Предварительные выводы
Предложенные новеллы не способны существенно изменить положение со взятками в государственных и муниципальных закупках. Инициативы Правительства РФ являются декоративными и нуждаются в существенном расширении. Внесения минимальных поправок только в 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее ‒ 44-ФЗ) недостаточно для решения проблемы взяток. Необходимо комплексное реформирование законодательства и смена государственной политики, приводящей к снижению конкуренции в закупках и росту необоснованных расходов бюджета.
В качестве дополнения к Законопроекту Центр антикоррупционной политики «Яблока» предлагает:
1. Обратить внимание на законопроект № 939502-6, предложенный фракцией «Яблока» в Законодательном собрании Санкт-Петербурга. Данный законопроект ограничивает возможность заказчика произвольно расторгать контракт, что может повысить конкуренцию и, соответственно, ограничить число взяток.
2. Издать специальный Федеральный закон «О защите заявителей о коррупции».
3. Расширить сферу конфликта интересов на бывших владельцев фирм, участвующих в закупках.
4. Предусмотреть дополнительные гарантии и полномочия для субъектов общественного контроля.
5. Ограничить число закупок у единственного поставщика и закупок с ограниченным участием.
6. Рассмотреть вопрос внедрения в законодательство понятия «фиктивная закупка».
Подробнее
Законопроект, подготовленный Министерством труда и социальной защиты РФ, предполагает выполнение пункта 12 Национального плана противодействия коррупции (утверждён Указом Президента России от 11 апреля 2014 года № 226) и служит, как это декларируется, “предупреждению и пресечению «откатов» при исполнении государственного и муниципального заказа”.
Следует отметить, что термин “откат” не является юридическим. Его использование в официальных прескриптивных текстах свидетельствует о низкой правовой культуре и не способствует решению поставленных законотворческих проблем.
Новеллы, предлагаемые в Законопроекте, сводятся к ограничению на участие в закупках лиц, имеющих судимость за преступления, предусмотренные статьями 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», 290 «Получение взятки», 291 «Дача взятки», 2911 «Посредничество во взяточничестве» УК РФ. Исключение предусмотрено для лиц со снятой или погашенной судимостью.
Следует заметить, что данные новеллы не способны существенно повлиять на снижение числа взяток в сфере государственного и муниципального заказа. По данным доклада НИУ ВШЭ “О системе закупок в Российской Федерации в 2014 году”, доля закупок у единственного поставщика составила 64,3 % в госзаказе и 62,8 % в муниципальном заказе в 2014. Высокая доля закупок у единственного поставщика свидетельствует, в том числе, о намеренном ограничении заказчиками конкуренции в пользу фирм, связанных с представителями публичной власти. Данный фактор, на наш взгляд, является основным источником коррупции в сфере закупок.
При этом отсутствуют сведения о том, что коррупция в сфере государственного, муниципального заказа обусловлена именно участием в закупках лиц, ранее судимых за преступления коррупционной направленности. Такая презумпция ничем не обоснована и ошибочна. Простое исключение лиц судимых за перечисленные преступления из числа возможных участников закупок является декоративной мерой, призванной показать формальное исполнение Национального плана противодействия коррупции, но не разрешить поставленную проблему.
Предложения “Яблока”
Партия “Яблоко” готова предложить или уже выдвинула ряд действенных инициатив, направленных, в том числе, на противодействие коррупции при организации закупок. Среди таких инициатив можно отметить следующие:
Законопроект № 939502-6
Так, Законодательное собрание Санкт-Петербурга внесло в Государственную думу законопроект № 939502-6, разработанный фракцией партии “ЯБЛОКО” и направленный на устранение возможности для заказчика произвольно расторгать контракт. Предложено внести в статью 95 ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг обеспечения государственных и муниципальных нужд” изменения, направленные на жёсткую регламентацию случаев одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта. Подобная мера способна существенно сократить риски участия в закупках добросовестных фирм, снизить число дачи и получения взяток.
Защита заявителей о коррупции
Далее следует указать на необходимость развития программы защиты заявителей о коррупции, в том числе, в случае предложения или вымогательства взяток. Напрямую меры по защите заявителей о коррупции предусмотрены только в пункте 21 Указа Президента РФ от 02.04.2013 N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции". Данные меры сводятся к ограничению на наложение дисциплинарных взысканий в отношении заявителей о коррупции в публичных организациях и к оказанию бесплатной юридической помощи. Очевидно, указанных мер, а также положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ “О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства” недостаточно, поскольку действующее законодательство не предусматривает никаких действенных гарантий защиты граждан, заявляющих о коррупции. Требуется реализация в форме отдельного Федерального закона положений статьи 33 Конвенции ООН “О противодействии коррупции” 2003 г. Среди прочего, необходимо рассмотреть возможность материального поощрения заявителей о коррупции в размере фиксированного процента от фактически признанной судом суммы взятки. Также необходимо предусмотреть нормы о конфиденциальности сообщений о коррупции и личных данных заявителей.
Расширение понятия “конфликта интересов”
Действующее законодательство не относит к конфликту интересов наличие исторической связи между представителями заказчика и учредителями, руководством фирм-участников закупок для государственных, муниципальных нужд. Определение конфликта интересов, приведённое в статье 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", игнорирует подобные связи. В то же время практика гражданского контроля за государственными, муниципальными закупками показывает, что зачастую в закупках участвуют фирмы, которыми напрямую или через родственников владеют или фактически управляют представители заказчика. Подобные отношения также следует отнести к конфликту интересов и внести соответствующие поправки в законодательство.
Гарантия общественного контроля
Действующий Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" относит к субъектам общественного контроля исключительно общественные палаты разных уровней и общественные советы при органах государственной власти. Таким образом, значительное число представителей гражданского общества лишено возможности осуществлять общественный контроль на основе принятых норм. Необходимо пересмотреть перечень субъектов, расширить его, предусмотреть дополнительные гарантии, поощрения и полномочия таких субъектов. Для соразмерного снижения нагрузки на работу контрольных инстанций, целесообразно ввести предварительную аккредитацию субъектов общественного контроля Министерством юстиции РФ и поощрять просветительские программы.
Сократить случаи неконкурентных закупок
Коррумпированность сферы государственных, муниципальных закупок сопряжена с низкой конкурентностью процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), что также приводит к завышению цен и ущербу для бюджета. При этом следует обратить внимание не только на закупки по ФЗ “О контрактной системе”, но и на закупки, проводимые по ФЗ от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Последний Федеральный закон нуждается в отмене и принятии нового акта, который приравняет требования к государственным, муниципальным и корпоративным заказчикам. Во всех случаях необходимо ужесточить нормы о неконкурентных закупках. В частности, “ЯБЛОКОМ” совместно с депутатом Государственной Думы РФ Дмитрием Гудковым уже предложено исключить из 44-ФЗ положения о возможности Президента РФ и Правительства РФ проводить закупки у единственного поставщика своим решением. Также целесообразно ввести более строгие правила, по которым закупки у единственного поставщика по результатам несостоявшихся закупок могут быть согласованы у контрольных инстанций. В том числе, приостанавливать согласование, в случае подачи жалоб со стороны субъектов общественного контроля. В настоящее время вопрос указанного согласования носит зачастую формальный характер.
Ввести понятие “фиктивная закупка”
Действующее законодательство не предусматривает составов правонарушений и других специальных норм касательно закупок, которые проводятся уже после начала выполнения работ, поставки товаров или оказания услуг, выступающих предметом закупки. Нередко заказчики придерживаются практики, по которой фирмы определяются заранее, а закупка проводится уже при наличии теневых договорённостей в отсутствие конкуренции. В таких случаях закупка носит сугубо формальный характер и свидетельствует о коррупционных правонарушениях. Для пресечения подобных случаев целесообразно ввести в законодательство понятие “фиктивная закупка” и предусмотреть особые положения, направленные на борьбу с подобным явлением.
Заключение
Реализация вышеуказанных предложений способна привести к существенному снижению коррупционных правонарушений в рассматриваемой сфере. В отсутствие подобных комплексных мер принятие Законопроекта представляется преждевременным и малоэффективным шагом. Рекомендуем Государственной Думе РФ учесть приведённые предложения в ходе обсуждения Законопроекта.
Руководитель Центра антикоррупционной политики “ЯБЛОКА”
Сергей Митрохин
Юрист Центра антикоррупционной политики “ЯБЛОКА”
Алексей Карнаухов
Юрист Центра антикоррупционной политики “ЯБЛОКА”
Алексей Чумаков
