Суд и земство: проблема судебных гарантий

Н.И. ГОРСКАЯ

"Российский судья", 2009, № 2

Горская Н.И., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Смоленского филиала Московского университета МВД России, кандидат исторических наук.

Судебные реформы в России выявили проблемы судебных гарантий земской деятельности. Автор в процессе исследования приходит к выводу об ограниченности судебно-мировых гарантий.

Отечественная историография по вопросам земского самоуправления акцентирует внимание на общественно-государственном характере земского самоуправления, которое в постоянном противодействии с центральной властью боролось за расширение своей компетенции и являлось источником постоянной оппозиционности авторитарному режиму. Но российское земство, развивая хозяйственную деятельность в рамках существовавшей политической системы, отстаивало свои интересы и как законопослушное учреждение, используя для этой цели судебное право. Анализ кассационной практики Сената по земским и городским делам и земского законодательства <1> дает возможность уяснить роль суда в обеспечении земской деятельности. Исходным моментом решений Сената являлись конкретные ситуации и обстоятельства, в которых земство выступало в том или ином качестве.

--------------------------------

<1> См.: Кассационная практика Правительствующего сената по городским и земским делам за 45 лет (1866 - 1911) / Сост. А.А. Колычев. СПб., 1912; Мыш М.И. Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными постановлениями. 4-е изд. СПб., 1890; Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящихся. Т. 1 - 13. СПб., 1868 - 1890.

Великие реформы 60 - 70-х годов строились на основе общих принципов буржуазного права и буржуазной государственности, что придавало им внутреннее единство и сопровождалось перераспределением хозяйственно-административных и судебных функций на местах: земство занималось хозяйственными делами, а суды общей юрисдикции (мировые и общие судебные места) получили значение исключительно судебной власти. В условиях развития буржуазных отношений земское самоуправление, имея статус юридического лица, вступало в договоры и обязательства по заведованию земскими имуществами с другими юридическими и частными лицами. В земских делах судебная власть защищала имущественные права субъектов гражданских правоотношений, рассматривая: 1) "всякие споры, возникающие из имущественных дел земства"; 2) случаи, когда "действиями земства" нарушались "права частных лиц или обществ по имуществу или договору" и 3) когда "действиями земства" нарушались права частных лиц по владению, пользованию или распоряжению имуществом <2>. Земство отстаивало свои имущественные права в делах с ценой иска до 500 руб., за исключением дел о недвижимости, в мировых судах, а остальные - в окружных и судебных палатах. Оно имело право их обжалования в апелляционном порядке во второй инстанции мировых или общих судов, а в кассационном - в Гражданском кассационном департаменте Сената. В основе разрешения гражданских споров лежали принципы равенства сторон и свободы частной собственности, которая во времена Александра II, по словам М.Ф. Владимирского-Буданова, стала "общей правовой нормой всего населения" <3>.

--------------------------------

<2> См.: Кассационная практика Сената... С. 370.

<3> Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М., 2005. С. 650.

Противоречивый характер земства как юридического лица (частное или публичное) порождал множество проблем в сфере законодательного регулирования земской деятельности и в практике земско-хозяйственных отношений на местах. На протяжении почти 15 лет одним из самых болезненных вопросов был вопрос о порядке взыскания с земства по судебным решениям. В возникающих конфликтах на местах судебные органы принимали решения, исходя из частного характера земства, а земские учреждения требовали распространения на них прав казенного лица. Дело доходило до попыток судебных приставов описать земское имущество, предназначенное для выполнения земских обязанностей. Только 3 марта 1880 г. Сенат принял решение, вносившее определенность в ситуацию. Он установил, что "взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество", а также "ни на движимое, ни на инвентарь... ни на строительные материалы и вообще ни на какое материальное имущество земства", а "исключительно на денежные его средства, на текущие сборы и доходы и на запасные капиталы". Сенат обязал земские управы "удовлетворять присужденные с земства взыскания без всякого замедления". Земские управы при составлении смет должны были предусматривать так называемые судебные издержки, а если управа допускала упущение в этом вопросе, то ближайшее земское собрание (очередное или чрезвычайное) в первый день работы обязано было дать распоряжение управе немедленно обеспечить требование суда. Надзор за исполнением земских обязательств по судебным решениям возлагался на губернатора, для чего истец представлял ему копию исполнительного листа. В мотивировке своего решения Сенат, по сути, определил земства как особые публичные юридические лица. Он разъяснял, что "земские учреждения образованы силою закона для заведывания делами, имеющими общегосударственное значение", т.е. лицо публичное, и поэтому необходимо сохранить за земством имущество для выполнения обязанностей, возложенных на них законом. Одновременно в этом же постановлении высший орган административной юстиции отказывался "приравнять земские учреждения к защищаемым на правах казны". Объясняя свое решение, Сенат сослался на Устав гражданского судопроизводства (ст. ст. 973, 974), который устанавливал, что всегда "освобождается от ареста всякое движимое имущество" частных лиц, необходимое как для собственного существования должника, так и для исполнения им служебных обязанностей (форменная одежда, вооружение, строевые лошади), а "все то, что необходимо для ведения хозяйства, разрешается арестовывать только за неимением другого имущества". Этим другим имуществом и были поименованы денежные средства земства <4>. Решение Сената было победой земства, которое добилось неприкосновенности необходимого имущества и той доли самостоятельности в ответах по обращенным к нему искам частных лиц, какая была предоставлена казенным управлениям.

--------------------------------

<4> См.: Кассационная практика Сената... С. 426 - 429.

Использование судебного права стимулировало хозяйственную инициативу земств, открывало перед ними новые возможности в дорожном деле, в страховых операциях, в строительстве школ, медицинских учреждений и т.п. В действиях по содержанию путей сообщения возможности обращения к судебной власти значительно расширялись в случае изменения характера повинности - ее перевода из натуральной в денежную. Земское положение 1864 г. отнесло к обязательным земским повинностям содержание грунтовых дорог, тогда как шоссейные пути сообщения остались за казной, а проселочные - за землевладельцами и крестьянскими обществами. Одни земства "исправляли" дорожную повинность "натурой", возлагая обязанности по ремонту дорог на собственников земли, другие переводили в денежную повинность, третьи выбирали смешанный путь: "понижали обложение надельных земель на общеземские нужды" или "практиковали выдачу пособий сельским обществам на отправление повинности". Преобладающей тенденцией был перевод феодальной натуральной повинности в денежную. В 1887 г. он завершился в 238 из 359 уездных земств (66,3%) <5>. Вообще говоря, существовало множество причин этого шага (стремление к равномерному распределению обязанности между крестьянами и землевладельцами, необходимость привлечения к ремонту дорог промышленников и торговцев, плохое состояние дорог), но главная заключалась в том, что земства получали большую свободу в принятии решений и использовании своих финансовых возможностей для развития дорожного дела. Они нанимали дорожных мастеров и рабочих, заключали контракты с частными лицами на поддержание путей сообщения порядке, взимали плату за проезд по земским дорогам, возводили придорожные постройки и сдавали в аренду подрядчикам вырубку леса и добычу гальки в придорожной полосе. Земские учреждения вступали в гражданские правоотношения в качестве юридических лиц с другими контрагентами, имели право иска на общем основании и право отвечать по искам частных лиц и обществ. Наконец, они освобождались от необходимости обращаться "за содействием" к полиции, для принуждения населения к выполнению дорожных работ.

--------------------------------

<5> См.: Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 2. СПб., 1911. С. 181 - 185.

Крупнейшей имущественной операцией земства было страхование от пожаров. Страховое дело возлагалось на губернское земство, которое осуществляло его через уездные управы и волостные правления. Обязательному страхованию подлежали все сельские постройки в черте крестьянской усадебной оседлости, а добровольное страхование было рассчитано на зажиточную часть населения. Крестьянские дела по обязательному страхованию рассматривались у мировых судей, а по добровольному страхованию - в общих судебных местах. Судебное рассмотрение страховых дел, решения Гражданского кассационного департамента Сената, основанные на точном толковании закона <6>, создали условия для стремительного развития этой "отрасли" земского хозяйства.

--------------------------------

<6> См.: Кассационная практика Сената... С. 973, 974.

Большим достижением практики регулирования властно-распорядительных отношений на местах в пореформенное время стал порядок привлечения к судебной ответственности должностных лиц земского самоуправления за должностные преступления и проступки, который фактически исключал участие губернатора в этой процедуре. В период разработки Земской реформы рассматривались две теории ответственности должностных лиц. По первой, принятой в Англии, все лица местного управления отвечали перед судом. Вторая, практиковавшаяся в России и во Франции, для предания уголовному суду за должностные преступления требовала разрешения "административного начальства". Земское положение 1864 г. сохранило разрешительный порядок привлечения к уголовной ответственности за должностные преступления. Решение о передаче дел в суд давали органы земского самоуправления: председателей и членов губернских и земских управ - губернские земские собрания, а служащих, подчиненных земским управам (представителей "третьего элемента": страховых агентов, дорожных мастеров, статистиков и др.), - земские управы. Окончательное решение о передаче суду председателей и членов земских управ принадлежало Первому департаменту Сената <7>. Члены земских управ могли быть временно отстранены от должности постановлением губернского земского собрания, утвержденного губернатором. Сенат особо разъяснял (1868 г.), что эти положения касаются только должностных преступлений и мотивируются государственным характером земских учреждений, а "преступления и проступки, не имеющие служебного характера" подлежат суду "общим порядком" <8>. Должностные преступления председателей и членов управ разбирались судебными палатами, а земских служащих по найму - окружными судами. Исходя из государственного характера земства, власть определила для земских служащих по выбору и по найму аналогичный с государственными чиновниками порядок привлечения к ответственности за должностные преступления - по разрешению "своего начальства". Отдельные изъятия из этой процедуры строились на признании земств как самостоятельных хозяйственных единиц (с 1871 г. в случае назначения следствия или предания суду служащие по земским выборам, в том числе и мировые судьи, лишались жалованья, тогда как чиновникам выдавалась половина жалованья, а по оправдании - вторая) <9>.

--------------------------------

<7> ПСЗ-2. Т. 39. Отд. 1. N 40457. Ст. 116, 117.

<8> Сборник правительственных распоряжений... Т. 5. СПб., 1880. С. 94.

<9> См.: Там же. Т. 6. СПб., 1883. С. 130 - 131.

Земские учреждения обращались в суд и в случае неисполнения жителями губернии их постановлений, нарушения порядка во время проведения земских собраний (ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями), нарушений в ходе избирательных кампаний по избранию земских гласных и мировых судей. Обязательные для жителей губерний и уездов постановления земских собраний касались только вопросов, составлявших предметы их ведения (доставки сведений об имуществе для его оценки, противопожарных и санитарных правил, различных такс и т.п.). Использование судебного права в этих вопросах ограничивалось административным контролем со стороны губернатора, утверждавшим постановления, противоречивостью и неполнотой правовой базы, регулировавшей деятельность земского самоуправления (не только земское законодательство, но и многочисленные уставы о повинностях), а также незначительностью (для состоятельных лиц) меры ответственности - денежное взыскание до 15 руб.

Важные стороны земской жизни вообще не подлежали судебному разбирательству. В судебном порядке нельзя было оспорить: 1) неправильность обложения земскими сборами; 2) предоставление квартир или квартирных денег лицам, состоящим на государственной службе; 3) спор между уездными земствами по поводу выполнения обязательных повинностей; 4) спор о выплате денег частным лицам за выполнение работы; 5) дела о бесплатном пользовании земскими подводами или назначении прогонных и суточных денег <10>.

--------------------------------

<10> См.: Там же. Т. 2. СПб., 1869. С. 136, 137, 321; Мыш М.И. Положение... С. 183 - 185.

Большим недостатком практики регулирования земско-хозяйственных отношений было то обстоятельство, что судебное право не использовалось для решения вопросов земского налогообложения. Земства не обращались в суд, а частные лица не могли оспорить правильность земской оценки недвижимого имущества, точно так же, как и постановления земских собраний, такие жалобы имели основанием "не какое-либо соглашение земства с истцом, а исполнение обязательной повинности" <11> и рассматривались административным порядком. На практике если дело через губернатора и министра внутренних дел доходило до Первого департамента Сената, то высший орган административной юстиции неизменно оставлял их без последствий, указывая, что эти вопросы входят "в круг деятельности земства" <12>. Земства как органы общественного самоуправления, не имевшие властных исполнительных органов, не могли обеспечить "неукоснительное" поступление земского налога (недоимки составили к концу XIX в. огромную цифру - 36 млн. руб., или 64,8% от окладных земских сборов <13>), что существенно ограничивало масштабы земских мероприятий. Такое положение местного самоуправления являлось, по словам Б.Н. Чичерина, отрицанием "не только государственного, но и общественного значения земства" <14>.

--------------------------------

<11> Материалы для пересмотра нашего законодательства. Т. 2. СПб., 1880. С. 448.

<12> Сборник правительственных распоряжений... Т. 2. С. 5, 8, 115.

<13> См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 1996. С. 24.

<14> Чичерин Б.Н. Государство и земство // Вопросы политики. М., 1904. С. 90.

Возможность обращения в судебные инстанции органов местного самоуправления способствовала укреплению режима законности, стимулировала земские инициативы и хозяйственную активность. Суд выступал гарантом земской деятельности, когда земство являлось юридическим лицом, т.е. в имущественных правоотношениях, а также когда оно действовало как общественно-государственное учреждение (обязательные повинности, обязательные постановления, таксы и др.). Но судебные гарантии сочетались с административным надзором и были ограничены характером повинностей. Бесспорный потенциал российского земства раскрывался в сложных условиях непоследовательности и противоречивости политики царской администрации по отношению к местному самоуправлению.