Зачем нужен обзор?
Центр антикоррупционной политики (ЦАП) «ЯБЛОКА» подготовил этот краткий аналитической обзор, чтобы оценить насколько изменилась обстановка с коррупцией в России и дать политическую оценку работе властей.
Общепризнанным и самым известным индикатором коррупции является Индекс восприятия коррупции Transparency international. Тем не менее, важно учесть и другие данные, которые Индекс не оценивает. Например, практику правоприменения правоохранительными органами и судами, которая показывает эффективность работы госорганов в этой сфере, а также реакцию властей на гражданские расследования и общественные инициативы.
Материалы обзора отражают мнение специалистов ЦАП.
Упущения в законе
Несмотря на подробную разработанность законодательства, остаётся достаточно пробелов и упущений в нормативном регулировании. В России регулярно Указами Президента принимаются Национальные планы противодействия коррупции. Сейчас действует план на 2016-2017 год, но пока что нет свидетельств о том, что планы дают значимый эффект, как и требование составлять подобные планы каждым органом госвласти и органом местного самоуправления.
Примечательно, что в нацплане даются, в том числе, подробные рекомендации судебным органам вплоть до представления докладов по итогам исполнения этих рекомендаций с точностью до дня. Такой подход сомнителен с точки зрения независимости и разделения властей, а ведь именно этот принцип, во многом, гарантирует низкий уровень коррупции.
Упущений в российском законодательстве больше, чем кажется, несмотря на частичное выполнение рекомендаций группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией («Греко»).
Встречает трудности, например, реформа госзакупок. В январе 2016 стало известно, что в Госдуму внесён законопроект Минэкономразвития о регулировании закупок госкомпаний. В законе сделаны уступки компаниям, а в некоторых вопросах, например, закупок у единственного поставщика, с точки зрения гражданского контроля, ухудшается и действующее положение.
В мае 2016 года Счётная палата выявила у госкомпаний нарушения на сумму 125 млрд. Одна из главный притензий ‒ именно закупки у единственного поставщика. На них приходится 95 % по оценкам ФАС, если считать все экзотические формы тендеров, а их насчитывается почти 4 тысячи видов. Заказчикам будет дано и право самим решать в положениях, какие способы конкурентные, а какие нет.
Такие широкие полномочия позволят уходить от гражданского контроля: проверить обоснованно ли проведена закупка у единственного поставщика не получится, её просто не будет в системе. Также станет сложнее контролировать крупных исполнителей, а именно с ними связан основной массив коррупции. Сейчас для них пролоббированы льготные условия. Вместо предложенных поправок, мы считаем, что нужно вводить единые строгие правила для всех.
В 2016 году ЦАП совместно с экспертами подготовил законодательные инициативы о противодействии коррупции в России, в том числе, в сфере госзакупок. Две антикоррупционные инициативы были внесены в Государственную думу депутатом VI созыва Дмитрием Гудковым, но встретили сопротивление партии «Единая Россия». Подробнее с нашими предложениями можно ознакомиться по ссылке.
Важно, что даже в тех случаях, в которых уже действуют нормы закона, их исполнение часто оставляет желать лучшего.
Незаконное обогащение
В декабре 2016 года Конституционный суд России разъяснил правила конфискации незаконно нажитого имущества публичными должностными лицами. Из того, что произошло в 2016 году, это один из немногих важных и положительных шагов, который, по сути, направлен на реализацию, пусть и в специфичной форме, статьи 20 Конвенции ООН против коррупции (до сих не ратифицирована Россией). «ЯБЛОКО» включило пункт о ратификации этой статьи ещё в предвыборной программе 2011 года.
Вместо 20 статьи в России действует ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 03.12.2012 N 230-ФЗ. Несовершенство этого закона проявляется уже в том, что по нему право заявлять о несоответствии расходов чиновников их доходам дано только ограниченному кругу лиц, куда не входят журналисты и общественные организации.
Данные Прокуратуры показывают, что реагирование на случаи незаконного обогащения чиновников в первом полугодии 2016 года инициировано в 150 случаях, из них 14 случаев доведено до суда, удовлетворено 4 иска на сумму 17 миллионов рублей. Мы считаем, что эта цифра скорее говорит об игнорировании проблемы, чем попытках её устранить. Достаточно упомянуть, что настоящие примеры незаконного обогащения на сотни миллионов рублей остаются без внимания правоохранительных органов, как в случае с особняком бывшего главы Федеральной таможенной службы Андрея Бельянинова.
Применение закона
По данным судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2015 году 91,1 % осуждённых за преступления коррупционной направленности (по количеству составов преступлений) осуждены за дачу или получение взяток до 50 тысяч рублей. 7,6 % составляют дела с взятками от 50 тыс. до 1 млн руб. И только в 1,3 % дел взятки превысили 1 млн. руб. Более актуальные данные до сих пор не опубликованы, но в ЦАП ожидают, что с учётом статистики прошлых лет, положение в 2016 году существенно не изменилось.
Если суммировать эти данные с данными о среднем размере взяток (145,4 тыс. руб. по данным МВД), можно сделать вывод, что главный фокус работы правоохранительных органов ‒ бытовая коррупция, а это не тот уровень коррупции, от которого исходит наибольшая угроза.
Нужно учесть, что, по статистике Прокуратуры, в январе ‒ июне 2016 года было выявлено 21 359 преступлений коррупционной направленности. Из них количество выявленных преступлений по ст. 290 УК РФ (получение взятки) увеличилось на 19,7 % (с 3 884 до 5 027); предусмотренных ст. 291 УК РФ (дача взятки), - на 4,4 % (с 4 000 до 4 176).
В 2015 году по этим составам преступления числится 10 236 осуждённых по количеству составов преступления (7 057 по основной квалификации), по данным судебного департамента при Верховном суде, описанным выше. Если суммировать эти сведения, с учётом размера взяток, то можно отметить только усиление борьбы с мелким взяточничеством. Нужно также учесть, что выявленные преступления не равны числу приговоров, поскольку уголовные дела могут прекращены или может быть вынесен оправдательный приговор, несмотря на карательный характер уголовного правосудия в России Окончательную оценку можно будет дать после выхода обновлённой судебной статистики.
Искусство не замечать
2016 год запомнится чередой резонансных антикоррупционных расследований. Из 24 крупнейших за год кейсов о коррупции, собранных Трансперенси Интернешнл ‒ Россия, как минимум, 6 инициированы масс-медиа и общественными организациями. Среди них материал Новой газеты про «Кремлёвский ЖЭК» (получение высокопоставленными чиновниками жилья по социальному найму), офшоры Марата Хуснуллина, квартира Рогозина за 500 млн. руб., элитные квартиры Игоря Шувалова в высотке на Котельнической набережной и т. д.
Не попали в список расследование «Новой газеты» о главе Роснефти Игоре Сечине и яхте «Принцесса Ольга», статья «Ведомостей» о бизнесе сына министра МВД и другой резонансный материал этой газеты о предполагаемом доме Игоря Сечина в Барвихе (материал удалён по решению суда) и многие другие. Недавно Трансперенси Интернешнл выпустил обзор 60-ти резонансных коррупционных дел последнего времени.
Важным событием стала утечка документов панамской юрфирмы Mossack Fonseca. Стало известно о связях многих публичных должностных лиц России с офшорными компаниями. ЦАП обнаружил 42 совпадения в именах чиновников с данными «Панамского архива». Прокуратура ещё проводит проверку по нашему заявлению.
Напомним также о других расследованиях ЦАП, вышедших в этом году. Например, о картеле «повара Путина» на рынке школьного питания, заработке дочки депутата Мосгордумы на городских фестивалях, колесе обозрения за 14 млрд на ВДНХ от сыновей другого единоросса, миллиардера Муцоева, абсурдных закупках Общественной палаты. Подробнее об этих и других наших материалах будет рассказано в годовом отчёте, который мы опубликуем в феврале 2017.
Тем не менее ни один из перечисленных кейсов не получил должного внимания со стороны правоохранительных органов. Нам удалось добиться некоторых результатов, но в целом констатируем, что власти, как правило, либо не реагируют на гражданские расследования, либо реагируют ещё большим давлением.
Обратим внимание ещё на то, что органы публичной власти выборочно взаимодействуют с теми организациями, которые воздерживаются от критики системы. Такими, как Объединённый народный фронт. Власти зачастую игнорируют взаимодействие с оппонентами, несмотря на прямые требования законодательства. Так в деле ЦАП о тратах Пенсионного фонда, руководство фонда сначала заявило о готовности обсудить выводы нашего доклада, но в итоге до сих пор не дало ответа на заявленную критику, что вынуждает нас обратиться в суд.
Статистика прокуратуры показывает, что только 20% публикаций о коррупции в масс-медиа в 2015 ‒ первом полугодии 2016 года «признаны обоснованными». При этом цифра указана как примерная, а всего по стране Прокуратурой было замечено всего 80 публикаций, включая региональные масс-медиа.
Отметим, что одновременно стало больше гражданских антикоррупционных проектов, и это положительная тенденция. Очень активны масс-медиа, ориентированные на регионы, такие как 7*7 и радио «Соль». Чем больше таких проектов появляется в медийном поле, тем выше неприятие коррупции в обществе и шире распространение информации, а это важно для гражданского контроля.
Политическая оценка
По состоянию на 2016 год в России отсутствует системное противодействие коррупции. Отставки и расследования в отношении отдельных чиновников проводятся без какой-либо последовательной политики, основная работа правоохранительных органов сосредоточена на низовой коррупции, которая является следствием, а не причиной коррумпированности органов публичной власти в России.
Резонансные расследования журналистов и общественных организаций не получили должной оценки правоохранителей. Напротив, усиливается давление на масс-медиа и общественные организации. Напомним о вынужденной смене руководства телеканала РБК после череды резонансных расследований, например, уже упомянутого расследования о бизнесе семьи Шамаловых. Была признана «иностранным агентом» экологическая организация «Беллона», которая неоднократно занималась антикоррупционными кейсами. Продолжилось давление на гражданских активистов и политиков. Руководитель «Роснефти» Игорь Сечин организовал два судебных процесса против СМИ.
Всплеск публикаций о коррупции в федеральных масс-медиа больше говорит о тенденциях пропаганды и показательных чистках бюрократии. Цель этих публикаций в демонстрации видимости противодействия коррупции для улучшения имиджа Владимира Путина перед предстоящими выборами Президента России в 2018 году.
В действительности, системное противодействие коррупции следует начать со смены самого Президента, административной реформы и отставки публичных должностных лиц, дискредитировавших себя на службе. Далее должна быть гарантирована регулярная сменяемость власти, независимость масс-медиа и верховенство права. Без этих условий принимаемые меры останутся имитацией противодействия коррупции, поскольку в России произошёл захват государства (state capture), и правящая клановая элита не заинтересована в собственном отстранении от коррупционной ренты.
Руководитель Центра антикоррупционной политики
Сергей Митрохин
Замруководителя Центра антикоррупционной политики
Алексей Карнаухов
Юрист Центра антикоррупционной политики
Алексей Чумаков
