирательных кампаний, так и в ходе ее, а также механизмы по обеспечению необходимого результата голосования, то есть фальсификации итогов голосования.
1. Ограничения пассивного избирательного права.
ФЗ «Об ограничении избирательных прав» содержит нормы о лишении пассивного избирательного права лиц, совершивших преступление средней тяжести – до истечения пяти лет после погашения или снятия судимости (новая редакция ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», далее ФЗ «О гарантиях избирательных прав»). Данная мера является еще одним шагом на пути развития законодательства в направлении непропорционального ограничения принципа всеобщего избирательного права, в нарушение ст. 3, ст. 32, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Иных ограничений пассивного избирательного права Конституция РФ не содержит.
Установленный перечень ограничений являются исчерпывающим и не может быть дополнен в силу ст. 64 Конституции РФ иначе как в установленном ст. 135 Конституции РФ порядке путем принятия новой Конституции.
Вводимые ограничения дополняют уже существующие неконституционные ограничения пассивного избирательного права, содержащиеся в статье 4 ФЗ «О гарантиях избирательных прав», в частности, лишение права избираться лиц, имеющих двойное гражданство или право на постоянное проживание за рубежом (введено в 2006 году), лиц, совершивших тяжкие, особо тяжкие преступления и преступления экстремистской направленности – в течение 10, 15 лет после снятия или погашения судимости, в том числе условной (внесенные в закон в 2014 году после выборов мэра Москвы).
Новые ограничения вписываются в ставший традицией применяемый в последнее время прием властей принимать множество поправок в законодательство ради всего лишь одной из них. Осознавая морально и юридически неприемлемый характер соответствующей поправки, власти стремятся «растворить» ее в иных поправках, которые, по мнению властей, должны быть позитивно восприняты общественным мнением.
Вводимые ограничения, касающиеся 55 составов преступлений, содержащихся в 50 статьях УК РФ, приняты с единственной целью недопущения избрания представителей политической оппозиции.
Лишение избирательного права на срок в общей сложности до восьми лет лиц, осужденных по статье 212-1 Уголовного кодекса РФ (дадинско-котовской статьи) за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, в том числе условно, решает вопрос по зачистке электорального пространства.
Если власти не посчитают возможным из оппозиционера делать жертву политических репрессий, его могут лишить права претендовать на выборную должность без особой сложности инкриминировав (инспирировав) любое другое преступное деяние, одно из таких как:
- применение насилия в отношении представителя власти (ч. 1 ст. 318 УК РФ), в том числе посредством пластикового стаканчика;
- воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работы избирательных комиссий (ч.ч. 2 и 3 ст. 141, УК РФ), к которым могут приравнять противодействие фальсификации;
- незаконное получение избирательного бюллетеня (ч. 2 ст. 142.2 УК РФ);
- публичное распространение заведомо ложной общественно значимой информации (ч. 2 ст. 207 УК РФ);
- незаконные производство, сбыт и пересылка наркотических средств или психотропных веществ, растений содержащих наркотические или психотропные вещества (ч. 1 ст. 228.4 УК РФ – статья Голунова);
- мошенничество в любом виде (ст.ст. 159-159.6 УК РФ), в том числе в сфере компьютерной информации;
- присвоение или растрата (ч. 2 ст.160 УК РФ).
С учетом принятого Государственной Думой ФС РФ к рассмотрению законопроекта № 955380-7, дающего право полиции вскрывать машины и жилища граждан, задачи власти по зачистке электорального поля от оппозиции значительно упростятся.
Все составы преступлений, перечисленные в качестве оснований лишения лиц, их совершивших, пассивного избирательного права на срок, намного превышающих срок их возможного наказания в совокупности со сроком погашения судимости, сомнительны с точки зрения соразмерности вводимой дополнительной санкции, а следовательно, их конституционности (ч. 3 ст. 55 Конституции).
С учетом того, что кандидат обязан указывать сведения о своей судимости (при наличии) в избирательных бюллетенях и подписных листах согласно п. 9 ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» лишение его права баллотироваться после отбытия наказания является проявлением недоверия законодателя к избирателям, что нарушает принцип народовластия как одной из самых важных основ конституционного строя (ст. 3 Конституции РФ) и активного избирательного права (ст. 32 Конституции РФ).
Согласно Резолюции ПАСЕ 1459 (2005) «приоритет должен отдаваться предоставлению эффективных свободных и равных избирательных прав максимально большому числу граждан, независимо от их этнического происхождения, местожительства, состояния здоровья, статуса военнослужащего или наличия судимости».
Лишение пассивного избирательного права лиц, чья судимость снята или погашена, в мировой практике – редкое явление (например, пожизненно лишается права избираться Президентом Турции лицо, которое было осуждено за совершение какого бы то ни было преступления). Действующая судимость является основанием лишения пассивного избирательного права в относительно небольшом количестве государств мира (например, в Азербайджане, Боснии и Герцеговине, - при наличии судимости за тяжкие преступления; в Беларуси, Казахстане, Молдове, Таджикистане – за любые преступления).
2. Ужесточение порядка сбора подписей.
Внесенные изменения в ФЗ «О гарантиях избирательных прав» в части касающейся сбора подписей и оформления подписных листов, значительно затрудняют сбор подписей избирателей.
- Согласно новому пункту 8.1 ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» образец подписного листа должен утверждаться организующей выборы избирательной комиссией, что может значительно сократить срок для сбора подписей из-за намеренного затягивания избирательными комиссиями принятия такого решения. Все листы, не соответствующие утвержденному образцу, будут браковаться.
- Подписи избирателей должны проставляться вопреки сложившейся многолетней традиции только на одной стороне подписного листа, причем не более 5 подписей (Приложения 4.1-6, 7.1-10 ФЗ «О гарантиях избирательных прав»), при этом в папке с подписными листами должно быть не более 100 подписных листов (п. 16 ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав»). Это дополнительное ограничение для работы избирательных штабов.
Все подписные листы, а также папки с подписными листами, не отвечающие указанным требованиям будут браковаться.
Истинный смысл указанной поправки в том, чтобы значительно усложнить работу сборщика подписей, который каждый подписной лист должен собственноручно удостоверять, прописывая всякий раз большое количество персональных данных: ФИО, дата рождения, адрес места жительства, серия, номер, дата выдачи паспорта и выдавший его орган.
Все эти данные утратили свое юридическое и смысловое значение по идентификации личности сборщика с введением в закон обязательного представления среди прочих документов нотариально заверенного списка сборщиков подписей, в котором персональные данные сборщика указаны, проверены и заверены от имени Российской Федерации нотариусами (п. 8.1 ст. 36 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» введен в 2005 году). Смысл указания полного набора данных сборщика в каждом подписном листе лишь в том, чтобы «подловить» уставшего сборщика подписей, собиравшего весь день подписи граждан подчас в самых неблагоприятных погодных и социальных условиях, а ночью вынужденного при оформлении подписного листа не просто заверить его своей подписью, но еще и перед этим написать от руки большой объем персональных данных. Как правило сборщики после длительной монотонной писанины начинают сбиваться, неразборчиво писать, делать ошибки в написании цифр и слов. При проверке подписных листов, проверяющие отслеживают в первую очередь именно эти записи, и обнаружив неточность, бракуют весь подписной лист, при этом конституционные права избирателей, поддержавших кандидата или партию проверяющих не интересуют.
- Новые положения п. 11 ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» предусматривают, что избиратели, которые готовы поддержать кандидата (партию) в подписном листе, обязаны собственноручно проставить не только дату внесения подписей и саму подпись, но также собственноручно указать свои ФИО, что значительно затруднит сбор подписей и упростит их выбраковку.
Как правило граждане, которых останавливают на улице, в подъездах, в торговых центрах, в метро и т.п. в неудобных для них условиях при проставлении подписи в подписном листе пишут неразборчиво, малопонятно, иногда сокращая привычным для них образом слова. Все это является основанием для выбраковки подписей. При этом дополнительных трех слов абсолютно недостаточно для проведения графологической экспертизы, предусмотренной федеральным законодательством.
- Согласно новым правилам (п. 16.1 ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав») законы субъектов РФ могут устанавливать возможность сбора подписей в поддержку кандидата (партии) через Единый портал государственных и муниципальных услуг (далее – Портал госуслуг), но не более 50 % от всего необходимого количества подписей, что является незаконным, поскольку:
- Не соответствуют Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – ФЗ «О госуслугах»). Так, согласно ст. 21 указанного закона Портал госуслуг является федеральной (региональной) государственной информационной системой, созданной исключительно для обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «О госуслугах» государственная услуга (функция) – это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления.
Сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов (списков кандидатов) не является функцией государственных органов исполнительной власти, а также муниципальных органов, следовательно, использование Портала госуслуг в целях сбора подписей неправомерно.
- Порядок сбора и проверки подписей, установленный ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав», как показали выборы депутатов Мосгордумы в 2019 году, по многочисленным заявлениям оппозиционных кандидатов, не соблюдался проверяющими. Он безнаказанно искажался самым циничным и беззастенчивым образом членами избиркомов даже в присутствии представителей кандидатов. Нет сомнений, что проверка подписей, полученных в электронном виде, будет бесконтрольной. Наивно полагать, что Портал госуслуг, обеспечивающий возможности межведомственного обмена информационными ресурсами, исключает несанкционированный доступ к подписям избирателей. Проверка электронной подписи избирателя со стороны кандидата, его штаба невозможна.
В соответствии с дополненным (новым) пунктом 16.9 ст. 37 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» порядок проставления подписей с использованием системы Портала госуслуг, предоставления их в избирательную комиссию, а также их проверки устанавливаются не законом, а решением ЦИК РФ, что снижает доверие ко всей процедуре.
Для возврата доверия к выборам необходима реформа института сбора подписей, исключающая из процесса допуска к участию к выборам субъективных проверяющих представителей комиссии, а также экспертов, представителей МВД, ФСБ, министерства юстиции, миграционной службы и других силовых структур, для чего необходимо:
- сократить количество необходимых для регистрации сбора подписей избирателей в 20-100 раз (до разумного предела) в зависимости от выборов;
- организовать сбор подписей в установленных местах в присутствии членов избирательных комиссий, наблюдателей, представителей кандидатов и партий. Избиратель, предъявляя свой паспорт, проставляет подпись в подписном листе. Проверка подписей в этих условиях утрачивает смысл.
- Число допустимых недействительных и недостоверных подписей (забракованных) согласно новой редакции п. 24 ст. 38 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» снижается в 2 раза с 10 % до 5 %, то есть значительно облегчается задача комиссий по недопущению неугодных кандидатов до выборов и отказу им в регистрации кандидатами.
3. Дистанционное электронное голосование.
Согласно п. 14 ст. 64 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» в новой редакции на всех уровнях выборов и референдумов вводится новый вид голосования – дистанционное электронное голосование не в формате эксперимента, а в формате полноценного нового института избирательного процесса. При этом порядок проведения электронного голосования, согласно данной новой норме, на всех выборах устанавливается не законом, а решением ЦИК РФ, которое может меняться без особой огласки под каждые отдельные выборы.
Дистанционное голосование через Портал госуслуг, а также через многофункциональные центры незаконно, поскольку не является государственной и муниципальной услугой государственных органов исполнительной власти и муниципальных органов, для оказания которых созданы указанные площадки, а также изначально предусмотрен межведомственный обмен информационными ресурсами согласно ст.ст. 15, 21 ФЗ «О госуслугах» (см. пп. 1 п. 4 раздела 2 «Изменение сбора подписей» настоящего заключения).
Дистанционное голосование в условиях крайне низкого доверия к выборам, традиционно жесткого административного ресурса со стороны властей и работодателей, принуждающих зависимых от них граждан в силу должностного положения, в нарушение ст. 141 УК РФ к голосованию, исключает гарантию тайны голосования, исключает возможность общественного контроля за соблюдением свободного волеизъявления избирателей. В то же время электронное голосование не исключает контроля за голосованием со стороны властей и работодателей, искажения волеизъявления избирателей в угоду власти в пользу провластных кандидатов, том числе путем несанкционированного доступа к Порталу госуслуг.
О высокой степени вероятности нарушения свободы волеизъявления избирателей, голосовавших на электронных избирательных участках, нарушения тайны их голосования и давления на них, свидетельствует повсеместное расхождение итогов голосования на электронных и обычных избирательных участках на выборах депутатов Московской Городской Думы 2019 года. Особую известность получил кейс Р. Юнемана – кандидата на выборах депутатов Мосгордумы в избирательном округе № 30, в рамках которого именно расхождение итогов голосования на обычных и электронных избирательных участках в разы повлияло на результаты выборов. Такие результаты использования электронного голосования, получившие к тому же широкий общественный резонанс, делают его применение юридически неприемлемым.
Следует отметить, что несмотря на бурное развитие электронных технологий, масштабы их применения на выборах в зарубежных странах, а также темпы их распространения по миру являются весьма скромными – даже в государствах с развитыми информационными технологиями и прочными демократическими традициями. В настоящее время только с использованием электронного дистанционного голосования выборы не проводятся ни в одной стране ни на одном из уровней публичной власти. Смешанная форма голосования применяется в Эстонии. В Швейцарии и Канаде дистанционное электронное голосование применяется в отдельных субъектах федерации на региональных и муниципальных выборах. Некоторые страны воздерживаются от его использования ввиду неудачного опыта (ФРГ, Норвегия). В экспериментальном порядке система удаленного электронного голосования используется в течение многих лет в Соединенном Королевстве, Испании, Финляндии, Нидерландах.
4. Досрочное голосование и голосование вне помещений для голосования.
Согласно действующему законодательству (ст. 65 ФЗ «О гарантиях избирательных прав») досрочное голосование проводится:
- в труднодоступных и удаленных местностях, перечень которых утверждается законом субъекта РФ;
- на территориях за пределами Российской Федерации;
- в помещениях территориальных, окружных, участковых комиссиях для избирателей, которые в день голосования по уважительной причине (командировки, отпуск, режим трудовой или учебной деятельности, состояние здоровья) не смогут прибыть в день голосования на избирательный участок.
Требования к порядку проведения досрочного голосования:
- оснащение пунктов (помещений) для голосования;
- наличие непрозрачных конвертов для бюллетеней;
- обеспечение возможности присутствия членов избирательной комиссии в полном составе, наблюдателей, представителей кандидатов, представителей СМИ;
- соблюдение требований по обеспечению тайны голосования.
Согласно новому положению п. 1 ст. 65 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» ЦИК РФ самостоятельно устанавливает дополнительно порядок голосования групп избирателей, которые проживают (находятся) в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное соединение с которыми затруднено.
Абсурдно звучит само положение об отсутствии помещений для голосования, поскольку их как таковых вообще не существует, а лишь на день голосования приспосабливают для голосования любые помещения вплоть до жилых (школы, больницы, клубы, следственные изоляторы). Что касается затруднительного транспортного сообщения, то без законодательного обоснования к этой категории можно отнести большую часть территории Российской Федерации за пределами больших городов. То есть досрочное голосование на таких территориях будет проводится не по закону, а по решению ЦИК РФ в течение 15 дней до дня голосования, что чревато злоупотреблениями со стороны властей и работодателей.
Согласно новой редакции п. 16 ст. 65 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» досрочное голосование избирателей на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления, может проводиться в порядке и сроки, установленные ЦИК РФ на любой территории в течение 10 дней.
Указанный пункт нивелирует собой все ограничения по досрочному голосованию, содержащиеся в законодательстве как до, так и после внесения изменений.
Согласно новой редакции п. 18 ст. 66 ФЗ «О гарантиях избирательных прав» вне помещения для голосования, в том числе на территориях и в местах, пригодных к оборудованию для проведения голосования (на придомовых территориях, на территориях общего использования и в иных местах), может проводиться в порядке и сроки, которые установлены ЦИК РФ, в том числе досрочно, но не ранее чем за семь дней до голосования. Это новшество можно охарактеризовать как «вертолетное голосование», то есть по новому закону голосование вне помещения, которое всегда называлось голосованием «на дому» теперь возможно где угодно, когда угодно. При этом голосование вне помещений вправе обеспечивать член избирательной комиссии единолично (п. 9 ст. 66 ФЗ «О гарантиях избирательных прав»). Такое голосование вносит в избирательный процесс хаотичность, бесконтрольность максимально удобные для фальсификации голосования с целью получения заданных результатов.
5. Цифровые участки.
Эксперимент по внедрению в избирательный процесс цифровых участков распространяется с территории г. Москвы на всю территорию Российской Федерации. Теперь граждане, находясь в одном субъекте РФ, могут голосовать за кандидатов, баллотирующихся на выборах в другом субъекте РФ. Проблема, из-за которой эти участки создаются, абсолютно надуманна, в условиях несменяемости власти и отсутствия доверия к выборам, вряд ли кто-то из приезжих будет искать в чужом городе возможность поучаствовать в выборах с заранее известным результатом. Использовать же этот механизм в целях корректировки явки избирателей либо результатов голосования вполне возможно.
Руководитель Центра законодательных инициатив,
кандидат юридических наук
Е.П. Дубровина
