Новый закон принесет пользу только в том случае, если создаст правовые механизмы ответственности государства за обеспечение конституционных прав граждан на образование.
Закончилось организованное по инициативе президента виртуальное общественное обсуждение проекта нового закона «Об образовании». Наверное, было бы сильным преувеличением сказать, что оно вызвало в обществе большой интерес. Впрочем, иного и не стоило ожидать – особенно после того, как стало очевидно, насколько слабо первое такое обсуждение (законопроекта о полиции) повлияло на результат. Ведь принятый закон о полиции отличается от проекта лишь по форме, а по сути почти не изменился.
Трудно оценить число участников обсуждения (на сайте zakonoproekt2011.ru оно не указано), но число поправок, поданных к закону об образовании, уступает числу поправок к закону о полиции вдвое. Думаю, есть и еще одна причина такой пассивности: многие считают, что реальная ситуация в образовании несильно изменится от того, будет ли принят новый закон или нет. И, пожалуй, трудно с этим не согласиться – в последние годы власть давала слишком много примеров того, что отнюдь не законы оказывают главное влияние на реальную жизнь.
Наконец, понятна и разница между обсуждением в интернете и реальной дискуссией, возможной лишь при наличии независимых политически значимых национальных СМИ и политической конкуренции.
И все же хорошо, что появилась еще одна возможность привлечь внимание общества и власти к проблемам образования. Ведь за два последних десятилетия отношение к образованию менялось не в лучшую сторону.
Гладко было на бумаге…
Первый закон Российской Федерации об образовании, принятый в 1992 году, был документом прорывного характера. Его разрабатывали люди, понимавшие значимость образования для развития страны и стремившиеся, не теряя накопленной материальной и научно-методической базы советского образования, раскрепостить систему образования, дать ей академические свободы. И при этом обеспечить ответственность государства за финансирование сферы образования.
А еще раньше был указ №1 первого президента России Б.Н.Ельцина – о мерах по развитию образования, принятый «исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России, обеспечения приоритетности сферы образования». В нем, помимо повышения зарплаты учителей не ниже уровня средней по промышленности, а студенческих стипендий – не ниже минимальной зарплаты, предусматривались такие меры, как «подчинение органов государственного управления образованием и наукой непосредственно президенту», направление «ежегодно за рубеж для обучения, стажировки, повышения квалификации не менее 10 тысяч учащихся, аспирантов, преподавателей и научно-педагогических работников»…
Увы, в последующие годы указ остался лишь на бумаге, а закон об образовании подвергся ревизии – из него последовательно исключались нормы, содержащие финансовые обязательства государства. В последние годы процесс выхолащивания закона усилился – для власти оказались более важными не интересы системного развития образования, а экономия бюджетных расходов. В результате работы органа, который был определен как «не место для дискуссий», с 2004 года изменения в закон об образовании вносились 50 (!) раз (для сравнения – в 1996-2003 гг. парламентом было внесено десять изменений).
Сегодня действующая редакция закона изобилует формулировками «пункт утратил силу» и не отвечает потребностям системы образования.
Поэтому цель нового закона, поставленная правительственной комиссией в 2009 году при утверждении концепции законопроекта – «установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования», была вполне разумной. Вот только решает ли новый проект поставленные задачи?
Лоскутный закон
Характерно, что если текст действующего закона об образовании начинается с положений, определяющих основные принципы государственной политики в области образования, то новый законопроект сферу политики и ответственности государства старательно обходит.
Он концентрируется на принципах правового регулирования отношений в сфере образования. Это – разумный и правильный подход: работающий закон должен содержать не декларации и благие пожелания, а четкие правовые нормы, сводящие к минимуму возможность их неоднозначного толкования и применения. Но, увы – именно этой четкости законопроекту и не хватает. Вместо правовых норм прямого действия
проект изобилует отсылочными нормами, передавая решение всех важных вопросов на уровень органов исполнительной власти, по сути – на уровень ведомственных приказов или уставов, утверждаемых учредителем образовательной организации. Прежде всего, это относится к финансовой ответственности государства в сфере образования. В проекте смешиваются два различных подхода к образованию – как к общественному благу и как к деятельности по оказанию образовательных услуг, что неизбежно приводит к противоречиям.
Изучая законопроект, трудно избавиться от впечатления, что он готовился разными группами разработчиков, представляющих различные ведомственные подразделения, решавшие свои узкие задачи. Такую «лоскутность» не удалось устранить до публикации текста на сайте – очевидно, был жестко установлен срок начала обсуждения: 1 декабря. Это привело к неполноте и несогласованности понятийного аппарата, к различной глубине проработки правовых норм для разных уровней образования, наконец – к сохранению в тексте явных стилистических ошибок и «тяжелого» языка, делающего затруднительным понимание закона для многих педагогов, обучающихся и их родителей, не имеющих специальной юридической подготовки.
Нужна постатейная доработка
В представленном проекте закона «Об образовании» есть полезные новации по сравнению с ныне действующим – например, правовые нормы, расширяющие самостоятельность образовательных организаций, поддерживающие интеграцию российской системы образования в общеевропейское образовательное пространство, экспериментальную деятельность в образовании и ряд других. Однако новый закон принесет пользу только в том случае, если обеспечит главное – создаст правовые механизмы ответственности государства за обеспечение конституционных прав граждан на образование.
На мой взгляд, важнейшие вопросы сферы образования должны решаться на уровне закона – публично и надолго. При этом ключевое значение имеет законодательное закрепление ответственности государства за создание материальных условий, необходимых для реализации образовательных прав.
Поэтому я выделил несколько принципиальных вопросов, которые предлагаю решить именно в законе (конкретные формулировки можно найти на сайте партии «Яблоко», поддержавшей эти поправки).
Первое. Введение финансовых гарантий обеспечения прав граждан на бесплатное образование – утверждение нормативов бюджетного финансирования образования на уровне закона, при принятии федерального бюджета, в частности - утверждение единых федеральных минимальных нормативов финансирования школьного образования (сегодня в различных регионах размеры «подушевых» бюджетных расходов на одного учащегося различаются в разы).
Второе. Увеличение на законодательном уровне числа бюджетных мест в ВУЗах и законодательная защита ВУЗов от сокращения бюджетного финансирования в случае отчисления определенной части студентов, не способных освоить образовательные программы.
Третье. Защита преподавателей от принуждения к вступлению в политические партии и к работе в избирательных комиссиях. Кстати, такая норма в отношении обучающихся в законопроекте присутствует – почему же ее нет в отношении преподавателей? Не потому ли, что их «административное» принуждение к агитации за «Единую Россию» и к работе в избирательных комиссиях стало скорее правилом, чем исключением? Но как можно требовать от учителей и директоров школ честности и объективности при проведении ЕГЭ, если они получают совсем другие «уроки», вольно или невольно участвуя в фальсификациях на выборах?
Четвертое. Законодательное ограничение аудиторной нагрузки преподавателей (для учителей – не более 18 часов в неделю на одну ставку) и законодательные (а не устанавливаемые подзаконными или локальными актами) гарантии возможности получения преподавателем раз в десять лет длительного оплачиваемого отпуска на срок от шести месяцев до одного года.
Пятое.Создание школьных управляющих советов для привлечения общества к участию в управлении образованием. В концепции законопроекта ставилась задача «законодательного обеспечения открытости системы образования». В этом отношении в новом законе есть новации, заслуживающие поддержки – например, перечень сведений, которые образовательная организация обязана размещать на своем сайте в Интернете. Но открытость – это не только размещение информации. Это и открытость для ответственного участия общества в делах образования. В законопроекте декларируется государственно-общественный характер управления образованием, однако соответствующие правовые формы управления в нем не сформированы.
Возможности практического участия преподавателей, обучающихся, их родителей, и шире - общества – в управлении образованием в законе лишь декларируются, конкретные механизмы в нем лишь намечены.
Привлечение общества к участию в управлении образованием особенно важно в сфере общего образования – ведь со школой связана практически каждая семья. Это способствовало бы развитию гражданского общества, преодолению замкнутости школы и ее отставанию от потребностей общества. Формой такого участия может стать школьный управляющий совет, в котором участвуют и родители, и преподаватели, и старшеклассники, и представители местного сообщества (кстати, такие советы созданы в сотнях школ и доказали свою эффективность, но им не хватает законодательной базы). Я предложил дополнить закон новой статьей, определяющей полномочия управляющих советов (основанной на законопроекте, внесенном мной еще в 2003 году, но отклоненном без обсуждения в 2004-м.).
Практически каждая статья проекта нового закона «Об образовании» нуждается в доработке. Я предложил лишь несколько поправок, по судьбе которых можно будет делать выводы о том, готовы ли инициаторы закона на деле обеспечить ответственность государства за соблюдение прав граждан на образование, готовы ли они решать важнейшие проблемы образования на уровне закона, публично.
Обсуждать всем миром
Отказ от публичного обсуждения и решения важнейших вопросов развития образования на законодательном уровне, передача их решения на уровень исполнительных органов власти представляют большую опасность. Эта очевидная истина получила еще одно подтверждение в последние дни, когда всплыла история с проектом государственного образовательного стандарта для старшей школы, подготовленным к утверждению Министерством образования и науки. Как известно, этот проект «прославился» тем, что в нем исключены из числа предметов, обязательных для изучения старшеклассников, русский язык и литература, математика, история…
Лишь развернувшаяся кампания протеста, собравшая в интернете за два дня большее число участников, чем обсуждение закона «Об образовании» за два месяца, смогла пока приостановить подписание приказа о его утверждении.
Интересно, что еще в 2002 году в Государственной думе третьего созыва был принят в первом чтении, а в конце 2003 года подготовлен к принятию закон «О государственном стандарте общего образования», подробно определяющий основные компоненты образовательного стандарта, в том числе и минимальный перечень образовательных областей и учебных предметов, в который, конечно же, входили и русский язык, и литература, и математика, и история. Однако в 2007 году он был снят с рассмотрения. Разумеется, без дискуссий.
Автор – председатель Комитета по образованию и науке Думы 3-го созыва, член бюро партии «Яблоко»
