Дискуссия по проекту бюджета Псковской области на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. позволила напомнить два ключевых слова в бюджетном процессе: налогоплательщик и бюджетополучатель. Эти слова имеют для понимания существа формирования и исполнения бюджета любого уровня такое же фундаментальное значение, как норма Конституции: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» по отношению к политической системе государства и ее избирательной машине. Можно сколько угодно иронизировать над демонстративным несоответствием нормам права фактов жизни в нашей стране, но пока факты жизни не будут соответствовать нормам права – ничего доброго не получится. Бюджета это касается в полной мере.
Бюджетный процесс является выраженной концентрацией всей политики государства по отношению к гражданам. В странах с развитой демократией разногласия по бюджету становятся основанием для отставки правительств и назначения досрочных выборов – как общенациональных, так и региональных, парламентских и президентских. Несогласие с бюджетной политикой правительства выводит на улицы сотни тысяч, иногда – миллионы граждан, и становится причиной как острых политических кризисов, так и существенных корректировок в бюджетной политике.
Принципы государственной бюджетной политики – это принципы взаимоотношений власти и гражданина.
Попытка Псковской региональной администрации сделать более публичным, чем обычно, бюджетный процесс в Псковской области осенью 2012 года могла бы реально привести к повышению его качества и закрепить место граждан – налогоплательщиков и бюджетополучателей – в этом процессе. Но попытка не удалась – в первую очередь потому, что не усиление влияния граждан на бюджет изначально было целью этой инициативы.
Почему?
В бюджетном процессе, как в мало каком другом, процесс сам по себе не имеет значения. Имеет значение только одно – результат, цифры, бюджет.
Особенность бюджетного процесса заключается еще и в том, что он требует большого объема специальных знаний и для рядового гражданина труден. Это везде так. В демократических странах этот недостаток знаний компенсируется компетентностью и активностью депутатских собраний, в недемократических – ничем не компенсируется.
Поправки граждан к бюджету никогда и нигде в мире не будут и в принципе не могут носить характер юридически оформленных предложений.
Дело ответственных граждан – сформулировать проблему. Ответственность властей – услышать граждан и найти бюджетный ответ (если он, конечно, существует) на эту проблему.
Ответственность законодательной и представительной власти в этом деле – в исполнении своего особого представительного полномочия, то есть: выражение мнения граждан – налогоплательщиков и бюджетополучателей. И – в силу своих особых прав – оформление этих мнений и предложений в виде поправок и даже полноценных бюджетных альтернатив, если граждане категорически не согласны с вариантом исполнительной власти.
Что произошло с правильной по существу и полностью ошибочной по воплощению идеей администрации Псковской области сделать бюджетный процесс публичным?
Идея провалилась не потому, что была неверна, а потому, что была с самого начала лукавой.
Изначально, как теперь ясно уже всем участникам процесса, и не планировалось, что предложения граждан, муниципальных властей, депутатов будут восприняты всерьез и окажут существенное влияние на проект бюджета, приведут к его значимой корректировке.
Проект «Публичный бюджет» был задуман только как пиар-акция исполнительной власти и лично губернатора, в которой сам факт публичных обсуждений объявляется достижением и результатом, а реального воздействия общества на содержание закона о бюджете – не предполагалось.
«Вы публично задаете вопросы – мы публично даем ответы и объясняем, почему вы не правы (варианты – не владеете информацией, не знаете, не понимаете, не видите, не цените наши усилия и т. д.)», – такова была реальная концепция «повышения публичности бюджетного процесса в Псковской области».
Те, кто удовлетворился такой матрицей, послужили массовкой в бюджетной постановке.
Те, кто не удовлетворился, – получили в ответ высокомерную и даже агрессивную реакцию первых лиц исполнительной власти, доходившую до личных выпадов.
А всего-то – о бюджете поговорили.
Согласительная комиссия областного Собрания и администрации области по проекту бюджета, где изначально у каждой стороны – право вето, и по этой причине нет оснований доказывать свою силу и мощь – должна была стать главным местом публичной бюджетной дискуссии, где каждое предложение воспринимается не как покушение на основы государственной власти («…единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»), а как предложение по выходу из конкретной трудной ситуации, предложение по решению проблем граждан – налогоплательщиков и бюджетополучателей.
И если принимается именно такая принципиальная основа для работы согласительной комиссии, то обе стороны сотрудничают друг с другом, а не борются друг с другом. Не раздражаются от каждого нового предложения, а принимают его как дополнение к общей повестке дня.
Всё получилось не так. Вы хотите внести поправки? Мы не дадим вам ни одной цифры, не предоставим никакой информации, не ответим ни на один запрос, даже технический. А если и ответим, то – после принятия бюджета. Вы что от нас хотите? Не мешайте нам работать! Приходите послезавтра. А лучше – вообще не приходите.
Вы всё же подготовили поправки?!! Где у нас здесь мусорное ведро?
Глубокий психологический перекос в восприятии существа деятельности власти приводит к тому, что бюджетные деньги уже воспринимаются чиновниками исполнительной власти как находящиеся в собственности, а не переданные им гражданами в своего рода доверительное управление.
Тут, конечно, всё связано – и доверие либо недоверие к властям как таковое (включая способ их формирования через выборы, какие они есть сейчас), и – как следствие – доверие либо недоверие к бюджетной политике властей.
По-хорошему, к слову бюджет в самом законе надо прибавлять как неотъемлемое слово – народный. Это тот самый редкий случай, когда это понятие может носить строго юридический характер.
Бюджет страны, региона, города, района, села – это своего рода общественный договор между гражданами и властями. Договор суверена власти с исполнителями функций власти. Договор поручения.
Доходы бюджета формируются гражданами и организациями, платящими налоги и другие сборы в исполнение законов. Доходы – основа бюджета.
И распределение этих денег – такой же народный по существу процесс, потому что перераспределение денег происходит от народа – к народу. От граждан – к гражданам. И власти в этом процессе – не более чем посредники, регулировщики. Но правила и нормы дорожного движения в бюджетном процессе должны определяться с непосредственным участием граждан. Иначе движение зайдет в тупик. И бюджетный, и политический.
Вроде бы всё просто, не надо изобретать велосипед. Но – не получается.
И не потому, что бюджетный процесс пошел не по плану, а потому, что – как раз – идет по плану, то есть – без влияния граждан, без шанса для налогоплательщиков и бюджетополучателей на что-то реально повлиять.
Почти половина органов местного самоуправления районов области, откликнувшись на призыв губернатора «высказываться и предлагать», обратились с мотивированными просьбами по корректировке бюджета. Как могли – так написали, но написали – о реальных, острых и неотложных проблемах, решить которые может власть в рамках бюджетной политики.
Результат обращений – ноль.
Вы нам пишете – мы вам отвечаем, но изменений в бюджете – нет и не будет.
Зачем тогда пафосно объявлять открытый бюджетный процесс, если он не задуман таковым по существу? В надежде, что никто не предложит для решения реальные проблемы? Но зачем так плохо думать о людях, хорошо знающих реальную жизнь?
Зачем публично призывать людей говорить, предлагать, чтобы потом их демонстративно не услышать?
Исключительный во всех смыслах эпизод с пошаговым микроповышением зарплаты бюджетникам в ответ на требование профсоюзов только подтверждает общее правило.
Говорили же (и громко!) два года назад, что введение в Псковской области грубо противоречащей Трудовому кодексу новой системы оплаты труда (НСОТ), где МРОТ меняется на БРВ (базовую расчетную величину) производится с единственной целью – для минимизации оплаты труда бюджетников, в том числе для почти полной ликвидации стимулирующих выплат. Администрация области слушала, но якобы не услышала – потому что хорошо знала, для чего была задумана система. Вот система и работает, как была задумана.
Протесты профсоюзов оказались более организованными, чем предполагала исполнительная власть, вызвали кризис доверия к власти – и администрация пошла на символическую уступку – чтобы только обозначить сам шаг с места, но никак не отказаться от порочной системы.
Не получился общественный договор граждан и власти из бюджета Псковской области на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. Всё получилось, как было всегда: одни – платят в общий кошелек, другие – решают судьбу общих денег.
Но при этом кому-то захотелось этот перекошенный процесс еще и подать публике как чуть ли не совершенный, «сделать красиво».
Получилось – некрасиво. Потому что – нечестно.
Лев Шлосберг, депутат Псковского областного Собрании депутатов.
