Сергей Алексеевич Попов, депутат Государственной Думы

Андрей Лазаревский, независимый эксперт,
почетный член Российского общества оценщиков

В прошлом номере «эж-ЮРИСТ» мы осветили положения законопроекта о совершенствовании землеустройства № 330901-4 в части кадастрового учета. В этой статье анализируются пороки собственно землеустройства: нарушение существующих прав на недвижимость; возможность произвольной перекройки границ, подмена равноценного возмещения ущерба констатацией утраты, создание условий для мошенничества, разрушение градостроительного законодательства, блокирование выкупа застроенных участков и многое другое.

1. Незаконное формирование

Путь к кадастровому учету начинается с формирования земельных участков, причем даже при наличии уже занесенных в кадастр участков (ст. 18. 2; п. 14 ст. 6)1. Согласно ч. 1 и 4 ст. 30 ЗК РФ формирование проводится при первичном предоставлении земельных участков. Проект использует тот же термин в отношении уже существующих земельных участков. Двойной смысл формирования нарушает конституционное требование об определенности правовой нормы (Постановление КС РФ от 13.12.2001 № 16-П). В случае подготовки к кадастровому учету участка под частной недвижимостью, подлежащего выкупу, требование о формировании будет означать возможность административной перекройки границ того участка, который собственник недвижимости по закону уже может выкупить (ч. 1 ст. 36 ЗК РФ; см. также раздел 7).

В случае ранее возникших прав на участки первоисточником прав землепользователей должно быть положение границ на местности на момент предоставления участка (см. п. 3 Указа Президента РФ № 485 от 16.05.97 о выкупе в фактических границах, существовавших на дату приватизации). По Проекту же должен быть подготовлен «проект границ» земельного участка, и именно на его основании должно проводиться межевание на местности (ч. 4 ст. 182; п. 14). Это отражает ложную посылку о том, что первоисточником права во всех случаях является кадастр. Ложность ее видна из самого Проекта.

Если нет минимально необходимого «планово-картографического материала» (а это случается часто), то его подготовку придется обеспечить самому заявителю (ч. 5 ст.182; п. 14). Следовательно, на частное лицо возлагается обязанность оплачивать работы для государственных нужд. И здесь чиновнику дается карт-бланш: он может потребовать межевания «или» создания «планово-картографического материала».

Заказчиком работ по формированию земельных участков выступает только формальный собственник, т. е. по большинству участков - чиновник. Землепользователь, обладающий иным вещным правом на участок, может инициировать формирование только при упорядочении границы (при уточнении сведений кадастра - ч. 6 ст. 181; абз. 2 и 7 ст. 183; п. 14). Даже посторонние лица, заинтересованные в том, чтобы разделить участок и получить его часть, будут иметь больше прав на формирование, чем собственники недвижимости на этот же свой участок (абз. 2 ст. 183; п. 14). Это подталкивает администрацию к разделу ранее предоставленных участков в пользу третьих лиц.

2. Формирование обязательное

Обязательным объявляется формирование земельных участков при перераспределении участков «с целью устранения существенных недостатков землепользования», если отсутствует схема землеустройства муниципальных образований. Требование о «схеме землеустройства муниципального образования» - это вторжение в сферу регулирования Градостроительного кодекса. «Схема» создает условия для передела земельной собственности под прикрытием произвольного судебного решения: таким оно будет потому, что сама «схема» - неопределенная, бланкетная норма, равно как и понятие «существенные недостатки землепользования» (абз. 5 и 6 ч. 2 ст. 184; п. 14).

Обязательное формирование из технического действия превращено в административное и включает изъятие части участка (ч.3 ст. 187; ч. 5 ст. 189; п. 14). По сути, это изъятие части участка для гос- или муниципальных нужд, при котором нарушаются нормы Конституции о равноценности возмещения. Землепользователей лишают права на возмещение стоимости «утраченной» части земельного участка» (ч. 7 ст. 187; п. 14)

3. Нарушение прав собственников квартир

Собственников квартир заставят заново добиваться своего участка. Если земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, не сформирован до введения в действие ЖК РФ, проект границ утверждается в порядке, установленном ФЗ «О землеустройстве» (ч. 3 ст. 16 ФЗ «О введении в действие ЖК РФ»; п. 1 ст. 14), т. е. как при первичном землеотводе (ст. 182). Это, как и повторное формирование, неконституционно. Право собственности на участок у сособственников многоквартирных домов фактически отнимается. Сейчас право собственности на такой участок возникает на основе Закона: участок, в отношении которого проведен кадастровый учет, бесплатно переходит в их общую долевую собственность с момента кадастрового учета (ч. 5 ст. 16 ФЗ «О введении в действие ЖК РФ»). Проект отменяет эту норму, устанавливая, что переход права собственности происходит с момента государственной регистрации права (ч. 2 и 5 ст. 16 ФЗ «О введении в действие ЖК РФ»; п. 1 и 4 ст. 14). Учитывая агрессивное противодействие местных администраций частной собственности на землю, нет никаких гарантий, что «отнятое» право собственникам квартир удастся получить вновь.

4. Проект границ - инструмент диктата

Перечень оснований для «уточнения» границ участка на проектном плане открывает простор для произвольного обрезания участков чиновниками. В качестве уточненной границы земельного участка на плане указывается «…документация по планировке территории или землеустроительная документация» (ч. 2 ст. 1810; п. 14). Столь неопределенная «документация» не может иметь правоустанавливающего значения для установки границ частными собственниками.

Проект не предусматривает возможности защиты ранее возникших прав на участок в тех случаях, когда положение границы можно установить только через выяснение фактического ее положения на местности. Игнорируются и все ситуации, когда права на участок на местности возникли на основе приобретательной давности. В качестве единственной основы для принятия судом решения выступают только документы. Если же они не были изданы или не сохранены, вопрос решить невозможно. Можно было бы признать позитивной норму Проекта о возможности уточнения границы, фактически существующей в течение 15 лет, если бы она не завершалась недоразумением: граница должна быть закреплена «объектами местности, отражаемыми на картографических материалах». Не ясно, достаточно ли будет в суде свидетельского подтверждения границ, обозначенных плетнем, или он должен весь срок фигурировать «на картографических материалах»? Землевладельца ждет худшее: искусственно создаваемый документ (проект границ) во всех случаях признается не только приоритетным, но и единственным источником правоустанавливающих сведений о границе (ч. 1 ст. 1814). Также и при согласовании местоположения границ приоритет во всех случаях отдается не реальности, но ее «бумажному отражению» (ч. 6, 8 ст. 1815).

Последнее основание для «уточнения» границ обязывает применять требования к созданию участка на момент его предоставления, а при их отсутствии - сегодняшние. Это позволяет произвольно изменять границы участков, имеющих давнюю историю: про «старый» участок вам могут сказать, что «старые» требования отсутствуют, а потому применимы только новые. По новым же правилам землеустройства заказчик работ по землеустройству и землеустроитель имеют все возможности решить вопрос в свою пользу (см. разделы 5 и 6).

5. Обманное извещение

Частные лица - заказчик работ по формированию участка и землеустроитель - наделяются, по сути, административно-судебными полномочиями. За необеспечение доступа землеустроителя на земельный участок установлены штрафы (ст. 7.33 КоАП РФ; п. 1 ст. 8). Землеустроитель признает обоснованными или необоснованными возражения соседей по поводу границ. При непредставлении обоснованных возражений граница считается согласованной (ч. 38-39 ст. 1812; ч. 5 ст. 1815; п. 14).

Заказчик и землеустроитель получают возможности фальсифицировать согласование: проект границ считается согласованным в случае, если надлежащим образом извещенное лицо отсутствовало при согласовании (ч. 40 ст. 1812; п. 14). При созданных Проектом условиях инициатор землеустройства может произвольно выбирать способ извещения - почтой или публикацией. Публикация может использоваться для умышленного сокрытия от заинтересованного лица информации о согласовании: ее легко пропустить, а срок для возражений - всего две недели (ч. 24 ст. 1812; ч. 8, 12 ст. 1815; п. 14).

Отказ принять извещение приравнивается к извещению (ч. 28 ст. 1812; п. 14). Эта норма превращает извещение в фикцию: неизвестно, кто тот человек, что отказался принять извещение. Землеустроитель может определить любое место для обсуждения границ - «по согласованию с лицами, участвующими в согласовании». Аналогичный фокус - обязанность землеустроителя ознакомить извещенных лиц с проектом границ (ч. 32, 33 ст. 1812; п. 14). Наконец, Проект исключает действующую норму о сроке начала работ по землеустройству, но новых сроков не устанавливает (п. 7 ст. 36 ЗК РФ; п. 7 ст. 7).

6. Согласование проекта и местоположения границ

Нормы о согласовании проекта границ земельных участков изложены беспорядочно: сначала говорится о требованиях к обязательному формированию, затем нормы об обязательном и о «простом» формировании перемешаны (ч. 13 ст. 1812; п. 14). В статье о согласовании местоположения границ (ст. 1815; п. 14) упоминание о том, что речь идет об обязательном формировании, появляется только в четвертой части, и не ясно, относятся ли к нему предыдущие и последующие нормы.

Обязательное формирование производится по решению исполнительных органов власти или органов местного самоуправления (ст. 184; п. 14). Однако в описании особого порядка согласования границ при обязательном формировании в качестве заказчика землеустроительных работ назван не орган, а «лицо» - заказчик проекта. Так, на частное лицо возлагаются полномочия по урегулированию споров между государством и частными лицами. Если же нормы о заказчике проекта относятся к «обычному» формированию, то любое частное лицо, заключив договор на землеустройство, сможет заняться перекройкой чужих границ и рассмотрением споров.

Под предлогом секретности сведений из проекта границ и неопределенных «чрезвычайных обстоятельств» частный земельный участок могут произвольно обрезать даже без ведома собственника (ч. 12 ст. 1812; п. 14). «Землеустроитель обязан обеспечить возможность ознакомления… с подготовленным проектом границ земельных участков (за исключением сведений, относящихся к государственной, личной и коммерческой тайне)» (ч. 33 ст. 1812; п. 14). Возможность при согласовании границ под этими предлогами утаивать часть информации превращает согласование в профанацию. В действительности сведения о границах участка не содержат ничего секретного. Изъятия собственности по «секретным обстоятельствам» делает ненадежной всю систему прав на недвижимость.

7. Землевладелец - под чиновником

Игнорируется конституционное требование равной защиты прав тех, кто имеет участки на правах пожизненного наследуемого владения (ПНВ) или постоянного (бессрочного) пользования (ПБП). Согласно Постановлению КС РФ от 13.12.2001 № 16П «…в отношении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками действует механизм защиты, гарантируемый ст. 35 [о праве частной собственности], 45 и 46 Конституции РФ».

Проект требует согласования местоположения границ земельных участков с собственниками (ч. 1 ст. 1815; п. 14). Для тех, у кого участок на праве ПНВ и ПБП, это означает, что землевладельцу при попытке определиться с границей придется испрашивать согласование у представителя формального собственника - чиновника, у которого нет иной заинтересованности в даче согласования, кроме взятки. Эта норма притесняет и всех соседей тех лиц, у которых участок на праве ПНВ или ПБП: им тоже придется обращаться к чиновнику.

Административные интересы ставятся выше интересов граждан. Границы частных владений подлежат «упорядочению или изменению» в связи с установлением административной границы. Установление административных границ по границам существующих участков отменяется (п. 2 ст. 84 ЗК РФ; п. 10 ст. 7 Проекта; ч. 5 ст. 1824; п. 14). Теперь административная граница может разрезать чей-то земельный участок на части, нанеся ущерб интересам граждан. Это явным образом нарушает ст. 2, 18 Конституции РФ. Проект не устанавливает даже обязательных требований по информированию заинтересованных частных лиц, которые походя названы «населением» (ч. 12 ст. 1821; ч. 11 ст.1822; п. 14).

8. Разрушение ГрК РФ

Посредством подмены понятий точечные изменения в Градостроительный кодекс РФ извращают его суть и подчиняют техническому землеустройству. В ГрК РФ слово «установление» (границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства) используется в широком смысле: и отражение границ уже существующих участков, и планировка будущих участков. Проект для всех случаев заменяет слово «установление» на иное - «определение проектного положения» (ч. 1 ст. 41 ГрК РФ; п. 1 ст. 15). Так игнорируется отражение на плане существующих границ. Используются понятия, противоречащие существующим в федеральных законах. Так, фраза «градостроительные регламенты для земель различного правового режима» (ч. 3 ст. 188) противоречит ГрК РФ и ЗК РФ, где говорится о разрешенном использовании. Вводятся понятия «граница части земельного участка», «зоны с особыми условиями использования территории» (далее - Зоны), которые определены как границы действия ограничений (обременений) прав на земельные участки (ст. 1; п. 2; ст. 1815 - 1817).

С точки зрения общественных интересов проводить землеустройство Зон и их кадастровый учет бессмысленно и вредно - из-за дезорганизации учета. Объектами кадастрового учета должны быть объекты недвижимости, а Зоны -это атрибуты таких объектов. Территориальные же Зоны должны устанавливаться на базе «сетки» земельных участков безо всякого «землеустроительного» формирования - на основании норм специальных законов (ГрК РФ и иных законов).

Фактически бланкетное понятие «Зона» перекрывает, т.е. отменяет, нормы ГрК РФ и ЗК РФ о территориальном зонировании, заменяет правовой механизм установления прав на недвижимость на произвольный. Административным решением утверждаются и проект границы Зоны, и содержание ограничений (обременений), и сроки их действия (ч. 1 ст. 1818; ч. 5 ст. 1817). Зоны могут произвольно разрезать существующие земельные участки: Проект требует обязательного формирования земельных участков при определении границ, ограниченных в использовании частей участков, образованных в связи с установлением ограничений (обременений) (абз. 1 ч. 1 ст. 184).

Совмещение формирования земельного участка с формированием Зоны (ст. 1817) открывает неограниченные возможности для административного произвола. Сама возможность кадастрового учета, т.е. юридического «рождения» участка, необоснованно увязывается с обременениями. Заинтересованы в этом только органы кадастрового учета, которые присваивают себе роль «согласователя» обременений (ч. 5 ст. 1817).

По сути, разрешаются произвольный перевод земель из категории в категорию и смена разрешенного использования, когда такие изменения «необходимы» и «допускаются» (ч. 3 ст. 188).

Устанавливается, казалось бы, важное правило: «Не допускается раздел или перераспределение земельных участков, ограниченных в использовании в связи с наличием зон с особыми условиями использования территорий, если сохраняемые в отношении вновь образуемых земельных участков ограничения не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием» (ч. 7 ст. 188). Но правило тут же отменяется: эти требования необязательны при образовании особо охраняемых территорий или в связи с чрезвычайной ситуацией. Следует учесть, что администрация может включить в «особо охраняемые территории» все что угодно («земли, которые имеют ... иное ценное значение» (ч. 1 ст. 94 ЗК РФ).

Техническая правка ст. 32 ЗК РФ делает более явным порок действующей сегодня нормы: когда решение о предоставлении участка включает изъятие такого участка или его части у другого лица, изымаемый участок может «исчезнуть» в результате административного решения и без предварительного возмещения ущерба правообладателю.

Понятие «единое землепользование» (участок, состоящий из нескольких «условных» участков, регистрируемый как один объект недвижимости, - ст. 1; п. 2) нарушает законодательство более высокого уровня: Гражданский кодекс (создается новый объект прав), ГрК РФ и ЗК РФ (разрушается определенность категории земель и разрешенного использования участка). В «единое землепользование» включаются условные участки, «подлежащие отнесению» к одной категории земель. Значит, в один участок могут объединяться участки, пока еще принадлежащие различным категориям земель. Это противоречит базовому принципу земельного законодательства об отнесении участка к одной определенной категории земель (ч. 8 ст. 1 ЗК РФ). «Единое землепользование» определено как объединение условных участков, «предназначенных для одновременного использования по одному виду разрешенного использования (занятых одним объектом недвижимости)» (ст. 1 ФЗ; п. 2). Но увязка разрешенного использования с наличием на участке здания противоречит и ЗК РФ, и ГрК РФ.

9. Дорогая путаница

Все названные недоразумения повлекут удорожание землеустройства для частных лиц и бюджетов. На первом месте по расходам будут границы в виде линии (из-за провокации конфликтов) и «инвентаризация земель» (исследование неопределенного круга «характеристик земель» (ст. 13 ФЗ «О землеустройстве»). Отнюдь не на последнем - сохраняемый и странный Гос.фонд полученных в результате проведения землеустройства данных (ст. 24 ФЗ «О землеустройстве»). Он дублирует кадастр (исключая материалы «почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель», которые к кадастру не должны иметь отношения). Плата за пользование документами фонда будет не госпошлиной, а будет определяться Правительством РФ (п. 18 ст. 24). Кадастровые чиновники будут зарабатывать на продаже сведений тем же частным лицам, за счет которых сведения собраны.

Для включения землеустроительной документации в Гос. фонд вводится экспертиза этой документации, проводимая независимыми экспертами (ст. 6; п. 6). Иначе говоря, чиновники перекладывают свою работу и ответственность на частных экспертов, которым к тому же придется платить немалые деньги за счет бюджета. Сама «независимость» такого эксперта будет лишь номинальной: у чиновника-заказчика есть неограниченные возможности, чтобы манипулировать и мнением «независимого» эксперта, и его гонораром. Изложенная схема создает условия для растраты бюджетных средств, коррупции и безответственности чиновников.

10. Условия для мошенничества

Из процедуры предоставления земельных участков для строительства исключается требование об обязательном определении разрешенного использования земельного участка (ч. 4 ст. 30 ЗК РФ; п. 2 ст. 7). При отсутствии местного правового акта о территориальном (правовом) зонировании (повсеместная сегодня ситуация) это открывает возможность для манипуляций при предоставлении участка: предоставляется титул-оболочка (собственность или аренда), но без реального содержания в виде определенного набора прав по использованию и строительному изменению участка. Торги становятся фикцией (нельзя оценить отсутствующий пакет прав), открывается путь к целевой раздаче участков администрацией «своим» фирмам, которым права по использованию будут гарантировать «в частном порядке».

11. Блокирование выкупа. Манипуляции с перераспределением и упорядочением

«Права собственников объектов капитального строительства, расположенных на чужих земельных участках, при их разделе, объединении или перераспределении сохраняются в отношении вновь образованного земельного участка, в границах которого оказались такие объекты. За указанными лицами сохраняется право на использование частей земельного участка, занятых объектами недвижимости и необходимых для их использования…» (ч. 10 ст. 186; п. 14). Здесь обман содержится в подчеркнутых словах. Смешиваются два принципиально различных случая: когда «чужой» участок принадлежит частному лицу (тогда ограничение прав собственника строения обосновано), и второй - если «чужой» участок находится в государственной или муниципальной собственности и подлежит выкупу. В последнем случае умаление прав на участок такого собственника строения противоправно.

При подготовке проекта границ земельных участков на проектном плане (карте) обязательным является указание «частей, занятых объектами недвижимости и необходимых для их использования» (абз. 5 ч. 5 ст. 189; абз. 6 ч. 6 ст. 189; п. 14). Это требование необоснованно. В отношении невыкупленных участков, занятых частной недвижимостью, его нельзя рассматривать иначе, как провокацию, поскольку оно означает подготовку к произвольному «отчуждению излишков». Хотя собственник недвижимости имеет право на выкуп всего своего участка (ч. 1 ст. 36 ЗК РФ), сделать это ему будет непросто, ведь проект границ теперь утверждает чиновник.

Нормы об объединении и перераспределении (образовании новых участков) игнорируют конституционные гарантии прав частных собственников строений и лиц, которые не смогли переоформить в собственность свои участки. При перераспределении обязательно согласие собственников (ч. 4 ст. 181; ч. 2 ст. 185 п. 14), т. е. без согласия чиновника невозможны реструктуризация предприятия, выдел части его имущественного комплекса.

Новелла об «упорядочении» границы земельного участка даже филологической своей составляющей вносит неопределенность в права собственности. Так названо «уточнение» сведений земельного кадастра о положении границы на местности (ч. 6 ст. 181; п. 14). По форме администрации дается право на благое действие. Содержание же противоположно форме: под «уточнением» может подразумеваться все что угодно: принудительный административный пересмотр границ в ущерб частному лицу; требование установить границу с предельной точностью (это провокация межевого спора) и т. п.

«Упорядочивание» потребует подготовки проекта границ и согласия соседей. Отсутствие согласования границ с соседями повлечет необходимость одобрения границ кадастровым и, возможно, другими ведомствами (ч. 6 ст. 181; ст. 182; абз. 1 ч. 2 ст. 1810; п. 14). Поскольку критериев для несогласования в проекте нет, «согласование» превращается в инструмент произвольного манипулирования правами собственника. Это форменный беспорядок.

Не предусмотрено восстановление границ существующих участков, не отраженных в кадастре. Между тем именно такие случаи являются преобладающими. «Под восстановлением границы земельного участка (участков границы) понимается ее обозначение на местности межевыми знаками в соответствии со сведениями государственного земельного кадастра» (ч. 7 ст. 181; п. 14). Это определение отражает ложную предпосылку о том, что источником права во всех случаях является кадастр. Оно открывает дорогу злоупотреблениям со сведениями земельного кадастра: будет невозможно исправить ошибочные сведения кадастра или установить границы в судебном порядке на основе реального положения недвижимости на местности.

12. Странные новации по сельхозземлям и земельным долям

Новации о предоставлении земель наносят ущерб гражданам. Теперь статья о предельных размерах земельных участков, предоставляемых из гос- и муниципальных земель, будет регулировать и размеры имеющихся частных участков (ч. 1 ст. 33 ЗК РФ; п. 4 ст. 7). Аналогичная норма вносится в ФЗ «О землеустройстве» с той лишь разницей, что максимальные и минимальные размеры вновь образуемых земельных участков устанавливаются не законами, а решениями субъектов РФ или органов МСУ (ч. 1 ст. 188).

Ограничение максимальных размеров частных сельхозвладений уже установлено (ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Установление же допустимых минимальных размеров для всех участков есть подмена норм ГрК РФ о территориальном зонировании. Последние устанавливаются правовым актом после публичных слушаний, тогда как предлагаемые проектом «решения» суть административные и произвольные акты. Минимальные размеры частных участков, устанавливаемые чиновниками, будут вмешательством в частную жизнь граждан. Так, эффективное садоводство может процветать и на одном гектаре, но региональный чиновник может сделать такие наделы незаконными, установив нижнюю границу в 5 га.

Значительно ухудшаются нормы о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ; п. 5 ст. 7). Проект отменяет обязанность органа МСУ в месячный срок обеспечивать изготовление проекта границ земельного участка и утвердить его. Отменена норма о предоставлении испрашиваемого земельного участка. Вместо этого органу МСУ предоставлено право представить свой вариант проекта границ участка, который может кардинально отличаться от испрашиваемого.

Если общее собрание собственников земельных долей не примет решение о согласовании или об отказе в согласовании предполагаемого местоположения земельного участка в счет невостребованных земельных долей в течение двух месяцев со дня опубликования списков собственников таких долей, проект требует обязательного формирования земельных участков (абз. 7 ч. 1 ст. 184). Что потом будет происходить с этими участками, Проект умалчивает. Эта норма затрагивает интересы собственников земельных долей, а потому должна быть в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». А ведь там нет даже упоминания о невостребованных земельных долях. Зачем ее «зарыли» в этом огромном законе? Не для того ли, чтобы без лишнего шума организовать выделение и последующее административное распределение земельных участков, общая площадь которых (22,6 млн га) равна территории Германии.

1 В скобках (если не указано иное) дается ссылка на вводимые п.14 ст. 6 Проекта нормы ФЗ «О землеустройстве» либо после «;» указан соответствующий пункт ст.6 Проекта. В иных случаях после «;» указывается пункт Проекта