Начало обзора принятого в первом чтении законопроекта «О государственном кадастре недвижимости» было опубликовано в предыдущем выпуске («эж-ЮРИСТ» № 3 за 2007г.). В представляемом сегодня материале рассматриваются нормы данного проекта о массовой оценке недвижимости для налогообложения, создающие предпосылки для произвола чиновников.

Кадастровая стоимость (оценка) как налоговая база

Определение кадастровой стоимости недвижимого имущества неопределенно: «Кадастровая стоимость объекта недвижимости - специальный способ определения стоимости объекта недвижимости методами массовой оценки на установленную дату на базе рыночной стоимости» (абз. 4 ст. 2). Хотя в определении не указаны цели, для которых вводится кадастровая стоимость, из содержания проекта ясно, что речь идет об оценке в целях налогообложения (ч. 9 ст. 24). По-видимому, это попытка скрыть нарушение законодательства: налоговая оценка должна регулироваться иным - налоговым законодательством (ч. 1 ст. 1 Налогового кодекса РФ).

Приведенное определение некорректно и грамматически (стоимость не может быть «способом») и юридически. Получается, что кадастровая стоимость устанавливается «на базе рыночной стоимости» не определенными в Законе «методами массовой оценки». Определять рыночную стоимость объектов, которые не являются ни частной собственностью, ни объектами оборота, а потому рыночной стоимости не имеющие, значит, совершать подлог. Большая часть земельных участков в РФ находится в государственной или муниципальной собственности, и применение к ним понятия «рыночная стоимость» неправомерно (ст. 3 ФЗ «Об оценочной деятельности»).

Содержательное определение кадастровой стоимости, оценки и массовой оценки отсутствует. Известно только, что «стандарты оценки» и «методические указания» утверждает орган правового регулирования (ч. 2 ст. 24).

Более того, проект умалчивает о том, что является объектом оценки, а значит, и налогообложения. Можно лишь догадываться об этом. Скорее всего, речь идет о раздельной оценке земельного участка и здания на нем, которые по сегодняшнему законодательству являются отдельными объектами недвижимости.

Как было отмечено, оценка государственного (муниципального) участка как объекта рыночного оборота является незаконной. Если землепользователь имеет лишь право административной аренды или иное «неполноценное» право на участок, оцениваться должны именно эти права, а не сам участок. В любом случае при раздельной оценке участка (прав на него) и расположенного на нем здания неизбежно двойное налогообложение (из-за двойного учета местоположения, отраженного и в стоимости здания, и в стоимости участка).

Массовая оценка

Смутное представление о содержании кадастровой оценки и кадастровой стоимости можно получить из статьи «Порядок рассмотрения результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (ст. 26). По-видимому, нормы данной статьи должны будут использоваться для массовой оценки, хотя прямо об этом не сказано.

Отчет об определении кадастровой стоимости должен содержать использованные сведения «о значениях факторов, оказывающих влияние на кадастровую стоимость объектов недвижимости, о рынке недвижимости, иные сведения, которые необходимы для полного и недвусмысленного толкования результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, отраженных в отчете, с указанием источников и способов их получения… описание использованных при определении кадастровой стоимости объектов недвижимости методов, моделей и алгоритмов ее определения в объеме, достаточном для расчета кадастровой стоимости объектов недвижимости без привлечения оценщика» (п. 2 ст. 26).

Из приведенных требований видно, что кадастровая оценка проводится по неопределенным значениям неизвестных «факторов», с использованием неустановленных «методов, моделей и алгоритмов». Оценка базируется на неопределенных же сведениях о недвижимости («с указанием источников и способов их получения»). С точки зрения содержания нормы о массовой оценке абсолютно бессмысленны, они гарантируют произвол. Кроме того, указанные нормы не имеют ничего общего с требованиями Закона об оценочной деятельности.

Неприменимы нормы о массовой оценке и в реальной жизни. Как уже сказано, применение понятия «рыночная стоимость» к большей части земельных участков в России неправомерно. На эту несуразность нагромождается другая - оценка государственного (муниципального) участка, на котором расположено частное здание, предприятие.

Дело в том, что застроенный земельный участок не имеет самостоятельной стоимости: она капитализирована в здании. Для случая полноценного частного объекта недвижимости - частного здания на частном участке - теоретический расчет стоимости взятого отдельно участка (именно теоретической, но не рыночной) возможен методом «остатка для земли». Но данный метод невозможен для государственных участков - арендованных или находящихся на ином «неполноценном» праве. Ведь в таких случаях условия договоров аренды и прочих «неполноценных» прав сугубо индивидуальны и массовой оценке не поддаются. Поэтому описанная в проекте «массовая оценка» есть фикция, «платье голого короля».

Если комиссия субъекта РФ по проверке результатов оценки неоднократно принимает решение об изменении кадастровой стоимости на рыночную, которая указана в отчетах независимых оценщиков, привлеченных заявителями для апелляции, то «методы, модели и алгоритмы определения кадастровой стоимости объектов недвижимости подлежат изменению по решению комиссии» (ч. 9 ст. 27). Привлеченный же субъектом Федерации оценщик должен за свой счет доработать отчет о массовой оценке как несоответствующий законодательству об оценочной деятельности.

Очевидно, что «плавающие» в зависимости от решений комиссии «методы, модели и алгоритмы» массовой оценки показывают необоснованность всей схемы определения кадастровой стоимости.

Государственный фонд данных кадастровой оценки

Для использования в целях налогообложения создается Государственный фонд данных кадастровой оценки объектов недвижимости. Он формируется органом кадастрового учета в порядке, установленном Правительством РФ, на основе обработки материалов кадастровой оценки, сведений о рынке недвижимости, в том числе о сделках с недвижимостью, и сведений о значениях факторов, оказывающих влияние на их стоимость. В него включаются сведения «из любых, не запрещенных законодательством Российской Федерации источников» (ст. 28). Его «материалы и сведения… используются органом кадастрового учета, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оценщиками…» (ч. 1 и 3 ст. 28).

Как видим, Государственный фонд данных формируется кадастровым ведомством из набора неопределенных данных, и тем же ведомством произвольно «обрабатывается».

По существу, Госфонд данных подменяет объективные данные рынка произвольными и квазирыночными. Такая подмена позволяет манипулировать оценкой. Навязывание оценщикам требования использовать сведения данного фонда несовместимо с рыночной оценкой. Присвоение же этому набору произвольных данных статуса «государственного фонда» служит единственной цели - «прикрыть» такую подмену. Новация о Госфонде данных кадастровой оценки, формируемых чиновниками, превращает кадастровую оценку в узаконенный произвол.

В действительности для сбора сведений о рыночной цене сделок с недвижимостью необходимо и достаточно использовать сведения ЕГРП. Но для этого правительству необходимо исправить незаконную норму п. 54 Правил ведения ЕГРП (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.02.98), позволяющую данную цену не указывать (подробнее см. «эж-ЮРИСТ» № 8, 2006 г. «Кто создает условия для системной коррупции?»).

Процедура оценки

Полномочия по оценке переданы субъектам РФ (п. 1 ст. 24). Сделано это необоснованно: налог на землю является муниципальным, и субъект РФ не заинтересован в результатах оценки. Кроме того, необходимые для оценки объективные сведения о недвижимости могут быть получены только на месте, в муниципалитете.

Определение кадастровой стоимости осуществляется независимыми оценщиками, привлекаемыми на конкурсной основе (п. 1 ст. 24). По-видимому, в каждом субъекте Федерации заниматься оценкой будет одна частная фирма. Как показано выше, проводимая по ведомственной методике кадастровая оценка с рыночной оценкой не имеет ничего общего. Независимых оценщиков заставят исполнять требования ведомственной инструкции, превратив их, по сути, в чиновников.

Такая схема чрезвычайно дорога для бюджета и неэффективна. «Независимый» статус оценщика будет лишь прикрытием для принятия произвольных решений, формальным «щитом», принимающим на себя ответственность за «художества» чиновника, который будет диктовать свою волю налогоплательщику.

Кадастровая оценка для налогообложения определяется на основе документов, утверждаемых органом правового регулирования (ч. 2 ст. 24). Представляется, что кадастровая оценка, порядок которой определен решением исполнительной власти, является неконституционной. Она противоречит ст. 57 Конституции РФ и ряду решений Конституционного суда РФ, например Постановлению КС РФ от 11.11.97 № 16-П: «...установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства... Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то... эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке».

Следует отметить, что в самом Налоговом кодексе РФ налоговая база по земельному налогу определена (через отсылку к земельному законодательству) как кадастровая стоимость, устанавливаемая Правительством РФ (ст. 390, п. 1 ст. 391 НК РФ; п. 2 и 3 ст. 66 ЗК РФ). По указанным выше основаниям это делает неконституционным весь новый земельный налог, введенный главой 31 НК РФ.

Утверждение оценки

В каждом субъекте Федерации кадастровую оценку утверждает комиссия, образованная из представителей трех ведомств: органа, уполномоченного субъектом РФ, федерального органа по контролю за оценочной деятельностью, органа кадастрового учета. Федеральная кадастровая служба имеет в данной комиссии большинство: из трех участвующих в комиссии органов два представляют ее интересы - само кадастровое ведомство и его вышестоящий орган.

Из состава комиссии очевидно, что она отражает интересы кадастрового ведомства. Оценщик же, нанимаемый для проверки результатов оценки комиссией, а по сути - кадастровым ведомством, работает в явно неправовом поле и будет делать то, что скажет ему кадастровый чиновник.

«Проверяющие» оценщики проводят оценку произвольно выбранных объектов недвижимости, а орган кадастрового учета представляет заключение о соответствии либо несоответствии отчета об определении кадастровой стоимости объектов недвижимости требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности (ч. 3 ст. 26). В данной норме недоразумением является каждый элемент. Нет смысла проверять отчет по кадастровой оценке на соответствие законодательству об оценочной деятельности: он заведомо ему не соответствует. Как было сказано ранее, кадастровая оценка не имеет ничего общего с оценкой рыночной стоимости (ни по своему объекту, в частности государственным и муниципальным земельным участкам, ни по источникам информации, ни по процедурам). Более того, делать заключение о качестве всей массовой оценки в субъекте Федерации (а это сотни поселений и сотни тысяч объектов) на основании оценки «произвольно выбранных объектов» есть чистой воды профанация.

Таким образом, вся схема с комиссионным утверждением оценки лишь прикрывает единовластный произвол кадастрового ведомства. Пользуясь туманными нормами закона, оно сможет одобрять или назначать произвольную кадастровую оценку любых объектов.

Апелляция и оценщики

Основанием для апелляции и пересмотра результатов кадастровой оценки является «ошибочность сведений, использовавшихся при определении кадастровой стоимости» и «значительные отличия между определенной кадастровой стоимостью объекта недвижимости и его рыночной стоимостью» (ч. 2 ст. 27). Под норму об ошибочности сведений формально попадают все государственные и муниципальные участки: они не являются объектами купли-продажи, а потому не могут иметь рыночной стоимости. Кадастровая же оценка полностью частных объектов недвижимости может совпасть с рыночной лишь случайно - из-за фантастически неопределенных методики и базы расчета.

Несогласное с кадастровой оценкой лицо нанимает независимого оценщика, который определяет рыночную стоимость недвижимости. Для рассмотрения апелляций создаются специальные комиссии, порядок работы которых, как и порядок рассмотрения заявлений, устанавливается органом правового регулирования.

Перед представлением в комиссию отчет оценщика должен пройти экспертизу в саморегулируемой организации оценщиков (СРО). Экспертизу заказывает комиссия, причем в любой иной СРО, кроме той, куда входит сам оценщик. Данная экспертиза должна проводиться не по Закону «Об оценочной деятельности», по которому живут оценщики, а по специальному Положению, которое также утверждает орган правового регулирования (ч. 5 ст. 27).

Отметим, что здесь ведомственный акт о проведении экспертизы отчетов об определении рыночной стоимости объекта недвижимости ставится выше, чем Федеральный закон, что явно выходит за рамки логики и права. Зачем это делается, понять нетрудно. Комиссии (а по сути кадастровому ведомству) достаточно будет иметь одну-две «ручные» саморегулируемые организации оценщиков, чтобы любая оценка была «проэкспертирована» в соответствии с указанием чиновника. Для этих «ручных» и потребуется Положение.

Оплата экспертизы отчета, которую заказывает комиссия, возлагается на «проигравшего» оценщика (ч. 8 ст. 27). Напомним, что речь идет о сравнении результатов «массовой оценки», проведенной нанятой субъектом РФ оценочной фирмой, и отчета приглашенного заявителем независимого оценщика. Если комиссия на основании экспертизы в «независимой» СРО решит, что требования законодательства об оценочной деятельности нарушены, то оплачивать экспертизу будет «оценщик от заявителя». Если нет, то расходы возместит оценщик «от субъекта Федерации», проводивший массовую оценку.

Прежде всего заметим, что проводимая Комиссией проверка независимой оценки есть исполнение государственных полномочий. Возложение оплаты за исполнение государственных функций на частное лицо противоречит Конституции РФ (ст. 2; 18; 55). Неясно, почему оценщик, который провел массовую оценку, должен платить за нарушение законодательства об оценочной деятельности. По проекту при проведении массовой оценки он указанным законодательством пользоваться не должен.

Наконец, несправедливым представляется «симметричное» возложение платы за экспертизу на оценщиков «от субъекта РФ» и «от заявителя». Равенства здесь нет: из-за недоразумений с методикой кадастровой оценки объективное преимущество в этом странном споре всегда будет у независимого оценщика, который работает по закону об оценке. В данной ситуации на «оценщика от субъекта Федерации» должны будут возлагаться расходы на экспертизу многих тысяч апелляций со всего региона. На помощь оценщику «от субъекта РФ» неизбежно придут региональные чиновники, и несправедливый платеж будет возложен на «оценщика от заявителя».

В любом случае здравомыслящие и честные оценщики получат сильнейший стимул вообще не участвовать в темных «играх», связанных с кадастровой оценкой, а граждане и организации останутся беззащитными перед диктатом кадастрового ведомства. Несомненно, проект целенаправленно подчиняет оценку и оценщика кадастровому чиновнику. Именно от последнего, и только от него, будет зависеть размер налога.

Нарушение норм Конституции РФ

Помимо уже упомянутых нарушений Основного закона - оценки неопределенных объектов/прав на недвижимость, установления порядка налоговой оценки исполнительной властью, понуждения частных лиц оплачивать государственные функции - в проекте присутствуют иные очевидные нарушения Конституции РФ.

Проект не содержит норм, которые должны обеспечить конституционные требования о равных обязанностях граждан (ч. 2 ст. 6 Конституции РФ). Во-первых, налогообложению подлежат не все объекты недвижимости, а лишь те, собственники которых решили зарегистрировать на них свои права. Во-вторых, «как бы рыночная» оценка игнорирует вид права, возлагая одинаковую нагрузку на собственника и на обладателя «неполноценных» прав собственности. В-третьих, в один налоговый период кадастровая оценка проводится различными способами, что будет дискриминацией для многих налогоплательщиков. Рассмотрим эти сюжеты подробнее.

Налог - не для всех. Кадастровая оценка недвижимости проводится на основании сведений кадастра (п. 4 ст. 24). Значит, фактически те объекты недвижимости, которые не были проведены их владельцами через кадастровый учет, остаются вне системы налогообложения.

В проекте отсутствуют нормы об учете объектов недвижимости для целей налогообложения государством. Частные лица осуществляют учет своих объектов исходя из своих частных интересов и не обязаны это делать в интересах государства. Субъектам РФ такие объекты обнаружить будет невозможно - они расположены в муниципалитетах. Отсутствие норм об учете объектов недвижимости для целей налогообложения государством противоречит конституционным требованиям о равных обязанностях граждан перед государством.

Существующая кадастровая оценка игнорирует имеющийся у землевладельца вид права на участок. Она дает равные результаты в отношении двух одинаковых соседних участков, несмотря на то что один из них находится в собственности налогоплательщика, а другой - взят у государства на правах постоянного бессрочного пользования или в аренду. Поскольку стоимость «неполноценных» прав на участок несравнимо меньше стоимости прав собственности, очевидны и несоразмерность бремени для обладателей «неполноценных» прав на участок по сравнению с собственниками, и их налоговая дискриминация.

В один налоговый период - разная оценка. Оценка производится по решению представительного органа государственной власти субъекта РФ не чаще одного раза в три года и не реже одного раза в пять лет (ч. 3 ст.24). Неясно, должна ли она проводиться обязательно в отношении всей недвижимости, расположенной на территории субъекта РФ, или только части недвижимости (части муниципальных образований). Дробление налогообложения в соответствии с местными решениями вводит элемент неопределенности, ставит часть граждан в дискриминационное положение. Полагаем, что требование о единой для всех дате, на которую рассчитывается налог, должно быть установлено Законом.

«Плавающая» дата кадастровой оценки нарушает конституционный принцип равенства обязанностей граждан. Рыночная стоимость постоянно изменяется, но база для налогообложения должна быть постоянной. Поэтому дата фискальной оценки должна быть зафиксирована в Законе, например «на 1 января года, предшествовавшего утверждению оценки».

Кадастровая оценка и переоценка проводятся при любом изменении «качественных и количественных характеристик» объекта недвижимости, включая не только состояние самого физического объекта, но и любых «правовых зон», устанавливаемых всеми уровнями власти и местного самоуправления (ч. 10 ст. 24). Приведенная норма означает постоянное и непрогнозируемое изменение земельного налога. В условиях, когда кадастровая оценка фактически назначается произвольным образом, это серьезно увеличивает риск владения любым участком, риск ведения бизнеса.

Поскольку оценка проводится раз в несколько лет, собственник, решивший улучшить земельный участок спустя несколько лет после его оценки, будет вынужден платить более высокий налог и из-за инфляции, и по причине более поздней, а значит и более высокой, оценки участка с его улучшениями. Необходимо установить, что в случае, если кадастровый учет объекта или изменения в нем производятся после публикации сведений о кадастровой стоимости, установленная рыночная стоимость подлежит приведению к стоимости на общую для всех прежнюю дату кадастровой оценки с использованием официальных данных об инфляции.

Закон вводится в действие поэтапно - решениями Правительства РФ: до 1 января 2009 г. - не менее чем в трех субъектах Федерации, до 1 января 2010 г. - в девяти, до 1 января 2011 г. - не менее чем в двадцати семи субъектах Федерации. Срок вступления закона в силу на всей территории страны не указан. Есть лишь намек на то, что он может быть введен после 1 января 2012 г., когда вступят в силу нормы о представлении сведений кадастра вне зависимости от места нахождения объектов (ч.1 ст. 21, ч. 4 ст. 34). Там, где вводится закон, субъекты Федерации вправе (но не обязаны) провести кадастровую оценку объектов недвижимости по новым правилам (ч. 3 и 4 ст. 34).

Оставляя в стороне содержание закона, отметим, что разновременное введение его в силу на территории России нарушает нормы Конституции РФ о равных обязанностях граждан перед государством, об установлении правовых основ единого рынка, защите прав граждан, о системе федеральных органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 6; ч. «в», «г» и «ж» ст. 71 Конституции РФ).

Налоговый позитив

Проведенный анализ всех трех частей проекта - о формировании, учете и оценке - показывает, что его текст преследует не декларированные общественные, а исключительно ведомственные цели. Кадастровое ведомство и его чиновники наделяются полномочиями по манипулированию формированием объектов - через фактическое подчинение им кадастровых инженеров, по использованию государственного учета для ущемления прав граждан и личного обогащения, по произвольной оценке недвижимости для налогообложения - через ведомственные акты об оценке и фактическое подчинение независимых оценщиков чиновнику.

Использовать рассмотренный проект можно было бы только для одной цели - для устранения от законотворческой работы как его авторов - чиновников кадастрового ведомства, как и самого ведомства. Подмену цели проекта нельзя списать на незнание его авторами действительных задач. Почти все эти задачи были подробно изложены в документе «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу», одобренном протокольным решением Правительства РФ в 2001 г.

В частности, о налоге на недвижимость там было сказано следующее: «Ввести законодательство о муниципальном налоге на недвижимость (он должен устанавливаться местной властью как определенный процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости; рыночная стоимость должна определяться с учетом наилучшего использования недвижимости); создать систему учета и оценки недвижимости для целей налогообложения, включающих ведение фискального реестра… В основу… должны быть заложены следующие принципы: использование метода массовой рыночной оценки; фискальная оценка осуществляется административными органами…, обязательная периодическая контрольная оценка объектов с привлечением независимых оценщиков, которая должна проводиться по каждому объекту один раз в пять лет» (раздел 3.9.4).

Остается надеяться, что декларированные в забытой долгосрочной Программе цели и наши рекомендации будут рано или поздно услышаны и реализованы.