Российская Конституция 1993 года в исторической ретроспективе

Достоинства и пробелы нынешней конституционной системы в России нельзя в полной мере уяснить, не обратившись к истории создания Конституции 1993 г. - истории драматической, противоречивой и поучительной.[1]

I Съезд народных депутатов России (тогдашняя версия расширенного парламента) сформировал Конституционную комиссию и поручил ей подготовить новую Конституцию. Состав комиссии воспроизвел соотношение сил на Съезде. Большая часть ее была образована на основе сомнительного критерия – представительства каждого из многочисленных регионов – и была слишком многолюдна (102 человека), чтобы вести углубленную работу по выработке сложного политического и юридического текста.

Однако в последний момент ситуация была несколько подкорректирована: сверх представителей регионов комиссия была пополнена 14-ю депутатами, преимущественно из Москвы и Ленинграда, среди которых были юристы, политологи, философы, историки и экономисты. Именно они образовали внутри комиссии ядро рабочей группы, работоспособное и сравнительно однородное по социально-политической ориентации. Реальную работу по разработке текста новой Конституции вели эти и некоторые из первоначально избранных депутатов, а также эксперты – видные юристы, известные последовательно демократическими позициями, всего 15 - 20 человек. Рабочую группу возглавлял ответственный секретарь комиссии Олег Румянцев. Для одобрения каждого из вариантов проекта Конституции, которые последовательно предлагала рабочая группа, требовалось согласие пленума Конституционной комиссии, а здесь сразу же возникли многочисленные сбои. Как бы то ни было, Конституционная комиссия была избрана 12 - 16 июня 1990 г., рабочая группа немедленно приступила к работе, а уже 12 октября был представлен первый вариант проекта Конституции.[2]

Менее всего в качестве отправной точки своей деятельности комиссия могла воспользоваться действовавшей в то время Конституцией РСФСР 1978 г. – отпрыском «брежневской» Конституции СССР 1977 г. Хотя она и была чуть подправлена в «перестроечном» ключе, в ее тексте оставались все известные советские атрибуты: высокопарная и бессодержательная преамбула, пресловутая статья 6 (КПСС – «руководящая и направляющая сила», «ядро политической системы, государственных и общественных организаций»), которая к тому времени уже была исключена из союзной Конституции; «социалистическая» (то есть главным образом государственная) собственность как основа экономической системы, отсутствие ряда элементарных гражданских прав и т.д.[3]

Федеративное устройство определялось асимметрией составляющих частей (автономные республики, в отличие от краев и областей, именовались государствами). Государственную власть в центре представлял двухступенчатый квазипарламент: периодически созываемый Съезд народных депутатов, 1060 депутатов которого избирались по мажоритарным округам (только он и мог изменять Конституцию), и постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет, избиравшийся Съездом, который уже на первой сессии заблокировал избрание ряда демократических депутатов, выдвинутых московской и ленинградской делегациями. Едва ли не самым примечательным элементом этой Конституции была статья 104, принципиально исключавшая разделение властей и гласившая, что Съезд «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос». Этот бастион продолжали удерживать до самого конца, даже когда серией поправок в Конституцию был введен противостоявший ему принцип разделения властей.

На I Съезде, в июне 1990 г., был принят ряд важных документов конституционного характера, прежде всего «Декларация о суверенитете», почти единогласно одобренная депутатами. Новым и главным в ней было установление верховенства Конституции и законов РСФСР на всей территории республики по отношению к союзным актам. Оглядываясь назад, надо признать, что это был первый юридически оформленный шаг к распаду СССР, но оценивать его надо исторически, на фоне разновременности темпов демократических преобразований в разных республиках, безволия союзного Съезда и начавшегося контрнаступления антиперестроечных сил. Кроме того, в постановлении «О механизме народовластия» и «Декрете о власти» (принятом Съездом только за основу) были сделаны попытки разорвать связку «партия-государство».[4]

Работа Конституционной комиссии Съезда продолжалась более трех лет. За это время на обсуждение последовательно были вынесены несколько вариантов. И по структуре, и по концепции, и по содержанию проект коренным образом отличался от всех советских конституций.

Основы конституционного строя, зафиксированные российскими конституционалистами образца 1990 г. в первом, ключевом, разделе проекта - государственный суверенитет, народовластие, человек и его права как высшая ценность (противовес подчинению человека государству, «воле и интересам рабочих, крестьян и интеллигенции»), политический плюрализм, разделение властей и т.д., - прошли весь тернистый путь российской Конституции и в несколько модифицированном и подчас ослабленном виде вошли в ныне действующую Конституцию.

Две проблемы находились в центре дискуссий и в самой Конституционной комиссии, и в иных государственных и общественных институтах: федеративное устройство и организация федеральной власти.

Согласно ранним вариантам проекта, Россия должна была представлять федерацию 15 – 25-ти республик (в ином варианте – земель), образованных путем слияния существующих 89-ти автономий, краев и областей. Республики должны были пользоваться абсолютно равными правами и нести равные обязанности. Предусматривалась также возможность существования федеральных территорий. Территории могли обрести статус республики, доказав способность самостоятельно выполнять функции республики и участвовать в содержании федеральных органов власти. Закрепляя за республиками широкую самостоятельность, проект четко фиксировал, что Россия – конституционная, а не договорная Федерация, базирующаяся на Конституции, одобренной гражданами, а не территориальными (тем более – не этническими) сообществами.

К построению федеральной власти в рабочей группе изначально обозначились два подхода. Сторонники каждого из них предполагали наличие сильного президента, получающего полномочия в результате всенародного избрания. Но расхождения по организации системы государственной власти в целом были столь основательны, что общего подхода рабочая группа выработать не смогла: раздел был представлен в двух вариантах. Первый из них, вдохновленный главой группы экспертов Валерием Зорькиным и поддержанный большинством депутатов, членов рабочей группы, получил условное название «Президент – глава исполнительной власти». Согласно этой концепции, президент должен был возглавлять правительство, формировать и руководить аппаратом федеральной исполнительной власти. Должность председателя правительства не предусматривалась, министров президент назначал с согласия парламента и мог освобождать без такого согласия. В этом варианте вообще не было главы или даже статьи, посвященной правительству, - его функции были растворены в президентских полномочиях.[5]

Убежденный сторонник президентской республики, Зорькин настаивал на том, что только она может обеспечить, в особенности в условиях России, необходимую политическую стабильность и вместе с тем – баланс властей. Зорькин и его сторонники решительно отклоняли не только парламентскую, но и «полупрезидентскую» республику по французскому образцу: «Она разделяет судьбу всех полумер и полувариантов».[6]

Другой вариант под условным названием «Ответственное перед парламентом правительство» был выдвинут депутатами Леонидом Волковым, Револьтом Пименовым и автором настоящей статьи. Роль президента в формировании и деятельности правительства в рамках этой концепции была ограниченной: он представлял нижней палате парламента «кандидатуру главы правительства, одобренную группами, составляющими большинство в этой палате». Палата была бы вправе, помимо утверждения мандата председателя на формирование правительства, утверждать его состав, выражать доверие или недоверие правительству и отправлять его в отставку.[7]

Впрочем, различие между этими двумя концепциями вышло на первый план позднее. Тогда же вопрос встал по-иному: быть или не быть новой российской Конституции вообще.

С осени 1990 г. начался крестный путь проекта рабочей группы. Он никак не мог получить одобрения на пленуме Конституционной комиссии. После публикации проекта тиражом в 40 000 000 экземпляров в Конституционную комиссию хлынул поток писем и предложений, в большинстве своем одобрявших новую Конституцию. Мобилизовались и ее противники. Коммунистическая «Советская Россия» клеймила рабочую группу - «похоронную команду», проект Конституции – «гимн беспамятству» и призывала сказать «нет Конституции воров и грабителей». Истерику вызывало уже само название государства, в котором не было слов «советская» и «социалистическая».[8] Под нараставшим натиском Б. Ельцин и его ближайшие советники дрогнули: обсуждение проекта было снято с уже утвержденной повестки дня II Съезда народных депутатов, назначенного на конец 1990 г.

Демократическую Конституцию скорее всего можно было принять на новом подъеме демократической волны сразу после событий августа 1991 г. Но момент был упущен. Проект снова и снова «дорабатывался» к очередным Съездам, прокручивался в мясорубке голосований в Верховном Совете. В результате к концу 1992 г. мы имели во многом эклектичный, компромиссный текст, во многих своих нормах менее точный, политически менее прогрессивный, чем первоначальные варианты. Рабочая группа, подвергавшаяся яростным атакам, особенно в Совете Национальностей Верховного Совета, бесконечно обкатывала проект в течение трех лет, приспосабливая к тому уровню, который, как она рассчитывала, мог бы одобрить становившийся все более реваншистским и агрессивным Съезд народных депутатов.[9]

Главной бедой проекта, однако, были даже не сделанные в нем уступки сторонникам государственного управления экономикой и социального патронажа, притязаниям региональных элит, советским традиционалистам, а то, что он не имел, как вскоре показал опыт, решительно никаких шансов на утверждение существовавшими институтами. Компромиссность проекта была не силой его, а слабостью. Критика разворачивалась с разных сторон. В глазах одних критиков он был «буржуазным», других – «социалистическим». Одни обвиняли авторов проекта в том, что они «разваливают Россию», другие – в том, что они «ущемляют права автономий». Обвинения в том, что президент наделен властью неограниченного монарха, соседствовали с утверждениями, будто разработчики Конституции восстанавливают советскую власть.

С конца 1990 г. конституционный процесс пошел также по окольному, параллельному пути. Поскольку нормы Конституции 1978 г. были совершенно не способны вместить революционные перемены, происходившие в те годы в обществе, на каждом Съезде в нее вносились изменения. Они, во всяком случае до конца 1992 г., шли в том же направлении, какое было задано в первых вариантах проекта новой Конституции, хотя и с серьезным отставанием от него. Это несколько притупляло остроту ситуации. Конечно, далеко не в полной мере и только до определенного предела.

Основные стадии перепахивания старой Конституции выглядели следующим образом.

На II Съезде (декабрь 1990 г.) в текст Конституции вместо социалистической собственности как основы экономического строя было введено положение о многообразии и равной защите всех форм собственности, а вместо «личной собственности» – «собственность граждан» (понятие «частная собственность» еще не могло осилить большинство Съезда). Острый спор о собственности на землю разрешился тогда принятием компромиссной формулы: продажа земли допускалась, но только через 10 лет после ее приобретения и только государству (то есть чиновнику).[10]

IV Съезд (май 1991 г.) внес в Конституцию изменения, связанные с введением поста президента (принципиальное решение было одобрено перед тем на мартовском референдуме). Президент становился и высшим должностным лицом, и главой исполнительной власти. Он получал право законодательной инициативы (а Совет Министров его терял) и отлагательного вето на законы (которое, однако, Съезд мог преодолеть простым большинством голосов). С согласия Верховного Совета он мог теперь назначать председателя Совета Министров, без такого согласия – остальных министров, получал руководство деятельностью правительства, право объявлять чрезвычайное положение (которое подлежало утверждению Верховным Советом). Права президента все же были несколько ограничены: он не мог распустить Съезд и Верховный Совет и не мог использовать полномочия для изменения национально-государственного устройства. В Конституцию была заложена процедура импичмента, впрочем, не слишком усложненная.[11]

В итоге некоторые несущие конструкции президентской республики, реализованные в ныне действующей Конституции, были заложены еще в 1991 г. И притом, следует подчеркнуть это, до августа. Побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов, и националистов, хотя те и другие вдохновлялись разными мотивами.

Главной интригой всех последовавших затем Съездов стало перетягивание каната между президентом и депутатским корпусом (точнее – его постепенно складывавшимся антипрезидентским большинством). Президент настаивал на дополнительных полномочиях и получил их на V Съезде – вплоть до права самостоятельно реорганизовывать высшие органы исполнительной власти, назначать глав местных администраций и даже издавать указы, находящиеся в противоречии с законами. Такие указы вступали в силу, если Верховный Совет не отклонял их в течение 7 дней.[12]

Несмотря на нараставшее сопротивление конституционные реформы продолжались и после того. На VI Съезде (апрель 1992 г.) в Конституцию были внесены развернутые изменения. Было утверждено новое название государства: оно перестало быть «советским» и «социалистическим». Из проекта Конституционной комиссии были позаимствованы некоторые положения об основах конституционного строя (народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей) и большая часть блока о правах и свободах человека, то есть введены нормы, которые невозможно было представить в советских конституциях.[13]

За все это была уплачена немалая цена, главным образом - руководителям российских автономий. Отправляясь от Федеративных договоров, подписанных руководителями государства с лидерами регионов в марте 1992 г., Съезд учредил новое федеративное устройство в виде трехуровневой, довольно неуклюжей структуры. На верхнем этаже располагались республики – «государства, обладающие на своей территории всей полнотой государственной власти…».[14] Республикам также гарантировалось повышенное представительство в федеральных органах власти. Неравновесной – в пользу автономий – предлагалось формировать и верхнюю палату. Так в государственное устройство России закладывались мины замедленного действия; некоторые из них не удалось обезвредить до сих пор.

Открытый конфликт между президентом и съездовским большинством разгорелся на VII Съезде (декабрь 1992 г.), который принялся отвоевывать ранее сделанные уступки. В ответ на нем и после него президент предпринял ряд попыток вообще удалить Съезд с политической арены. Возрастала агрессия и со стороны Съезда. В 1993 г. развернулся глубокий конституционный кризис: ни одну из сторон уже более не сдерживали конституционные рамки. Испещренная множеством поправок и сохранявшая во многом противоречащие им анахронизмы (самый яркий пример – статья 104, упоминавшаяся выше), сама Конституция представляла собой документ, опираясь на который можно было и оправдать, и осудить любые действия каждой из сторон конфликта. С точки зрения формально-юридических норм позиция Съезда была сильнее, и действовал он более изощренно. Но было очевидно, что поставившие его под свой контроль силы вдохновляются не высокими соображениями права, а стремлением вырвать наконец власть из ненавистных рук, перечеркнуть результаты референдумов 1991 и 1993 гг., обратить вспять и проведенные реформы, и сам конституционный процесс.

Съезд вовсе не торопился одобрять какой бы то ни было вариант Конституции: сложившееся на нем к 1993 г. политически безответственное большинство вполне устраивало то лоскутное одеяло, в которое превратилась претерпевшая многочисленные перекройки советская Конституция 1978 г. «Большинство депутатов предпочитало цепляться за старый текст, так как одобрение новой Конституции повлекло бы за собой роспуск Съезда и конец их депутатских мандатов», - отмечает английский исследователь Дж. Мюрел.[15] Съезд, его большинство, вполне удовлетворяло положение, при котором утром могла появиться поправка, а к вечеру или даже в середине дня она становилась частью Конституции. В Верховном Совете был образован новый комитет по конституционному законодательству под руководством Владимира Исакова, смещенного с поста председателя Совета Республики после августовского путча 1991 г. и ставшего позднее одним из лидеров Фронта национального спасения. Комитет подготовил комплекс конституционных поправок, превращавших президента в фигуру в значительной мере номинальную.[16] Будь эти поправки приняты, исполнительная власть сконцентрировалась бы в руках правительства, а само правительство ставилось в полную зависимость от Верховного Совета. Открытая схватка приближалась. Обе стороны желали и готовили ее.

«Президентский» проект.

Конституционное совещание и Конституция 1993 г.

Ведя игру на опережение, президент 29 апреля 1993 г., через 4 дня после выигранного им референдума, представил новый проект Конституции.[17] Ход был нетривиальным. Президент, по положению - председатель Конституционной комиссии, отрекался от проекта, подготовленного рабочей группой этой комиссии и понесшего, как уже было сказано, серьезные потери под натиском консервативного большинства Съезда и Верховного Совета, и вбрасывал в общество новый проект. В ряде последовавших указов и распоряжений устанавливалась процедура его доработки.[18] Весь конституционный процесс был направлен в обход Съезда, Верховного Совета, Конституционной комиссии и передан вновь учрежденному, не предусмотренному самой Конституцией институту - Конституционному совещанию. В его составе учреждались 5 секций - групп, в которые должны были войти представители федеральных органов государственной власти (в том числе все члены Конституционной комиссии), органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных и иных общественных организаций, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Автору настоящей статьи было поручено вместе с Анатолием Собчаком координировать работу группы представителей партий и общественных организаций.

Итак, двум документам, о которых речь шла выше, – перекроенной старой Конституции, которая продолжала считаться основным законом страны, и проекту, который даже в ухудшенном по сравнению с исходным вариантом виде имел мало шансов на одобрение в рамках рутинных процедур изжившего себя квазипарламента, – был противопоставлен иной проект. Он был подготовлен группой известных юристов и опубликован от имени президента в «Известиях» 30 апреля 1993 г. Можно по-разному оценивать то, что председатель Конституционной комиссии отступился от проекта, подготовленного возглавлявшейся им комиссией, и противопоставил парламенту Конституционное совещание, которое не могло быть ничем иным, как консультативным органом. Однако эта акция создала новую политическую реальность, не считаться с которой, как это сделали многие члены Конституционной комиссии, было и неразумно, и опасно.

«Президентский» проект от 30 апреля отличался рядом несомненных достоинств. Его формулировки были более краткими и юридически отточенными, содержали четкое решение ряда дискутировавшихся вопросов (фиксировали частную собственность на землю, вводили запрет на внутренние таможни, разводили компетенцию двух палат парламента и т.д.).

Но по совокупности всех характеристик этот проект вовсе не был лучше того варианта, которым к тому времени располагала Конституционная комиссия Съезда. Некоторые его огрехи и излишние уступки он поправлял, другие – воспроизводил, но содержал он и свои собственные очень серьезные дефекты. Об этом необходимо сказать, чтобы по достоинству оценить ту работу, которую провело Конституционное совещание.

Как выглядел бы наш конституционный строй сегодня, если бы проект от 30 апреля в неизменном виде стал законом? Достаточно обозначить только основные моменты.

Преобладающая часть тех ограниченных полномочий, которая отводилась парламенту, была бы сосредоточена в верхней палате - Совете Федерации. Именно он должен был по представлению президента назначать премьера, решать вопрос о доверии правительству или его отставке. К этому следует добавить, что в Совете Федерации половину мест занимали бы представители республик, автономной области и автономных округов, в которых, в общей сложности, проживало 14 % населения. Остальные 86 % населения были бы представлены лишь половиной членов Совета Федерации. Надо отметить, что весьма агрессивный натиск представителей национально-государственных образований в этом вопросе ощущался и на Съезде народных депутатов. И в своем последнем проекте Конституционная комиссия, включив в него Федеративные договоры с их приложениями, тоже сдала эту позицию региональным элитам.

Государственная Дума только вместе с Советом Федерации участвовала бы в назначении председателя Государственного банка. Она не назначала бы и не освобождала председателя и аудиторов Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека, причем два последних института вообще не были обозначены в том проекте Конституции.

Парламент в целом был бы настолько безвластен, что не только государственный бюджет, но и любые законопроекты, касающиеся налогов, займов, финансовых обязательств государства могли бы вноситься на его рассмотрение только президентом или правительством.

Зато в руках президента сосредотачивалась действительно колоссальная власть. Помимо тех широких полномочий, которые он получил в итоге в принятой Конституции, он обретал бы еще и право роспуска всего Федерального Собрания (а не только верхней палаты, хотя нижняя палата не имела никакого отношения к формированию правительства и назначению его председателя). И не только при возникновении коллизии с назначением премьера, но и на основе весьма расплывчатой формулы: «в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией».[19] Право президента издавать указы и распоряжения не было бы ограничено условием, по которому эти акты не должны противоречить Конституции и законам. Эта норма была введена на Конституционном совещании.

Наконец, проект создавал некоего судебного монстра – надстройку над всей судебной системой в виде Высшего судебного присутствия, которое должно было формироваться из руководителей трех основных судов и трех лиц, назначенных президентом.

Так решались вопросы организации государственной власти.

Но, кроме того, в нарушение всех разумных канонов конституционного законотворчества, в расчете на политическую поддержку известных сил, в состав Конституции в качестве ее интегральной части втаскивались полные тексты трех ранее подписанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Российской Федерации. Учреждалось, таким образом, трехэтажное федеративно-государственное устройство: иерархия, при которой одни субъекты Федерации, в духе бессмертной оруэлловской формулы, оказывались бы «более равны», чем другие. Более того, под давлением Совета, в котором были представлены главы республик и который приобрел непомерное влияние, к лету в проекте появилась запись о республиках как суверенных государствах.[20]

Позитивная роль Конституционного совещания состояла в том, что в итоге его работы перечисленные дефекты были устранены или ослаблены. Совещание изначально приняло сыгравшее конструктивную роль решение о том, что в основе его работы лежит не один, а два проекта – проект от 30 апреля и проект, представленный Конституционной комиссией. Там в частности гораздо подробнее и выразительнее был проработан раздел о правах и свободах человеках и гражданина (в проекте от 30 апреля такого самостоятельного раздела не было вообще).

На Конституционном совещании обсуждался также разработанный инициативной группой депутатов и экспертов проект нового избирательного закона, вводивший смешанную пропорционально-мажоритарную систему на выборах в парламент. Одобрение этого текста произошло вне формальных рамок совещания, но из первоначального проекта Конституции была исключена формулировка, однозначно предписывавшая проводить выборы в Думу лишь по территориальным избирательным округам. Это открыло путь ныне действующей избирательной системе, способствующей становлению политических партий.[21]

Сначала предполагалось, что работа совещания продлится до середины июня, затем доработанный на нем проект будет передан в структуры Конституционной комиссии и Верховного Совета. Но работа Конституционного совещания затянулась, промежуточный вариант текста Конституции был утвержден лишь в середине июля, а дорабатывался он уже после событий сентября - октября 1993 г., был вынесен на референдум 12 декабря 1993 г. и на нем утвержден.

Референдум, проведенный в условиях кратковременного подавления одной из сторон, завершил острую фазу конфликта между президентом и парламентом. В отличие от других стран «второй послевоенной демократической волны» Россия обрела «конституцию победителя», а не документ, принятый на основе консенсуса. Сила создала право. Это отмечают не только в России, но и на Западе.

Приговор американских ученых П. Ридауэя и Д. Глинского категоричен: это «партийная конституция», «она остается главным камнем преткновения на пути к национальному примирению и демократическому развитию».[22] Критически оценивая и порядок принятия Конституции, и ее содержание, автор настоящей статьи как участник событий все же полагает, что в конкретной ситуации 1993 г. осуществился далеко не худший, а может быть и лучший, из возможных тогда вариантов. По мере того как шли годы, все яснее становилось, что утверждение Конституции отвело опасность гражданской войны, предотвратило опасность сползания к югославскому варианту.

Конституция 1993 г. отразила ту противоречивую действительность, в которой она создавалась: порыв общества к свободе и демократии и реальные ограничения того и другого, которые ставила жизнь, жесткий конфликт между президентом и депутатским корпусом и представления составителей Конституции об оптимальном балансе между исполнительной (точнее – президентской) и законодательной властью, притязания региональных (в первую очередь – национальных) элит и степень готовности центральной власти идти им навстречу, менявшаяся от весны к осени 1993 г., и т.д.

И все же Конституция задала позитивный свод «правил игры», с которым вольно или невольно должны были считаться все основные авторы, закрепила позитивные сдвиги, происходившие в стране после 1985 г. Основополагающие принципы российской Конституции - приоритет прав человека (по отношению к правам государства), народ как носитель суверенитета и единственный источник власти (в отличие от «полновластных» советов), свобода экономической деятельности, поддержка конкуренции и многообразие форм собственности, в том числе частной (по контрасту с господством якобы общественной, а на деле государственной собственности и плановым хозяйством), признание идеологического и политического плюрализма и прямой запрет на установление государственной или обязательной идеологии и разжигания социальной вражды, - эти и другие положения коренным образом отличают ее от всех без исключения советских конституций. Все они ставили в центр конституционного строя государство. Основная же несущая конструкция конституционного права новой России - приоритет прав и интересов человека по отношению к государству.

I и II главы Конституции 1993 г. - «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина» - серьезное достижение российских конституционалистов. В целом они находятся на уровне современных демократических стандартов, в некоторых случаях уступают им, а в других – превосходят.

Конечно, даже эти лучшие, прорывные, главы Конституции не следует идеализировать. Во-первых, свод прав и свобод мог бы быть более детализован, как это сделано, например, в португальской Конституции, где подробнейшим образом прописана, в частности, свобода печати и выступлений в средствах массовой информации, а также гарантии этой свободы.[23] Для России это было бы не менее актуально. Во-вторых, либеральная интенция Конституции наталкивается на ряд ограничивающих ее положений. Наконец, и это главное, многие положения первых двух глав остаются столь же декларативными, как и былые права советских граждан, в силу дефектов государственного устройства, регламентированного в последующих главах.

Идеальных политико-правовых конструкций не бывает. Не было их, даже в виде проектов, и в нашей истории. Несмотря на исправления, внесенные в исходные тексты, действующая Конституция содержит ряд очень серьезных дефектов, в основном в 3 – 8-й главах. Главный из них – перекос в распределении полномочий между ветвями власти: президент, наделенный властью с некоторым избытком, слабый парламент, раздвоение исполнительной власти между правительством и президентской администрацией, отсутствие необходимых гарантий независимости суда.

В процессе доработки – после событий сентября - октября 1993 г. - исходный проект претерпел некоторые изменения. Самое важное продвижение было сделано по вопросам федеративного устройства. Федерация освобождалась от конфедеративной начинки, которая в изобилии была введена в проект летом, когда местные элиты жестко торговались с конфликтующими ветвями власти, а президент и Верховный Совет, стремившиеся заручиться их поддержкой, старались переиграть друг друга, разыгрывая партию в поддавки. Из Конституции были удалены федеративные договоры как равнозначная часть ее текста и почти все ссылки на них (основное содержание договоров, подписанных в 1992 г., было в нее инкорпорировано). Был исключен и подписанный ранее Р. Хасбулатовым дополнительный протокол, согласно которому автономиям была обещана половина мест в верхней палате.

Федеративный принцип был сохранен, но утверждалось главное: Россия – не договорная, даже не договорно-конституционная, а конституционная федерация. Федеративный договор, вокруг которого кипели страсти в 1991 - 1993 гг., - не договор об учреждении государства, из которого участники вправе выйти, а соглашение о разграничении полномочий между центральными и региональными органами власти. Шагом вперед было и устранение из проекта определения республик как суверенных государств: понятно, что нет и не может быть в одном государстве двух суверенитетов-верховенств. Суверенитетом не обладают ни штаты в США или Индии, ни земли в ФРГ, ни провинции в Канаде. И только в Конституции конфедеративной Швейцарии записано: «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной Конституцией».[24] Отказ от двойного суверенитета был закреплен в статье, согласно которой законы и иные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить законам Российской Федерации в сфере как ее собственного, так и их совместного ведения.

Конституционное оформление российского федерализма представляет весьма своеобразную и довольно противоречивую картину. В одной и той же статье 5 Конституции сначала декларируется равенство всех субъектов Федерации, а затем устанавливается, что только республики имеют собственные Конституции. В статьях 65 и 66 перечислены шесть градаций субъектов, причем допускается вхождение одного субъекта (автономного округа) в состав другого (края, области).

Конституции, принятые в ряде республик, углубили асимметричное построение Федерации. «Конституционная основа постсоветской России сложилась в результате ряда компромиссов, к которым пришли в ходе продолжительного конституционного кризиса, и потому содержит два фундаментальных дефекта. Во-первых, асимметричная структура государства нестабильна, так как воспроизводит искажения, свойственные советской системе. Во-вторых, разделение полномочий между центром и регионами изложено расплывчато. Эти недостатки предопределяют постоянный торг и множество интриг, которые ложатся тяжелым бременем на экономические и политические отношения между центром и регионами», - констатирует английский дипломат М. Николсон.[25]

В Конституции разграничены предметы исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Но порядок реализации совместного ведения (из которого не выделены предметы собственно совместной и конкурирующей компетенции) по обширному кругу предметов такого ведения (в статье 72 перечислены 14 позиций) оставлен за кадром. Не описана и сфера исключительного ведения субъектов. При работе над проектом Конституции предполагалось, что к ней должно быть отнесено все, что не подпадает под перечень статей 71 и 72. На деле эта область была расширена «партизанскими» вторжениями некоторых субъектов.

Были и прямые потери.

В первоначальном варианте проекта предполагалось, что депутаты Совета Федерации должны избираться населением субъектов Федерации, то есть закладывалась модель, аналогичная современному американскому Сенату. Так избирался Совет Федерации в 1993 г. По мере того как проект проходил обкатку в тех структурах Конституционного совещания, где принимались окончательные решения, «избрание» заменялось «вхождением» в него, а «депутаты» - «представителями». Наконец, в ночь перед окончательной публикацией проекта, когда не только участники Совещания, но и члены комиссии, его дорабатывавшие, не могли повлиять на окончательную редакцию, рукой президента (это зафиксировано в опубликованных материалах) была вписана радикальная поправка: в Совет Федерации входят «представители по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».[26] Поправка резко сузила юридическое поле, на котором может быть выстроен полноценный Сенат – палата, избираемая гражданами российских регионов. Законодатель, скованный этой нормой и притязаниями региональных элит, быстро осознавших, какой сильный инструмент был им дарован, безуспешно пытался найти разумное решение и в конечном счете, уже в 2000 - 2001 гг. сконструировал совершеннейшего монстра – никоим образом не избираемую палату высшего представительного органа власти в стране.

Референдум по Конституции, объявленный президентом, поставил демократические силы России перед трудным выбором: узаконить выход президента, не имевшего права назначать референдум[27], за рамки конституционного поля, утвердить далеко не совершенный и чреватый серьезными политическими обострениями проект или втянуть общество в новый виток противостояния. Возможности улучшить проект на том этапе были исключены: ответ «да» или «нет» предполагал пакетное решение по Конституции в целом вместе с теми последствиями, которые могло повлечь ее одобрение или отклонение.

Если бы проект был отклонен на референдуме, конституционный кризис, державший страну в политическом напряжении, вступил бы в еще более острую фазу при отсутствии легитимных органов власти и нарастании борьбы «всех против всех», с отвлечением сил общества от решения громоздившихся экономических и социальных проблем. В этом не хотели себе отдавать отчет те демократы, которые призывали голосовать против Конституции. Причудливым образом они оказались на одной позиции с национал-коммунистами, со всеми, исповедующими принцип «чем хуже, тем лучше». Позиция по референдуму обозначила первый серьезный раскол среди российских демократов со всеми вытекавшими из него последствиями. А итоги референдума навязали демократам, сторонникам правового подхода, еще более жестокое испытание: признавать объявленные результаты или нет, хотя не было уверенности в том, что они соответствуют действительным. Поведение главы Центризбиркома Н. Рябова, упорно отказывавшегося предоставить детальную информацию об итогах референдума, которую трижды запрашивала Государственная Дума, вызывало самые серьезные подозрения.

Конституция: испытание практикой

Критики российской Конституции подчеркивают, что многие ее замечательные положения остаются декларативными. Американский исследователь Т. Ремингтон отмечает «три момента, которые препятствуют закону и законным институтам ограничить произвольное применение силы государством. Это - выходящая за рамки закона власть преемников КГБ, широкое распространение подзаконных административных предписаний и инструкций, издаваемых исполнительными властями, и склонность президента посредством указов выходить за конституционные границы исполнительной власти».[28]

М. Макфол и Т. Колтон выделяют 11 нелиберальных черт российской демократии: «Подготовка решений правительства часто закрыта от общества… Представительные органы власти в России, особенно законодательные, оказывают значительно меньшее влияние на действия правительства и бюджет, чем административные учреждения… Судебная система в России продолжает оставаться отсталой и не может обеспечить гражданам надежную защиту от произвольных действий властей… и т.д.».[29]

Спорить со всем этим не приходится. Необходимо, однако, ответить на вопрос: в какой мере причины всех этих искажений заложены в самой Конституции, связаны с ее дефектами, а в какой мере находятся вне нее?

Противоречия между «формальной» и «реальной» Конституцией возникло не сегодня и отмечалось оно не только в России. Проблема «права в книгах и права в жизни» издавна привлекала внимание юристов. Известный политолог Дж. Урбан, говоря о действенности конституционного права и сопоставляя в этом отношении Россию со странами Восточной Европы, не зря ссылается на Аристотеля: «Конституции бесполезны, если они не укоренены в обычаях и согласии людей».[30] Любая конституция существует не сама по себе, а в сложном контексте менталитета нации, ее обычаев, традиций, политической и общей культуры, ценностных ориентаций.

Порочна ли та система государственной власти, которая заложена в российскую Конституцию и которая делает многие зафиксированные в ней гражданские права фиктивными? Или же проблемы и трудности нашего демократического транзита коренятся в первую очередь в сложившемся соотношении общественных сил, в вековой традиции российского общества жить «по понятиям», а не по закону? Вопрос этот имеет не только теоретическое значение. В первом случае Конституция нуждается в коренном пересмотре. Во втором – мы сталкиваемся со значительно более многосложным вызовом, ответ на который лишь частично может быть дан коррекцией Конституции или государственно-конституционного устройства вообще.

Чтобы уяснить, как действует (или бездействует) Конституция в жизни, можно выделить четыре основные направления организации и функционирования власти в современной России. Это - разделение властей и соотношение их полномочий на федеральном уровне, федерализм, местное самоуправление и судебная реформа.

«Конституция установила в России суперпрезидентский политический строй» – этот тезис некоторыми ее критиками воспроизводится как аксиома. Утверждение об «антинародной Конституции президентского самовластия», о «безвластном парламенте» назойливо повторяется в пропагандистских документах известного толка, и в частности в документах КПРФ.[31] Но близкие суждения можно найти и в трудах серьезных ученых. «Президентская власть, - пишет А. Медушевский, - обрела огромные полномочия, вновь реализовав концепцию власти, стоящей над системами социального контроля».[32] Эта оценка разделяется и рядом западных исследователей. «Президентская власть Ельцина и Путина превосходит власть американского и французского президентов вместе взятых и приблизительно такова, как у царя Николая II в квазиконституционной системе после 1905 г.», - утверждают П. Ридауэй и Д. Глинский.[33] Более осторожную оценку дает Т. Ремингтон: «Используя типологию, предложенную политологами Мэтью Шугартом и Джоном Гэри, мы можем назвать российскую систему “президентско-парламентской”».[34]

Как это ни парадоксально, верны обе характеристики. Необходимо лишь развести «формальную» и «реальную» Конституцию. Нормы первой, на наш взгляд, не дают оснований для слишком жестких оценок. С. Шахрай справедливо замечает: «Ельцин редко заглядывал в Конституцию, от этого возникало ощущение, что у нас суперпрезидентская республика».[35] Организацию государственной власти, если исходить из закона, мы бы назвали не «сверхпрезидентской», а «недопарламентской», а это не одно и то же. Эксцессы президентского правления и при Ельцине, и при Путине определяются не столько чрезмерностью полномочий, которые Конституция возложила на президента, сколько тем, что она не содержит необходимых ограничителей его власти и власти назначаемых им лиц. Она не ставит достаточных заслонов действиям, предпринимаемым в обход Конституции и иных законов, - ограничителей, которые во всех демократических странах связаны в первую очередь с деятельностью парламента (и еще – суда).

В полномочиях, которыми Конституция наделила президента, вне всякого сомнения, содержится определенный перебор с точки зрения сбалансированного разделения властей. Не следовало, по-видимому, концентрировать исключительно в руках президента функции «гаранта Конституции» (статья 80, п. 2). Это расплывчатое положение опасно, поскольку может получать и уже получало безбрежные интерпретации. Исходя из этого, Конституционный суд не нашел превышения власти президента в начатой по его указу в 1994 г. широкомасштабной войне в Чечне без объявления чрезвычайного положения и без санкции парламента. Мировой демократический опыт свидетельствует, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества. Соответственно, не должен президент обладать монополией на «определение основных направлений внутренней и внешней политики», утверждение военной доктрины (статья 80, п. 3, статья 83, п.3) и т.д.

Более существенно, однако, то, какие рычаги Конституция вкладывает в руки президента для реализации вышеупомянутых и иных функций. Особые излишества – по сравнению с государственным строем демократических стран, избравших президентскую и полупрезидентскую форму правления, - здесь не очень велики. Так, в США правительство – по сути продолженная рука президента. В России Конституция – напомним, что речь идет о формальной государственно-правовой конструкции, а не о вырывающейся за ее рамки политической практике, – все же отводит правительству самостоятельную роль отдельного от президента и имеющего свой круг полномочий института.

Справедливой критике подвергается гипертрофированная роль в нашей государственной системе различных советников, консультантов, личных представителей президента и создаваемых по его воле учреждений: администрации президента, Совета безопасности, Совета обороны, созданного было для обслуживания некоей кадровой комбинации, но вскоре забытого, и т.д. Безбрежность роли этой, однако, ни в малейшей степени не вытекает из положений Конституции. К тому же и США дают немало примеров активной политической роли лиц, опиравшихся лишь на персональный выбор президента: советника по национальной безопасности Г. Киссинджера, оттеснившего госсекретаря еще до того, как он сам занял этот пост. А если чуть углубиться в историю, – Г. Гопкинса, немало поспособствовавшего Ф. Рузвельту в преодолении заскорузлого изоляционизма Конгресса в преддверии вступления США во Вторую мировую войну.[36]

Правом досрочного роспуска парламента как инструментом разрешения правительственного кризиса обладают, как правило, президенты или премьеры тех государств, где парламент может потребовать отставки правительства. Причем эта акция, как правило, не затруднена никакими дополнительными процедурами, а в Англии премьер может назначить досрочные парламентские выборы, даже не будучи спровоцирован к тому вотумом недоверия, исходя из одних лишь расчетов, что приближение выборов укрепит позиции его партии. К тому же право роспуска Государственной Думы ограничено рядом условий и сроками. Теоретически баланс соблюден. Если президент для давления на Думу может использовать угрозу ее роспуска, то Дума при некоторых условиях может пустить в ход орудие импичмента (статья 93). Кроме того, Дума может попытаться отправить в отставку правительство. Но процедура импичмента в Конституции изложена столь невнятно, что на практике он едва ли осуществим, а угроза роспуска парламента – значительно более сильное орудие в руках президента, чем вотум недоверия правительству в руках Думы.

Не являются чисто российским изобретением и участие президента в законотворческом процессе, и распоряжение таким острым инструментом как законодательное вето. Президентское вето – мощный инструмент блокирования законодательного процесса, поскольку его преодоление требует квалифицированного большинства не только в Думе, но и в Совете Федерации. В недолгой конституционной истории России президентское вето гасило подчас разумные инициативы, исходившие из парламента, но оно же блокировало некоторые популистские щедроты и опасные эскапады думского большинства. Настоящая проблема здесь – в неодолимости президентского вето, если тому противится чуть превышающее одну треть меньшинство в верхней или нижней палате.

Реальный дисбаланс, как уже было сказано, лежит на стороне не президента, а парламента. Парламент неполноценен, и прежде всего потому что в Конституции прямо не оговорен его статус как контрольного института. Конечно, некоторые контролирующие функции он выполняет, давая согласие на назначение премьера и утверждая бюджет. Но он не может обязать представителей исполнительной власти являться в соответствующие комиссии парламента и представлять по их требованию необходимые документы. Автору самому пришлось столкнуться с тем, что ряд высших чиновников проигнорировал соответствующее требование комиссии Государственной Думы по расследованию причин и обстоятельств войны в Чечне, членом которой он был. Характерно, что из множества поправок к Конституции, вносившихся в Думу, необходимое большинство голосов получила лишь одна, призванная исправить это ненормальное положение. Но и она, принятая в первом чтении, впоследствии была заморожена. Парламент лишен серьезных контрольных функций и по отношению к правительству, и тем более по отношению к теневым исполнительным структурам, которые президент по своему усмотрению может наделять полномочиями, не предусмотренными Конституцией.

Единственный серьезный инструмент влияния парламента на ход событий – утверждение бюджета, но и Дума, и Совет Федерации фактически лишены возможности контролировать его исполнение. Поле, где может беспрепятственно и безбоязненно проявляться активность депутатов, - принятие никого ни к чему не обязывающих заявлений, постановлений и обращений. Эти возможности широко использовались оппозиционным большинством в I и II Думах, принимавшим безответственные политические декларации, главным образом по вопросам внешней политики, что, наряду с безвластием, дискредитировало парламент в глазах общества, подрывало уважение к парламентаризму как таковому. От внешнеполитических демонстраций, столь же вызывающих, сколь и некомпетентных, не может отрешиться и III Государственная Дума. Уже в 2002 г. она поторопилась сообщить президенту свое мнение о деятельности Гаагского трибунала в связи с судом над С. Милошевичем и потребовала репрессалий по отношению к Ватикану, поднявшему уровень представительства своей конфессии в России.

Очевидным дефектом конституционного устройства является порядок формирования верхней палаты – Совета Федерации. Члены Совета Федерации, за которыми не стоит мандат избирателей, стали податливыми объектами манипуляции со стороны как федеральных, так и региональных властей. Последняя реорганизация Совета Федерации вызвала естественный вопрос: если авторитет палаты так сильно понижен, то не следует ли лишить его части функций, записанных в Конституции?[37] Или вообще упразднить этот орган, оставив вместо него Государственный Совет – собрание республиканских президентов и губернаторов.

Своеобразна и композиция правительства. Его «силовой блок», трактуемый чрезвычайно широко (в него входят также Министерства юстиции и по чрезвычайным ситуациям), и Министерство иностранных дел подчинены непосредственно президенту минуя премьера. Это не предусмотрено в Конституции, но в таком виде был принят закон о правительстве, который вполне соответствует советской традиции: «силовые» министры управлялись непосредственно Политбюро и были, как правило, его членами.

Как видно, конструкция федеральной государственной власти действительно неравновесна. Но положение в ней парламента и правительства в меньшей степени определяется нормами Конституции и в значительно большей – иными законами (о формировании Совета Федерации, о правительстве и другими) или, к примеру, голосованием самого парламента за явно нереалистические бюджеты в 90-е гг. Когда Дума хотела отстаивать свои интересы и свою позицию, ей удавалось многого добиваться. Это относится, в частности, к выборам по партийным спискам, которые удалось ввести и отстоять в избирательном законе в 1995 - 1998 гг. вопреки сопротивлению и администрации президента, и Совета Федерации. Но не раз депутаты уступали политическому нажиму, опасаясь роспуска Думы и не желая идти на досрочные выборы. Отсутствие политической воли они восполняли разоблачительными речами и жалобами на приниженность своего положения.

Проблема действительной роли парламента – это проблема не столько коррекции Конституции, сколько формирования гражданского общества, противодействия режиму «управляемой демократии», становления реальной, а не фиктивной партийно-политической системы. Надо вернуть парламенту контрольные функции. Но нет никаких гарантий, что парламент, каков он есть, захочет и сможет ими воспользоваться. Надо заменить Совет Федерации, который теперь чиновники формируют из зависимых людей, Сенатом, который будет избираться населением. Но велики шансы, что и выборный Сенат станет палатой, которая будет так же легко управляться из Кремля, как и Дума, созданная с помощью соответствующих избирательных технологий в 1999 г. Надо совершенствовать избирательный закон, пресекать нарушения и фальсификации. Но как совладать с «административным ресурсом», при помощи которого теперь не столько фальсифицируют данные о результатах голосования, сколько управляют поведением и голосованием избирателей? Все это - непростые вопросы, ответы на которые анализ «формальной» Конституции и иных законов не дает.

О конституционном оформлении российского федерализма речь шла выше. Реальная практика и здесь вносит свои коррективы. Причудливая черта российского конституционного устройства – договоры о разграничении полномочий, которые в первой половине 90-х гг. заключались между Федерацией и ее отдельными субъектами. В период, когда были сильны процессы распада, договоры сыграли известную стабилизирующую роль. Но по договорам некоторые субъекты взяли себе такие полномочия, которые Конституция не предусматривала. В результате начала выстраиваться асимметричная федерация с элементами конфедерации. Были сделаны попытки посредством договоров превратить нашу Федерацию из конституционной в договорную. Поскольку основной проблемой в отношениях центра и регионов было распоряжение финансовыми потоками, договоры нередко становились скорее политико-символическими атрибутами, нежели правовыми регуляторами.

Громадный корпус взаимоотношений регулируется федеральными законами и иными нормативными актами, с одной стороны, и законодательством субъектов, с другой. Даже поверхностное сопоставление первых и вторых, проведенное Генеральной прокуратурой в 2000 - 2001 гг., обнаружило много тысяч несовпадений и противоречий, в особенности между Конституцией РФ и Конституциями входящих в нее республик. Как заявил В. Путин, в начале 2000 г. 20 % региональных нормативных актов противоречили Конституции РФ и федеральным законам.[38] Так, в Башкортостане, Коми, Кабардино-Балкарии, Туве и Якутии было установлено верховенство республиканских Конституций над федеральной. Адыгея, Бурятия, Ингушетия и Калмыкия записали в своих Конституциях право вводить чрезвычайное и военное положение. Башкортостан и Коми закрепили главенствующую роль титульной нации.

Особенно далеко по пути «суверенизации» (если не считать Чечню) пошел Татарстан. В 1992 г. была принята – еще раньше российской – его Конституция. Ее авторы исходили из того, что за распадом СССР последует распад России, и определили свою республику как субъект не Российской Федерации, а международного права, как суверенное государство, всего лишь ассоциированное с Россией и находящееся с нею в межгосударственных отношениях. Вдобавок была заявлена претензия на то, чтобы выделить Татарстан не на территориальной, а на этнической основе. Такой подход опасен и бесперспективен, если учесть, что в России почти не осталось моноэтнических территорий, а «права наций» некоторые политики (не только в Татарии) пытаются поставить на тот же уровень, что и права человека. Противоречие между двумя Конституциями было ослаблено, но не снято заключением в 1994 г. договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Реальное же место Татарстана в системе российской государственности стало в решающей степени определяться неформальными взаимоотношениями двух президентов – Ельцина и Шаймиева. Когда с приходом к власти Путина был жестко поставлен вопрос о соответствии российской и республиканских Конституций, началась подготовка нового основного закона и в Татарстане. Чего от этого следует ждать, можно судить по высказыванию осторожно маневрирующего Шаймиева: «Я же не говорю, что мы этого делать не будем. Я говорю: хорошо, приезжайте сюда и поставьте на голосование в Госсовете Татарстана вопрос об изменении Конституции. Любому я говорю, но никто не хочет». К этому следует лишь добавить, что Госсовет (парламент) республики заполнен представителями администрации и контролируется президентом.[39]

Противоречие законов создает причудливые правовые коллизии вроде конфликта вокруг третьего срока якутского президента в 2001 г. В развернувшемся споре федеральная сторона опиралась на Конституцию Якутии, запрещавшую избрание одного и того же лица на третий срок, а клан местного президента – на федеральный закон, который это разрешил, уступив натиску региональных элит. Республику несколько месяцев держали в напряжении, но в конечном счете состоялся закулисный сговор: бывший президент отказался от претензий на третий срок, но получил за это место в Совете Федерации.

В 2000 - 2001 гг. региональное законодательство стали приводить в соответствие с федеральным. К февралю 2002 г. 9 из имевшихся 42 договоров субъектов с Федерацией были расторгнуты, еще 10 – намечены к расторжению.[40] Это позитивный процесс: договоры целого с частью, безусловно, вынужденная мера, инородное тело в конституционном устройстве. В федеральные законы были внесены изменения, несколько ограничивающие «неприкасаемость» губернаторов (но не президентов республик). Не будучи в состоянии исключительно законодательными средствами дисциплинировать деятельность региональных правителей, обросших многообразными связями в центре и в своих регионах, федеральная власть в 2000 г. прибегла к своеобразному шунтированию, выстраивая исполнительскую вертикаль рядом и в обход не работающих законодательных процедур. Так, было проведено макрорайонирование Федерации и назначено 7 президентских наместников. Видные политики стали все чаще высказываться за то, чтобы перейти от выборов губернаторов к их назначению. Если это произойдет, нарушен будет один из основополагающих принципов Конституции – выборности власти (статья 3). Нарушен будет и другой принцип – равноправия субъектов Федерации (статья 5), так как рядом с назначаемыми губернаторами краев и областей останутся избираемые президенты республик.

Еще хуже обстоит дело с местным самоуправлением, развитие которого находится, и это в лучшем случае, в зачаточном состоянии. Замысел конституционалистов, зафиксированный в основном законе, - местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти - был безупречен. Местное самоуправление в демократических странах – один из важнейших институтов гражданского общества. В этом отношении мы отстаем даже от дореволюционной России, где набирали силу земские учреждения. Функционирование местного самоуправления ограничено с трех сторон: скудостью материальной и финансовой базы (обязательства в несколько раз больше имеющихся ресурсов), давлением государственных органов, небезуспешно стремящихся подмять его под себя (местного самоуправления фактически не существовало до недавнего времени даже в Москве) и низким престижем самого местного самоуправления. В глазах населения это лишь ответвление бюрократического аппарата. Характерна низкая явка избирателей на местные выборы, нередко приводящая к их срыву.

В 2000 - 2001 гг. в законодательство о местном самоуправлении были внесены некоторые изменения. В частности губернаторы получили право отстранять от должности глав муниципальных образований. Дальше идти по этому пути опасно: властная вертикаль, созданием которой озаботились многие политики, может подорвать конституционный принцип независимости местного самоуправления.

В 1991 г. тогдашний Верховный Совет утвердил разработанную демократическими юристами концепцию судебной реформы. Некоторые идеи этого революционного для России документа нашли отражение в Конституции 1993 г. Однако половинчатые шаги по введению отдельных элементов цивилизованной судебной системы, предпринятые после того, не могли заменить комплексного осуществления такой реформы.

Одним из самых значительных достижений российских конституционалистов было учреждение Конституционного суда (КС) – независимой, по замыслу, судебной инстанции, решения которой обязательны и обжалованию не подлежат. В активе КС есть постановления, защищающие принципы права, приоритет Конституции перед нарушающим ее нормотворчеством. Но КС не вполне оправдывает надежды, которые на него возлагались. Отчасти это связано с ограничительной нормой самой Конституции: КС не может по своей инициативе дать толкование Конституции или заняться рассмотрением той или иной спорной коллизии. Он должен ждать запроса или жалобы заинтересованных лиц (статья 125). Такова была реакция законодателя на прямое вмешательство КС в политику в 1993 г.

Другие ограничения связаны с физическими возможностями и организацией работы 19-ти судей КС. Каждая из двух палат может рассмотреть два дела в месяц. КС не может начать новое дело, пока не вынесет постановление по уже начатому. Дела рассматриваются только в порядке их поступления. А поскольку поток запросов и жалоб в КС не иссякает, он не может быть «органом быстрого реагирования»: обращение в КС может дожидаться своей очереди в среднем 6 - 8 месяцев. Но самое главное заключается в том, что и решения КС подчас определяются превосходством «реальной» Конституции над «формальной». Кроме того, не существует надежного механизма реализации постановлений КС: как законодательная, так и в особенности исполнительная власть имеют навыки обходить эти постановления или не замечать их. Конституционные суды созданы также в ряде субъектов, но с федеральным КС единую систему они не образуют и ему не подчинены.

Еще более серьезные претензии могут быть предъявлены к деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных. Общество убеждено в том, что наши суды с помощью многообразных неформальных инструментов подчинены исполнительной власти и очень часто выполняют ее прямые предписания. Это находит, к сожалению, многочисленные подтверждения в судебной практике. Именно суды стали главным инструментом противоправного подавления независимых средств массовой информации в 2001 - 2002 гг. Суды используются для инсценировки «шпионских» процессов против ученых и журналистов. Так, военный суд Тихоокеанского флота вопреки ожиданиям, здравому смыслу и закону, положив в основу обвинения ведомственные инструкции Министерства обороны, забракованные Верховным судом, принял скандальное решение по делу военного журналиста Григория Пасько. Замысел спецслужб, стоящих за кадром этого и ряда других аналогичных процессов, очевиден: вернуть времена, когда страх сковывал возможности не контролируемого государством общения наших граждан с иностранцами. Защищая интересы армейского лобби, областной суд Нижнего Новгорода признал незаконным решение властей о прохождении альтернативной военной службы молодыми людьми, хотя это право прямо указано в Конституции (статья 95). Широко распространено применение пыток в ходе досудебного производства. По теневым каналам осуществляется «обмен опытом» в данной области. Отработана методика сокрытия применения пыток, делающая бесполезными контрольные проверки по жалобам граждан.

Ограниченный и противоречивый характер носит и судебное законодательство 2000 - 2002 гг. Некоторые его нормы на деле ослабляют одну из главных основ правового государства – независимость судей. Введение в жизнь действительно правовых институтов, предусмотренных в Конституции, отодвинуты на ряд лет. В результате в стране парадоксальным образом сосуществуют две судебные системы: неоинквизиционная, принятая в подавляющем большинстве судов общей юрисдикции, и состязательная, действующая лишь в судах с участием присяжных заседателей. Эта прогрессивная правовая система, оставаясь исключением, деградирует в чуждой среде.

Не следует, однако, возлагать надежды только на коррекцию законодательства. Центральная фигура судопроизводства – судья. Преобладающая часть судейского корпуса сегодня – это люди, прошедшие школу советских профессоров и учебников, чуждых правовому мышлению, бывшие прокуроры и милицейские работники, секретари судов с богатой практикой фальсификации судебных протоколов. Они не забыли, как принимались решения по звонку из партийных органов. Оценка их работы, их карьера и благосостояние и сейчас во многом зависят от благосклонности высокопоставленных чиновников. Совершенно недостаточны и штаты судов: при нынешней их численности невозможны своевременное и справедливое рассмотрение дел и повышение авторитета судебных решений.

Что делать с Конституцией?

Итак, и в самой Конституции – при всех ее достоинствах, - и в реализующем ее положения законодательстве существуют пробелы, которые надо устранять. Возникает вопрос: когда и как это лучше осуществить? Как сторонники, так и противники изменения Конституции могут рассчитывать на поддержку в обществе. Согласно опросу, проведенному в декабре 2001 г. ВЦИОМ – авторитетным социологическим центром, - первую позицию поддержали 38,5 % респондентов, вторую – 43,4 %.[41] Однако сегодня проблема изменения Конституции занимает не общество, а элитные группы. Тем более что подавляющее большинство граждан имеет о Конституции весьма приблизительные представления.

Позиция фракции «Яблоко», не раз излагавшаяся публично, сводилась к тому, что Конституция 1993 г. нуждается лишь в отдельных, точечных, немногочисленных поправках. Они ни в коей мере не должны затрагивать «внешние» главы – 1, 2 и 9 (основы конституционного строя, права и свободы, способы изменения Конституции), - а лишь несколько корректировать порядок государственного устройства. В 1996 - 1998 гг. был подготовлен ряд поправок к Конституции, которые позволили бы: уточнить права президента и расширить права парламента (прежде всего наделить его контрольными функциями), более четко определить место правительства в его взаимоотношениях с президентом и парламентом, убрать упоминавшуюся выше президентскую правку о порядке формирования Совета Федерации – препятствие (хотя, на наш взгляд, его можно снять и без изменения Конституции) на пути к выборному Сенату, подробно описать порядок импичмента президента, делающий эту процедуру работоспособной, хотя и непростой, и т.д.[42]

Во второй половине 90-х гг. существовало «окно возможностей», через которое можно было на основе договоренностей и компромиссов различных политических сил провести ограниченную коррекцию ряда статей Конституции, укрепляющую правопорядок, но не ставящую под удар главные достижения демократической антибольшевистской революции рубежа 80 - 90-х гг. Вероятность проведения даже небольшого числа таких поправок была невелика, но при умелом политическом маневрировании и тщательной юридической проработке она могла быть реализована. Когда премьером был Примаков, возникли шансы на переход к правительству парламентского большинства не по закону, а по факту. Однако целесообразность закрепления этого порядка в Конституции вызывает серьезные сомнения.

Сейчас ситуация изменилась. Прежде всего, «окно возможностей» для проведения поправок, которые делают баланс властей более равновесным, по-видимому, захлопнулось. Как в период своей президентской избирательной кампании, так и впоследствии В. Путин категорически высказывался в поддержку действующей Конституции.[43] При сложившемся соотношении сил в обеих палатах парламента попытки провести конституционные поправки, исходящие не от президента, обречены на неуспех. Но еще важнее другое: поскольку система сдержек и противовесов в российской политике с приходом нового президента оказалась ослабленной, резко возросли опасности, связанные с конституционным закреплением «управляемой демократии» и ограничением прав граждан. Ведь возможности ухудшения Конституции так же безграничны, как возможности ее улучшения.

Легко представить, что при соответствующих обстоятельствах конституционная реформа может включить целый ряд весьма нежелательных вещей. Обозначим те из них, которые «прочитываются» в словах и действиях ряда российских политиков. Ущемление прав личности и ослабление гарантий гражданских прав то ли для расширения прерогатив различных сообществ, квазигражданских структур, создаваемых сверху, то ли для защиты «порядка» и «укрепления государства». Передача блокирующего пакета белорусскому президенту в рамках союзного государства России и Белоруссии. Ослабление принципа отделения церкви от государства. Это давно уже происходит явочным порядком, а в начале 2002 г. был запущен пробный шар: во фракции «Единство» объявился явно антиконституционный законопроект, в соответствии с которым государство должно предоставить ряд льгот и уступок так называемым «традиционным конфессиям», прежде всего православию. Внедрение идеологического единообразия во имя «национальной идеи» (которую Ельцин поручал изобрести своим службам). Ослабление «механизма самозащиты» Конституции, встроенного в главу 9 и предусматривающего достаточно сложный порядок ее изменения. В конце 2001 г. был запущен еще один пробный шар: вновь избранный председатель Совета Федерации предложил увеличить срок однократного пребывания президента у власти с 4 до 7 лет.

И хотя сам президент отмежевался от инициативы не в меру усердного политика, придворные политологи и некоторые губернаторы – вопреки здравому смыслу и историческому опыту – немедленно подхватили эту идею, реализация которой несет с собой дальнейшие опасные деформации государственного устройства, закрепление режима личной власти на будущие времена.

В сложившейся ситуации российские демократы (в частности «Яблоко») усматривают в Конституции одно из препятствий ползучему распространению авторитаризма. Можно согласиться с одним из ведущих российских юристов С. Алексеевым: «Конституция – последний рубеж обороны… Есть в действующей Конституции, наряду с недостатками и огрехами, также и немалый демократический потенциал, получивший широкое международное признание. Так что есть основания и для того, чтобы требовать от властей: соблюдайте нашу Конституцию!».[44] К инициативам, запускающим процесс изменения Конституции, следует отнестись очень осторожно, поскольку трудно предсказать их результат. Существуют ведь и другие пути коррекции государственно-правового устройства.

Сама Конституция предусматривает два способа ее изменения. Первый - созыв Конституционного Собрания, которое вправе внести изменения в ее основополагающие главы или вообще разработать проект новой Конституции и самостоятельно утвердить его либо вынести на референдум. Второй - внесение поправок, не касающихся основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и порядка изменения Основного закона. Такие поправки могут быть приняты квалифицированным большинством в Федеральном Собрании и затем утверждены в двух третях субъектов Федерации.

Первый из этих вариантов и прежде вызывал серьезные сомнения. Соблазн радикального пересмотра Конституции в целом горячит головы нетерпеливых политиков, но результат приведенного в движение процесса может оказаться весьма далеким от их ожиданий. Основы конституционного строя и права граждан не настолько плохо зафиксированы в Конституции, чтобы подвергать их превратностям игры политических сил. Их соотношение в Конституционном Собрании, созданном в нынешней социальной и политической ситуации, может преподнести весьма неожиданные сюрпризы. Вот почему блокирование прохождения самого закона о Конституционном Собрании представляется предусмотрительным решением. Это – первая линия защиты Конституции, поскольку ни один из внесенных в Думу проектов такого закона не удовлетворителен. Еще долго единственным разумным способом коррекции Конституции будет внесение в нее отдельных поправок, как это делали американские конституционалисты.

Но и без вторжения в текст Конституции существует известное пространство, в котором может осуществляться перестройка государственного устройства. Нет ни одного животрепещущего вопроса – от реформы Совета Федерации до бюджетного федерализма, от повышения самостоятельной роли правительства до упразднения ведомственных судов, - которые нельзя было бы решить посредством издания федеральных законов и федеральных конституционных законов. Не исчерпаны также возможности, которые открывает существующая процедура запросов в Конституционный суд по поводу конституционности ряда законов, а также рассмотрение спорных вопросов в Верховном суде, хотя и не следует питать чрезмерные иллюзии в отношении этих институтов в их нынешнем виде.

Время для конституционных импровизаций прошло, а для создания нетленного документа «на века» - еще не наступило. Значит, непреложным должно быть правило «не навреди»: лучше оставить в нашем конституционном устройстве (подчеркнем еще раз – далеко не совершенном) все, как есть, добиваясь соблюдения действующего законодательства, чем открыть ящик Пандоры. Последствия такого шага сейчас трудно предвидеть.

Примечания: