Готовится ко второму чтению Законопроект «О государственном кадастре недвижимости» (№ 322152-4). Фактически это три различных закона: о формировании объектов недвижимости, о кадастровом учете и о кадастровой оценке недвижимого имущества для целей налогообложения. Новый кадастровый учет неэффективен, противоречит интересам граждан. Землеустроитель становится орудием чиновника. Обязательное формирование ведет к бессмысленным тратам. Создаются условия для нарушения прав на недвижимость, блокирования выкупа участков, узаконивается чиновничий бизнес на кадастре.

Введение закона о кадастре предполагается поэтапно (до 1 января 2011 г. - не менее чем в двадцати семи субъектах РФ). Покрыть создаваемый временной зазор, по-видимому, призван проект «О землеустройстве», где описаны сюжеты о кадастре и землеустройстве (принят в первом чтении 18 октября 2006 г). На этот проект получено негативное заключение Президента РФ. Подробный разбор проекта «О землеустройстве» был проведен ранее («эж-ЮРИСТ» № 43 и 44 за 2006 г.).

Неконституционное «формирование»

По проекту о кадастре занимающиеся описанием недвижимости землеустроители переименованы в кадастровых инженеров. Официально цель новаций об их деятельности - снижение административного воздействия, освобождение госорганов от избыточных функций. Как же эти цели реализованы в проекте?

Кадастровые инженеры занимаются «формированием объекта». Сегодня данный термин используется при первичном предоставлении земельных участков (ч. 1 и 4 ст. 30 ЗК РФ). При создании нового участка проводится «образование объекта землеустройства» (ст. 1 ФЗ «О землеустройстве»). Придание «формированию» двойного смысла - в отношении и новых, и существующих объектов - нарушает конституционное требование об определенности правовой нормы (Постановление КС РФ от 13.12.2001 № 16-П).

Такое «формирование» ущемляет права граждан, понуждая к повторному учету своих объектов, создает условия для произвольных действий. Например, в случае подготовки к кадастровому учету участка, подлежащего выкупу, требование о «формировании» будет означать возможность административной перекройки границ того участка, который собственник недвижимости по закону уже может выкупить (ч. 1 ст. 36 ЗК РФ). В свою очередь, термины «определение» и «установление» границ (п. 4 ст. 5) могут трактоваться как право кадастрового инженера диктовать местоположение границ участков.

Под чиновником

«Объективную зависимость» землеустроителя от чиновника (он предоставляет инженеру информацию кадастра, принимает его работу - землеустроительное дело) можно устранить четким регламентом действий последнего, что в проекте отсутствует.

Наоборот, сеть норм подчиняет инженера кадастровым чиновникам. Они принимают квалификационный экзамен, утверждают профессиональные стандарты землеустроителей, контролируют их деятельность, могут запретить кадастровым инженерам работать.

Главным инструментом всевластия кадастровых чиновников станет норма, позволяющая отказать в кадастровом учете «в случае выявления несоответствия акта формирования… сведениям, содержащимся в государственном кадастре недвижимости…» (ч. 4 ст. 16). Здесь спрятана безответственность чиновников за их собственные возможные ошибки, вся ответственность возлагается на инженера.

Эта формулировка - верх некорректности: в действительности кадастровый инженер должен отвечать за соответствие подготовленного им плана реальному положению недвижимости. Землеустроительное дело (по проекту - акт формирования) предназначено для изменения кадастра, то есть по определению ему «не соответствует».

Согласно «параллельному» законопроекту о землеустройстве для включения землеустроительной документации в Государственный фонд данных вводится ее экспертиза независимыми экспертами. Так чиновники перекладывают свою работу и ответственность на экспертов, которыми они могут манипулировать.

«Уволить» кадастрового инженера будет легко. До 1 января 2008 года кадастровый инженер может быть лишен аккредитации в органе кадастрового учета административным решением (ч. 2 ст. 34). Потом, когда будут созданы саморегулируемые организации (СРО) кадастровых инженеров, их можно будет лишать работы целыми организациями. Достаточно зафиксировать три неисполнения предписаний об устранении нарушений или их «несвоевременное исполнение» (ч. 4 ст. 33). Также можно трижды указать одному инженеру на его ошибку.

Вместо страхования профессиональной ответственности кадастровых инженеров проект излагает «причудливую» схему компенсационных фондов СРО, неэффективных и по определению коррупционных. СРО не является профессиональной организацией по управлению активами, не имеет стимулов для честной и «прозрачной» работы. Взнос в фонд не менее 100 тысяч рублей для физического и 300 тысяч - для юридического лица. В пределах средств этого фонда СРО несет солидарную с инженерами ответственность за их ошибки. Однако проект умалчивает, как будут храниться и использоваться данные средства: условия, порядок их размещения и расходования будут определяться органом правового регулирования (ч. 4 ст. 33). Иначе говоря, распоряжаться средствами СРО будут не по Закону, а по указаниям чиновников.

Формирование и согласование границ

Требование об обязательном формировании распространяется на все объекты недвижимости, за редким исключением. Кроме того, оно предписано при любом изменении уже существующего и учтенного объекта, а также при внесении изменений в кадастр (ст. 6). Данное требование необоснованно, приведет к бессмысленным затратам частных лиц и бюджетов на многократное формирование объектов, что в масштабах страны составит миллиарды рублей. Указанную норму можно расценить как создание необъятного рынка для подконтрольного чиновникам бизнеса.

Возможность для землевладельца определять границы своей собственности ограничивается: собственника обязывают подписать типовой договор на формирование его недвижимости, навязанный ему исполнительной властью - как бы договорные отношения будут продиктованы типовым договором органа регулирования (ч. 3 ст. 7). Это нарушает конституционные нормы о свободе договора, о возможности ограничения прав граждан только федеральным законом.

При формировании участка инженер составляет проект границ, который подлежит утверждению лицами, «обладающими вещными правами на формируемый земельный участок» (п. 1 ст. 8). Данная норма несправедлива к миллионам собственников зданий, владеющим участками на правах аренды, пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (ПНВ и ПБП). В отношении их участков равное с ними право утверждения получает чиновник - представитель формального гос- или муниципального собственника. У него есть право наложить вето на любую попытку переоформить участок в собственность и право изменить существующие и уже установленные на местности границы участка (п. 4 ч. 3 ст. 8), что нарушает ранее возникшие права землевладельцев, в частности, на выкуп участков (ст. 36 ЗК РФ).

Кадастровый инженер будет разрешать пограничные споры между нанявшим его землепользователем и соседями (ст. 8), то есть он наделяется полномочиями государственного чиновника. Очевидно, что инженер будет действовать исключительно в интересах нанявшего его лица. Критической станет ситуация, если заказчиком работ будет администрация, которая сможет навязывать свои требования гражданам и организациям, прикрываясь «независимым» инженером.

Вводится единственный вид границ - в виде линии на местности (ч. 6 ст. 7; ч. 6; п. 5 ч. 7 ст. 7). Устанавливаются нормы о степени точности при формировании объектов - от 10-20 см в поселениях и до 20 м вне поселений, в зависимости от вида территории (ч.6 ст.7). Отменяется сегодняшняя норма ст. 17 Закона о землеустройстве, которая допускает иное, кроме закрепления межевыми знаками, описание местоположения границ. Фактически отменяется их «полюбовное» описательное определение, что будет провоцировать повсеместные пограничные споры сотен тысяч граждан. Ведь имеющиеся границы по большей части были описательными и не проходили процедуры согласования. Искусственное создание конфликтов противоречит интересам граждан, но повышает доходность землеустроительного бизнеса и важность кадастрового ведомства.

Формирование «сложной вещи» включает формирование каждого объекта, из которого она состоит (ч.1 ст.9). Так, для кадастрового учёта недвижимости предприятия придётся отдельно «формировать» земельный участок, каждое здание, строение, помещение и даже помещение. При этом непонятно как из многих объектов появляется одна сложная. Введение такого понятия «сложная вещь» не имеет смысла.

Декларируется возможность обжалования действий кадастрового инженера в суде, что создает видимость возможности правосудия. Реальным правонарушителем может быть чиновник, от которого кадастровый инженер находится в зависимости.

Схема проста: лицо, желающее поживиться за счет соседа, дает взятку чиновнику, последний ставит задачу кадастровому инженеру. Инженер формирует объект согласно требованию заказчика. Чиновник подтверждает правильность учета и обиженному соседу, и при необходимости суду.

Последнее - основание для отказа в иске. Предусмотренная проектом возможность апелляции обиженного лица к саморегулируемой организации кадастровых инженеров не поможет, так как СРО зависит от благосклонности кадастрового ведомства.

Расплывчатый предмет

В качестве объекта учета определены три разнородные сущности - недвижимость, ее характеристики в форме различных зон (территориальных, функциональных, с особыми условиями использования) и учет кадастровой оценки (вместе с порядком ее проведения). Объединение в Законе столь разнородных предметов учета ошибочно. По названию Закон посвящен одному предмету - государственному учету недвижимости, то есть физических объектов. Зоны объектами недвижимости не являются, они определяют атрибуты объектов недвижимости. Согласно азам любого учета учитывать можно только близкие по своей сущности объекты. Смешение же объектов с их атрибутами - бессмыслица.

Кроме этого, по проекту кадастр учитывает сведения об административно-территориальном и кадастровом делении. Между тем это лишь адресация, которая подобно библиотечным учетным карточкам и разделителям также не может быть объектом учета. А оценка для целей налогообложения есть предмет налогового законодательства.

Акт признания

Кадастровый учет назван «правовым актом», каковым он не является (п. 3 ст. 17). Известно, что правовой акт (конституция, законы, подзаконные акты) устанавливает нормы права и направлен на регулирование определенного вида общественных отношений. Повышение статуса кадастрового учета превращает чиновника из служащего, обслуживающего интересы граждан, в указующего, то есть в лицо, издающее обязательные правовые акты и вольное признать или не признать объект.

«Акт признания» нарушает конституционные требования о равенстве налогоплательщиков, так как реально существующие, но «непризнанные» объекты из налогообложения выпадают. Он нарушает также права муниципалитетов: кадастровые чиновники будут «признавать» или не признавать принятые местными правовыми актами планы территориального зонирования (они подпадают под учёт зон и характеристик объектов). Кадастровый учет как «правовой акт» ставит граждан в подчиненное положение к чиновнику, противоречит конституционной роли государства как института по обслуживанию граждан.

Учет характеристик

Правительству РФ делегируется право устанавливать «иные характеристики» объектов недвижимости, подлежащие учету (п. 6 ч. 2 ст. 5). Это свидетельство того, что проект не решает своей главной задачи - не дает исчерпывающего описания объектов для кадастрового учета.

Одной из характеристик объекта недвижимости названа его площадь (п. 1 ч. 2 ст. 5; п. 4 ч. 2 ст. 5). Точный размер площади не имеет принципиального значения: новое и более точное измерение приводит к изменению цифры. Поэтому требование о придании этой цифре правоустанавливающего значения необоснованно, ведет к нецелесообразным затратам средств, создает условия для произвольных требований о повторном учете объекта. Даже значительное изменение площади участка не приводит к образованию нового объекта недвижимости, если увеличиваемая часть не позволяет сформировать новый участок. Именно такой подход уже реализован в недавнем Законе о «дачной амнистии» (ч. 3 «б» ст. 5 Федерального закона от 30.06.2006 № 93-ФЗ).

Предписывается регистрация в кадастре «зон», что нарушает концепцию действующего Градостроительного кодекса РФ, регулирующего зоны в форме территориального зонирования, тогда как объектом учета должен быть физический объект недвижимости. Сетка кадастровых номеров земельных участков является основой, на которую накладываются различные «характеристики» - зоны ограничений на использование недвижимости. Включение участка в те или иные территориальные и функциональные зоны влечет изменение в содержании прав на участок. В действительности границы таких зон должны проходить по границам земельных участков, а учет участков по общему правилу должен предшествовать учету зон.

Решение об установлении правовой зоны вступает в силу после проведения государственного кадастрового учета зоны. В кадастре учитываются изменения всех характеристик правовой зоны (ч. 2 и 3 ст. 10). По действующему законодательству все не так. Юридический факт возникновения территориальной зоны наступает с момента утверждения соответствующих документов градостроительного зонирования (ст. 32 ГрК РФ). Поэтому применительно к территориальным зонам следует говорить об отражении их сведений в кадастре, но не об их юридически значимом учете.

По проекту уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления устанавливает «правовую зону» без проведения согласования с заинтересованными правообладателями земельных участков (ч. 1 ст. 10). Данная норма разрушает всю конструкцию ГрК РФ, где установлено публичное обсуждение правил территориального зонирования, утверждение их правовыми актами. Ничего не меняет оговорка, «если иное не установлено законодательством Российской Федерации». Ведь понятие «правовая зона» законом не определено, оно перекрывает «территориальные зоны», регулируемые ГрК РФ, заменяя Закон административным беззаконием.

Бесполезны учет «количественных и качественных характеристик правовой зоны» (п. 4 ч. 3 ст. 5) и утверждение «классификатора характеристик» зоны, утверждаемого органом правового регулирования. Все это искажает нормы ГрК РФ в отношении планов территориального зонирования, которые должны публиковаться в порядке, установленном данным Кодексом. В совокупности нормы Проекта об учете зон направлены на аннулирование норм ГрК РФ о территориальном зонировании, на восстановление административного градорегулирования.

Кто ведет кадастр

Полномочия по проведению кадастрового учета возложены на федеральное ведомство (ч. 1 ст. 3). Мы утверждаем, что это противоречит интересам граждан, общества и государства. Обеспечить контроль за соответствием плана участка реальному положению на местности можно только на месте. Обеспечить же качественную работу по актуализации данных невозможно из-за незаинтересованности федерального чиновника. В учете недвижимости заинтересованы муниципалитеты, получающие налог на землю и ответственные за свою территорию. Федеральный чиновник не сможет обеспечить интересы местного самоуправления, так как он работает на московского начальника.

В отношении граждан и организаций чиновник федерального органа имеет все правомочия федерального органа, но реальной ответственности не несет. Само московское ведомство не в состоянии контролировать своих исполнителей по всей стране, но при этом несет финансовую ответственность за их деятельность. Если такая ответственность будет реализована, федеральный орган будет вынужден расплачиваться за ошибки тысяч чиновников и скоро станет банкротом. Поэтому ведомство объективно заинтересовано в сокрытии нарушений.

Правовое регулирование кадастрового учета подменяется административным управлением. Порядок «ведения сведений» государственного кадастра определяется ведомством (абз. 3 ч. 1 ст. 1). Это приведет к безответственности кадастровых чиновников: в отличие от Закона инструкция не может установить значимую ответственность за нарушения. Граждане и организации не смогут защитить свои права, все будет решаться внутри органа-исполнителя. Будет невозможен реальный внешний контроль за эффективностью работы кадастровой системы, за расходованием бюджетных средств.

Процедура учета

Нормы об учете создают хаос. В трех разных томах кадастра отражается однотипная информация о правовых зонах, установленных решениями соответственно органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (ч. 5 - 7 ст. 11). При этом учет недвижимости ведется как нечто второстепенное - «в кадастровой книге, являющейся дополнением соответствующего тома» (ч. 8 ст. 11). Система учета ставит атрибут объекта (зоны) выше самого объекта.

Вводится множество книг кадастрового учета: на территории одного кадастрового района - том III, нескольких кадастровых районов - том II, нескольких кадастровых округов - том I. Это создает проблему установления ответственности исполнителей. Районный кадастровый чиновник, ведущий том III, не отвечает за содержание томов I и II. Между тем никто, кроме чиновника на нижнем уровне, не может реально отвечать за соответствие документов положению на местности.

Нарушение существующих прав на недвижимость

Проект нарушает права миллионов граждан и организаций, владеющих застроенными частной недвижимостью участками на правах аренды, ПНВ и ПБП. Хотя государство является лишь номинальным собственником таких участков, чиновники получают как минимум равные с частными лицами права на кадастровый учет их участков. «Заявление о проведении кадастрового учета подается… лицом, обладающим вещным правом на объект недвижимости» (п. 1 ч. 1 ст. 14).

Значит, право инициировать кадастровый учет участка под предприятием передано чиновнику, а собственники недвижимости должны будут согласовывать с ним свою инициативу. Ущемлены права частных собственников зданий, предприятий, заключивших договоры аренды участка: подать заявление о кадастровом учете они не смогут.

«Поражение в правах» собственников недвижимости проводится целенаправленно - у них даже меньше прав, чем даже у посторонних лиц. Заявление о кадастровом учете может подать лицо, которое «должно зарегистрировать свои права собственности на вновь созданный объект», а также «лицо, в отношении которого было вынесено решение о предоставлении земельного участка или о его предварительном согласовании» (п. 3 и 4 ч. 1 ст. 14).

Проект дает возможность чиновникам проводить кадастровый учет частных земельных участков без ведома самих собственников. Инициировать кадастровый учет сможет орган государственной власти или орган местного самоуправления в случае принятия им решения: «…об образовании объекта недвижимости, необходимого для охраны земель, природы, культурного наследия народов Российской Федерации, установлении или изменении границ правовых зон и (или) иных существенных характеристик» (п. 6 ч. 1 ст. 14).

Отказ в учете

В кадастровом учете могут отказать произвольно - при несоответствии акта формирования (то есть землеустроительного дела) сведениям кадастра (ч. 4 ст. 16). При выявлении «несоответствия» кадастровый орган на два месяца приостанавливает учет и направляет заявителю «рекомендации по доработке документов», а если они не исполняются - в учете отказывает.

Устанавливается обязанность согласования границ с соседями в виде линии на местности. Это означает, что при отказе любого соседа согласовать вашу границу вам в кадастровом учете откажут из-за «несоответствия требованиям» (ч. 4 ст. 16). В результате многие граждане и организации не смогут зарегистрировать свои права на недвижимость.

О ранее учтенных объектах

Включение в кадастр сведений о ранее учтенной недвижимости описано неопределенно и бессодержательно. Нет законного порядка представления и внесения сведений из прежней системы учета в новую, данный порядок устанавливается правительством (ч. 1 и 2 ст. 35). Кадастровые органы не несут ответственности за принятие и учет этих сведений. Создаются возможности для злоупотреблений, для лишения граждан ранее возникших прав на недвижимость не только «по умолчанию», но и «открытым текстом». Говорится о внесении в кадастр сведений «в соответствии с иными документами, содержащими сведения о ранее учтенных объектах» (ч. 1 ст. 35). «Иные документы» есть «ворота» для произвольных решений.

По-нашему мнению, в Законе необходимы четкие нормы, обеспечивающие сохранность архивов БТИ, которые сегодня ведут, по сути, коммерческие организации. Требуется государственная программа срочного копирования документов архивов (пока их не уничтожили «обиженные» лишением государственного статуса БТИ). Нужен порядок систематической передачи архивов и учета содержащихся в них сведений и в кадастре, и в ЕГРП. Требуются финансирование такого переучета за счет бюджета и расценки за каждый акт внесения; ответственность (вплоть до уголовной) за порчу и утрату документов.

Ложная публичность

Кадастр должен быть открытым, публичным. Проект же включает в кадастр закрытые сведения, превращая публичность в фикцию. Допускается «мотивированный отказ» в представлении сведений кадастра (ч. 4 ст.21). Открытыми объявляются только «публичные» каталоги (п. 2 ст. 26).

Публичные сведения кадастра подлежат представлению в порядке, установленном органом правового регулирования (ч. 4 ст.22). Ведомственное регулирование порядка представления сведений не гарантирует гражданам доступа к сведениям кадастра, необходимым для хозяйственной деятельности.

Непубличными оказываются служебные каталоги, которые «содержат сведения об административно-территориальном делении, правовых зонах, объектах кадастрового учета и иные сведения» (п. 3 ст. 13). В действительности специальных каталогов кадастровый орган издавать не должен. Его обязанность - обеспечить общественный доступ к картам с номерами объектов недвижимости, на которых отражены зоны ограничений.

«Служебные каталоги» имеют неопределенный состав: «содержат … иные сведения, формируемые в установленном порядке» (ч.2 - 4 ст. 13). Это создает условия для использования государственных полномочий и средств в личных интересах чиновников: можно проводить любые работы с материалами кадастрового учета для монопольной торговли «справочными материалами» (ч. 8 ст. 13).

Представляется, что обязанность кадастрового органа издавать официальные кадастровые карты поселений и районов для публичного использования должна быть установлена Законом. Ввиду того, что рынок недвижимости по определению локален - существует в поселениях, в муниципальных районах, «публичные кадастровые карты» должны публиковаться именно на этом уровне. Объем опубликования сведений государственного кадастра должны диктовать главные потребители - граждане и муниципалитеты. Надо установить в Законе обязательность ежегодной публикации дежурной кадастровой карты поселения, муниципалитета.

Без ошибок и ответственности

Исправление технических ошибок (ст. 18) создает условия для злоупотреблений. Понятие «техническая ошибка» не определено. Не предусмотрена возможность исправления такой ошибки по заявлению всех заинтересованных лиц. Ее могут исправить сами чиновники, допустившие ошибку. Правообладателей уведомят постфактум, и они смогут восстановить свои нарушенные права только через суд.

Обратиться в суд для исправления ошибки может сам кадастровый орган, который объявлен «заинтересованным лицом» (ч. 3 ст. 18). Такая схема открывает возможности для произвола: заявитель может быть «наказан» умышленно совершаемой чиновником ошибкой, которую ведомство соглашается исправить только через суд. Очевидно, что приравнивание органа к «заинтересованным лицам», которых он обязан обслуживать, нарушает конституционные нормы о сущности государства и его взаимоотношениях с гражданами.

Нормы об ответственности кадастрового ведомства бессодержательны (п. 2 ст. 3). Непонятно, что означает «подлинность выдаваемой информации». Нет ответственности ведомства в части контроля за неналожением границ. Исключаются даже действующие сегодня нормы об ответственности за своевременность представления данных. Чиновники намерены избавиться даже от ответственности за проверку представляемой для учета землеустроительной документации - она перекладывается на независимых экспертов, которых будут нанимать те же чиновники на бюджетные деньги (ст. 6 проекта о землеустройстве, «эж-ЮРИСТ» № 44, 2006 г.).

Чиновничий бизнес

Справочные и аналитические материалы кадастровое ведомство представляет за плату, заменившую законную госпошлину (ч. 2 ст. 21). Информационное и технологическое обеспечение кадастра может осуществляться организациями, подведомственными органу (абз. 2 п. 1 ст. 3).

На наш взгляд, кадастровый орган и его организации не должны заниматься бизнесом. Монопольная торговля производными от кадастра материалами создает препятствия для развития рынка недвижимости.

Неэффективность и дороговизна

Каждый из перечисленных выше пороков проекта - неопределенность объекта, безответственность ведомства, бесконечный переучет, нарушение прав, чиновничий бизнес, совмещение в одном ведомстве правомочий по учету объектов и их оценке для целей налогообложения - делает ведение кадастра дорогостоящим и неэффективным. В кадастр включено множество «посторонних» данных, излишних для учета физических объектов: служебные каталоги, «федеральный баланс недвижимого имущества» и т. д. Служебные каталоги, необходимые для деятельности государственных ведомств, должны вести сами эти ведомства.

Другая «болезнь» рассматриваемого кадастра - дублирование данных и затягивание процедур. Не обосновано и дублирование в кадастре информации из ЕГРП. Поскольку кадастровое ведомство не отвечает за актуальность данных ЕГРП, оно не вправе выдавать сведения (это равносильно распространению заведомо ложной информации).

Проект явным образом разбазаривает общественное время. Сведения о регистрации прав из системы регистрации прав представляются кадастровому органу в течение пяти дней с даты регистрации, а органу по регистрации кадастровым органом - в течение десяти дней, и только «по запросам» (ч. 1 ст. 20; ч. 1 ст. 21; ч. 1 ст. 22). Такие «дыры» создают условия для злоупотреблений и мошенничества. Заявителю информация о кадастровом учете предоставляется в четыре дня (ч. 4 ст. 21), что задерживает сделки с недвижимостью. Представление сведений возможно в течение минут, в том числе по Интернету, как это делается во многих зарубежных странах.

Столь же неэффективна и противоправна система кадастровой оценки, которая заслуживает отдельного рассмотрения.