Андрей Лазаревский, независимый
эксперт,
почетный член Российского общества оценщиков
18 октября 2006г. Госдумой РФ принят
в 1 чтении правительственный законопроект о совершенствовании
землеустройства (№ 330901-4). Проект огромен: поправки
вносятся в 17 действующих законов. Особого внимания заслуживают
поправки в ФЗ «О государственном земельном кадастре».
Проект фактически аннулирует ранее проведённый кадастровый
учёт; создаёт многочисленные инструменты административного
произвола. Он отменяет «полюбовное» описательное определение
границ земельных участков, провоцируя пограничные конфликты
и препятствуя оформлению прав на недвижимость. Ведение
кадастра необоснованно удорожается.
Бесконечный переучет
Ранее проведенный учет фактически аннулируется специальной
отметкой: «…если сведения, содержащиеся в кадастровой
карте (плане), нуждаются в уточнении и не могут быть использованы
для государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, в кадастровой карте (плане) делается отметка
об этом» (п. 3 ст. 21 ФЗ «О государственном земельном
кадастре», далее - ФЗ о кадастре; п. 5 ст. 5 проекта).
Запрет на использование ранее проведенного кадастрового
учета для регистрации прав на недвижимость легализует
существующую незаконную практику кадастрового ведомства:
такими «отметками» на кадастровых планах кадастровые чиновники
требуют все новых «уточнений», фактически запрещая регистрацию
прав. Данная норма противоречит не только нормам о действительности
ранее возникших прав (ч. 1 ст. 6 ФЗ о регистрации прав
на недвижимость; ч. 2 ст. 7 ФЗ о кадастре), но и ряду
норм Конституции РФ (ч. 3 ст. 35; ч. 2, 3 ст. 55).
Инструменты кадастрового произвола
Исполнительному органу, осуществляющему нормативно-правовое
регулирование в области земельных отношений, передаются
правомочия законодателя устанавливать требования по описанию
земельных участков (п. 3 ст. 19 ФЗ о кадастре).
Исчерпывающий перечень документов, необходимых для «уточнения»
сведений государственного земельного кадастра, в законе
не установлен. Вместо этого кадастровому органу дают полномочия
определять состав документов для каждого лица в индивидуальном
порядке, выдавая справку о документах, «необходимых
для уточнения сведений» (п. 2 ст. 19; п. 3 ст. 21
ФЗ о кадастре).
Запрет кадастрового учета установлен также в случае,
если «в описании земельных участков отсутствуют сведения
о том, что землеустроительная документация, на основании
которой оно оформлено, принята в государственный фонд
данных, полученных в результате проведения землеустройства»
(п. 3 ст. 20 ФЗ о кадастре). Указанная норма перекладывает
ответственность с чиновника на кадастрового инженера,
хотя по здравому размышлению подтверждать наличие сведений
должен чиновник - в момент их выдачи.
Если «включение» подтверждает кадастровый инженер, да
еще при сдаче работы, последний в случае совершенной кадастровым
ведомством ошибки (например, при наложении границ) всегда
может заявить, что использованные сведения «не включены».
Ошибки в пользу чиновников
Нормы об исправлении технических ошибок (п. 3 ст. 21
ФЗ о кадастре) создают условия для злоупотреблений, ставят
граждан в зависимость от чиновников. Понятие «техническая
ошибка» не определено, а ее исправление осуществляется
решением кадастровых чиновников. Они определяют, нарушает
ли исправление чьи-то законные интересы. Не увидели оснований
- «исправили» по своему усмотрению и без предварительного
информирования правообладателя. Если при таких технических
фокусах права последнего оказались нарушены, гражданин
или организация смогут их восстановить только через суд.
Норма, объявляющая орган кадастрового учета заинтересованным
лицом, которое может обратиться в суд для исправления
ошибки (п. 3 ст. 21 ФЗ о земельном кадастре), - верх некорректности
в использовании суда для злоупотребления правом. Создается
абсурдная ситуация: ведомство допускает ошибку, а затем
подает в суд само на себя. «Неугодный» заявитель может
быть «наказан» чиновником умышленно совершаемой им незначительной
ошибкой, которую ведомство соглашается исправить только
через суд. Приравнивание органа к гражданам и организациям,
которые этот орган обязан обслуживать, нарушает ст. 2,
18 Конституции РФ.
Не предусмотрена возможность исправления технической
ошибки при представлении согласия от заинтересованных
лиц, например смежных землевладельцев. Даже при согласии
всех заинтересованных лиц исправление можно будет сделать
только по решению суда. Данное положение деструктивно,
оно отражает только интересы возвеличивающего себя кадастрового
ведомства.
Отмена «полюбовного» отражения границ
«В проведении государственного кадастрового учета
земельных участков должно быть отказано в случае, если…
отсутствуют… документы, подтверждающие согласование местоположения
границ земельных участков» (п. 3 ст. 20 ФЗ о кадастре).
Отказ владельца любого соседнего участка от согласования
границы означает невозможность зарегистрировать свои права
на участок. Получение согласования предельно затрудняется,
поскольку проект отменяет действующие нормы о «полюбовном»,
т. е. описательном, определении границ, и устанавливает
единственно возможный вид границ - в виде линии на местности.
Устанавливаются следующие требования к описанию земельного
участка:
кадастровый номер;
местоположение земельного участка;
однозначное местоположение границы земельного участка;
площадь земельного участка; категория земель;
вид разрешенного использования земельного участка
или цель его предоставления. Сведения о местоположении
границы земельного участка «признаются однозначными при
условии, что местоположение его границы определено с нормативной
точностью межевания для земель соответствующего целевого
назначения и согласовано со всеми заинтересованными лицами»
(п. 2 ст.14 ФЗ о кадастре).
Перечисленные требования необоснованно расширены и ужесточены,
что во многих случаях приведет к ущемлению прав граждан
и организаций, число которых будет исчисляться сотнями
тысяч. В этих двух фразах, кажется, умышленно накручено
множество проблем. Рассмотрим их по отдельности.
Увязка кадастрового учета земельного участка с наличием
согласования с соседними землепользователями точно определенных
на местности границ является принципиально неверной по
двум причинам:
граждане и организации - собственники строений имеют
право на выкуп ранее предоставленного в пользование земельного
участка. Такая «увязка» означает, что каждому из сопредельных
землепользователей фактически предоставляется право вето,
блокирующее выкуп;
сегодня сотни тысяч граждан и организаций являются владельцами
и собственниками участков, точные границы которых изначально
не определены. В Указе Президента РФ от 24.12.93 № 1767
«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной
реформы в России» говорилось: «При отсутствии чертежа
границ земельного участка соответствующий комитет по земельным
ресурсам и землеустройству в месячный срок после государственной
регистрации права собственности на землю производит установление
и оформление границ земельного участка и выдает собственнику
копию чертежа границ участка» (ч. 2 п. 9).
Более того, возможность получения прав на земельный
участок без выноса границ на местность была зафиксирована
в Законе «О регистрации прав на недвижимость» - в редакции,
которая действовала почти шесть лет (с 29.01.98 по 17.09.03).
«В случае если отсутствуют или не закончены работы
по кадастровому учету земельного участка (отсутствует
кадастровый номер, не установлены границы, не определено
местоположение объектов недвижимости и коммуникаций на
участке), государственная регистрация прав осуществляется
при наличии плана участка, составленного на основании
данных, имеющихся на момент государственной регистрации
прав в органе кадастрового учета, в том числе натурного
описания границ» (абз. 2 ч. 4 ст. 18).
Иначе говоря, отсутствие точных границ участков, полученных
при приватизации, - «вина» государства, ставить под сомнение
существующие права граждан и организаций из-за отсутствия
согласования границ недопустимо.
Установление единственного вида границ - в виде линии,
вынесенной на местность, - и отмена существующего описательного
отражения границ для кадастрового учета ущемляют права
миллионов граждан и организаций, порождают и провоцируют
конфликты.
Описательное отражение границ представляет собой не
линию, а полосу, ширина которой зависит от точности описания.
Полоса, по сути, является общей собственностью соседей
(подобно тому, как их общей собственностью является разделяющий
участки забор). Видимо, поэтому данный вид границ, существующий
в европейских странах, назван общими границами в отличие
от фиксированных границ, вынесенных на местность. Общие
границы в поселениях необходимы во избежание споров (дома
разделяет газон, и хозяев это устраивает), они используются
для описания границ с экономически оправданной точностью
(для больших сельских участков), для отражения изменяющихся
границ естественных объектов (береговая линия, граница
оврага, леса). Любая общая граница при обоюдном желании
сопредельных землевладельцев может быть уточнена как фиксированная.
В российском законодательстве концепция общих границ
также присутствует. В ФЗ «О землеустройстве» предусмотрена
возможность двух видов описания границ участков: определением
их координат или составлением «иного описания местоположения
границ объекта землеустройства» (абз. 5 ст. 17 ФЗ «О землеустройстве»).
«Иное описание» разрешает подготовку к кадастровому учету
без закрепления границы на местности.
Данная норма отменяется. Перед гражданами и организациями
ставится новый барьер для осуществления их прав в отношении
участков: они понуждаются к оформлению самого дорогого
вида границ - в виде линии, вынесенной на местность. Обязательным
согласованием их буквально подталкавают к конфликту. В
результате подобного «натравливания» соседних землепользователей
друг на друга выиграют только землеустроители и кадастровые
чиновники, которые будут «решать» проблему.
Привязка «нормативной точности» межевания к целевому
назначению - это уловка, игнорирующая необходимость экономической
обоснованности точности границ. При правильном подходе
степень точности определения границ, от которой зависит
цена работ и согласований, должна определяться самим землепользователем.
Для государственных целей должна быть установлена минимально
необходимая степень точности, которую способно обеспечить
государство за свой счет.
Удорожание кадастра
Вводится кадастровый учет изменений отдельных характеристик
учтенных земельных участков (п. 11 ст. 19 ФЗ о кадастре).
Учет отдельных характеристик земельных участков не имеет
цели, превращает процедуру учета в бесконечное дорогостоящее
действо, подчиняет землепользователей чиновникам. Необходимо
(и достаточно) вести учет физического объекта недвижимости.
Требование о новом учете следует установить только для
случаев значительных изменений объекта недвижимости (четко
определенных в Законе), которые равнозначны возникновению
новых объектов недвижимости.
Указывать при описании земельного участка вид его разрешенного
использования и цель предоставления земельного участка
(п.2 ст. 14 ФЗ о кадастре) бессмысленно. Разрешенное использование
определяется градостроительным законодательством и отражается
в правовых актах территориального зонирования. Если согласиться
с этой нормой, то при каждом изменении плана придется
переучитывать сотни участков. Учет цели предоставления
- атавизм советского законодательства. Согласно законодательству
РФ участок может использоваться для любых целей в пределах
разрешенного использования.
