Пора перестать делать вид, что Тамбовская область, Севастополь и Чечня равноправны. Лучше в ходе реформы закрепить различие этих статусов законом.
Становится яснее, как именно Крым будет жить в составе России. Вот, например, правительство Республики Крым учреждает предприятие «Крымтелеком», а российское правительство создает федеральное унитарное предприятие «Почта Крыма» — самостоятельное и никак не подчиненное «Почте России».
Тем, кто грезит Российской империей, полезно вспомнить, что в империи и Финляндия, и Хива, и Бухара имели совершенно отдельные законодательные системы
Фото: РИА Новости
Выясняются и другие интересные вещи. Оказывается, магистральные железные дороги в Крыму могут существовать совершенно независимо от ОАО «Российские железные дороги», да и «Газпром», который в последние 15 лет влезал с подачи государства в любые газовые проекты, почему-то никак не обозначил себя в Крыму.
Два особых субъекта
Причины того, что российские монополии стараются держаться подальше от Крыма, совершенно прозрачны. Как только, например, Владимир Якунин примет не то что в собственность, а хотя бы в управление Крымскую железную дорогу, в суды тех государств, в которых у РЖД есть собственность, посыпятся иски от Украины о неосновательном завладении украинским имуществом и взыскании убытков. А собственности у РЖД за рубежом много — взять хотя бы французскую компанию Gefco. И не только у РЖД, а практически у любой крупной российской компании.
В последние два десятилетия Москва отстраивала государство по форме федеративное, а по сути централизованное и унифицированное. Если государственная почта, то только в составе «Почты России»; если железная дорога, то только под крылом ОАО «Российские железные дороги». Единственный альтернативный владелец магистральной железнодорожной инфраструктуры — «Железные дороги Якутии», — зависимая от РЖД компания. Хотите магистральный газ — к вам придет «Газпром», даже на Сахалине, где изначально шельфовые проекты развивались без участия этой монополии.
А теперь вдруг появляются два субъекта Федерации, которые могут жить и без «Газпрома», без «Ростелекома», без Федеральной сетевой компании и других российских монополистов, — оказывается, всеми этими стратегическими отраслями можно управлять и без них! По сути, в России появились субъекты с особым статусом; то, что не получилось у Татарстана и Башкирии в 1990-е, вдруг разом появилось у Республики Крым и города Севастополя. Причем не на какой-то краткий переходный период. Шансов, что Украина признает переход Крыма и полуостров получит международно признанный статус в составе России, призрачно мало. С этим придется жить долго.
Но российский федерализм, скрывающий за фасадом по существу унитарное государство, к такому развитию событий совершенно не приспособлен. Если можно Крыму, почему нельзя Якутии или Чечне? Если можно республике, почему нельзя области? Подобный процесс обособления начал раскручиваться в начале 1990-х. Напомним, как это было и как вообще Россия стала федерацией.
Родом из РСФСР
Предшественник нынешнего российского государства — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика уникальна тем, что она была федеративной по названию, но не по содержанию и не по форме. По форме РСФСР была унитарным государством с автономиями, содержания в которых, в свою очередь, тоже фактически не было. Особый статус республик выражался только в том, что им полагалось больше своих структур в сфере информации и культуры: свое книжное издательство, своя телерадиокомпания, свой музыкальный театр. Впрочем, далеко не в каждой области был такой «набор». Во всем остальном никаких дополнительных возможностей республики не имели, даже комитеты КПСС там назывались «областными» (и были переименованы в «республиканские» лишь на закате перестройки).
Развитие федерализма в России в начале 1990-х вылилось в уникальную, не имеющую мировых аналогов попытку подогнать форму и содержание государства под его название. Слово «федеративная» в названии РСФСР, бывшее просто данью не состоявшейся при Ленине федерализации (которая была по форме осуществлена при создании СССР, но не в рамках РСФСР), вдруг стало ключевым понятием государственного строительства. Слово, как это часто бывает в истории, затенило собой суть. Края и области — типичные административно-территориальные единицы — вдруг нежданно получили государственно-правовой статус «субъектов федерации». Это не понравилось элите некоторых республик, которые хотели иметь более высокий статус, чем краев. Начала раскручиваться спираль «погони за суверенитетами»: республики пытались прихватить все больше полномочий, вслед за этим края и области восставали: «Хотим равенства субъектов». В конце концов и они тоже получали дополнительные права. С трудом к рубежу тысячелетий процесс удалось прекратить на шатком статус-кво: формально все равны, а фактически некоторые «равнее».
Новый федерализм
Сегодня этому статус-кво брошен вызов: в государстве появились два субъекта Федерации, не равные всем остальным не только по содержанию, но и по форме. Оказалось, что почта, телефон, вокзалы, газовая задвижка и многое другое вполне могут быть своими, независимыми от московских монополий. А если так можно в Симферополе, то почему нельзя в Казани или Грозном?
Проблема имеет и конституционный срез: действующий Основной закон относит «федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь» к полномочиям центра, и это служило важным аргументом для централизации управления данными отраслями.
Возникшие вопросы вряд ли будут открыто заданы сейчас, при выстроенной «вертикали». Но система российского федерализма получила новый мощный фактор риска, который неизбежно проявит себя при первых признаках нестабильности. Такой федерализм может не выдержать даже передачу власти из рук Владимира Путина в руки одобренного им преемника, не говоря уже о более демократичных формах смены лидера.
Поэтому если российская власть не руководствуется принципом «после нас — хоть потоп», реформа российского федеративного устройства должна быть в повестке дня и должна стать предметом общественного обсуждения — хотя, конечно, от этого обсуждения вряд ли зависит, какой вариант выберет власть и выберет ли какой-то вообще.
Начать обсуждение стоило бы с ревизии широко распространенного мнения, что в одном государстве на всей территории должны быть одни законы для всех, независимо от исторических обстоятельств, обычаев и традиций того или иного народа. Этого мнения, похоже, придерживается у нас и власть, и либерально настроенная часть общественности. Причем и те и другие понимают, что на бумаге законы одни, а на деле действуют (или бездействуют) они по-разному.
В то же время обратных примеров, при которых разные территории (или разные граждане) подчиняются в одном государстве различным законам, в мире было и есть предостаточно. Тем, кто грезит Российской империей, полезно вспомнить, что в империи и Финляндия, и Хива, и Бухара имели совершенно отдельные законодательные системы. Либеральной общественности не стоит забывать американскую практику, отличающуюся и большой самостоятельностью отдельных штатов, и особым статусом индейских резерваций. Левым и прочим, любящим приводить в пример китайский опыт, надо учитывать опыт «одна страна — две системы», реализованный в Гонконге и Макао. Интересные исследования по полиюридизму — сосуществованию в одном обществе различных правовых систем — проводились в последние годы и в России.
Конечно, самые главные, базовые принципы государственного устройства и важнейшие права и свободы граждан не должны подвергаться ревизии. Но, вероятно, пора признать, что разные части государства могут в той или иной мере жить по разным законам, если это идет на пользу развитию и единству страны. Причем разные законы — это не просто «расширение прав субъектов», но и возможная их разностатусность. Точнее, перевод этой разностатусности из фактической в юридически оформленную. Пора перестать делать вид, что Тамбовская область, Севастополь и Чечня равноправны. Лучше в ходе реформы закрепить различие этих статусов законом. Делать вид, что с включением Крыма ничего в нашем федеративном устройстве не поменялось, — путь в никуда.
Автор — директор по экономической политике Центра стратегических разработок, член партии "ЯБЛОКО"
