СИСТЕМА СЕЛЬСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДАГЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА <1>
Д.П. ГЕВОРКЬЯН
"История государства и права", 2007, № 8
<1> Статья подготовлена при поддержке гранта Президента РФ для молодых российских ученых - кандидатов наук (МК-5977.2006.6).
Геворкьян Д.П., доцент кафедры основ правоведения юридического факультета Дагестанского госуниверситета, кандидат исторических наук.
После окончания Кавказской войны в Дагестане российские власти приняли решение об образовании нового административного образования - Дагестанской области. Проект Положения об управлении Дагестанской областью был утвержден наместником Кавказским кн. А.И. Барятинским 5 апреля 1860 г. и одобрен императором Александром II в именном указе от 18 июля 1860 г. как распоряжение наместника, сделанное "согласно Высочайше представленной ему власти" <2>. В Положении об управлении Дагестанской областью <3> от 5 апреля 1860 г. говорилось (§ 35), что "сельское управление в Дагестане остается на прежнем основании", и при этом уточнялось, что "селениями управляют выборные от общества старшины (карты или аксакалы и кадии)" <4>. Однако эта норма носила временный характер. Изданная в июле 1860 г. инструкция предписывала военным и окружным начальникам представить командующему войсками области подробные сведения "о нынешнем устройстве подведомственных им сельских управлений" <5>.
--------------------------------
<2> Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XXXV. 1860. Отд. первое. N 36026.
<3> Акты, собранные Кавказской археографической комиссией. Тифлис, 1904. Т. XII. С. 434 - 437.
<4> Там же. С. 435.
<5> Материалы для истории управления Дагестанской областью. В кн.: Дагестанский сборник. Темир-Хан-Шура, 1902. Вып. 1. Отдел 2. С. 263.
26 апреля 1868 г. новый наместник великий князь Михаил утвердил Положение о сельских обществах, их общественном управлении и повинностях в Дагестанской области <6>. По Положению 1867 г. сельское общественное управление Дагестанской области состояло из следующих должностных лиц: сельского схода (джамаата), сельского старшины, сельского кадия и сельского суда (ст. 4).
--------------------------------
<6> Центральный государственный архив Республики Дагестан (далее - ЦГА РД). Ф. 126. Оп. 2. Д. 15; Материалы для истории управления Дагестанской областью. С. 292 - 304.
Сельский сход, согласно Положению 1867 г., состоял из совершеннолетних домохозяев селения и сельских должностных лиц. Под "домохозяевами" понимались "старшие члены семейств" по одному от каждого (ст. ст. 6, 7).
Полномочия сельского схода включали дела, которые он решал самостоятельно, и вопросы, которые требовали "утверждения начальства". К первой группе относились: наблюдение за правильным расходованием пожертвований в пользу мечети; распоряжение общественными земельными угодьями; назначение сборов на общественные нужды (устройство мостов, дорог и проч.) и контроль за их расходованием; раскладка казенных податей и повинностей и принятие мер к взысканию недоимок; призрение малоимущих и больных; принятие мер в случае общественных бедствий; принесение ходатайств и жалоб по делам сельского общества.
Наиболее важные вопросы подлежали рассмотрению с последующим утверждением начальства: выборы сельских должностных лиц; приговоры об удалении из сельского общества вредных и порочных членов; приговоры о приеме в число членов сельского общества "желающих водвориться в селении" и об "увольнении" лиц, желающих выселиться (ст. 12). Здесь мы видим, что вышестоящие власти оставили за собой контроль за всеми передвижениями горцев и утверждение выборных должностных лиц.
Решения схода считались законными в случаях, если они принимались в пределах его полномочий, в присутствии старшины и не менее половины жителей, имеющих право участвовать в сходе. Приговор схода, вынесенный в нарушение требований положения о полномочиях схода, объявлялся недействительным, а лица, участвующие в его обсуждении, подлежали взысканию (ст. 13). Решения могли приниматься с общего согласия либо путем голосования, при котором каждый домохозяин имел один голос (ст. ст. 14 - 16).
Сельский старшина рассматривался авторами Положения как противовес влиянию духовенства и основная опора властей. Старшина нес ответственность "за сохранение общего порядка и спокойствия" в сельском обществе, его власть распространялась на всех лиц, живущих "в пределах сельского общества".
Из-под ведения старшины исключались беки, их семейства, а также лица, находящиеся в услужении у беков, - все они передавались в "непосредственное ведение вышестоящего начальства, которому старшина был обязан "донести", если эти лица произведут беспорядки или совершат преступления в пределах сельского общества (ст. 24). Таким образом, Положение 1868 г. фактически закрепляло сословные различия и самое главное - отношения личной зависимости "лиц, находящихся в услужении у беков", при том что в центральных районах России были проведены реформы по отмене зависимых отношений и созданию земств как "всесословных органов местного управления".
Статья Положения, устанавливающая обязанности старшины, включала 19 пунктов, большинство из которых предписывало старшине исполнять полицейские функции: "беспрекословно исполнять законные требования" начальства и объявлять народу его распоряжения; обеспечивать соблюдение порядка и безопасности "лиц и имуществ"; задерживать "бродяг, беглых и военных дезертиров" и доставлять их начальству; доносить о преступлениях и беспорядках, а также о распространителях "вредных для общественного спокойствия слухов" и т.п.
Старшина должен был приводить в исполнение решения окружных и сельских судов, а также "взыскивать и представлять наибу <7>" штрафы, установленные "по народному обычаю" за убийство, поранения и другого рода преступления и проступки, т.е. он исполнял и функции судебного исполнителя.
--------------------------------
<7> Административные чиновники, возглавлявшие наибства - участки, на которые делились округа. Название "наибство" было заимствовано российскими властями из имамата Шамиля.
Как глава сельского управления, старшина "распоряжался подачей помощи" при общественных бедствиях; наблюдал за исправным содержанием дорог, мостов, водопроводных канав, а также за целостью межевых знаков на землях жителей сельского общества; наблюдал за исправностью "мер и весов"; выдавал "записки за своей печатью" об отсутствии препятствий для "временной отлучки" жителей. Старшине предоставлялось право созывать и распускать сельский сход, на котором он должен был "охранять должный порядок", а затем приводить в исполнение приговоры схода (ст. 25 Положения).
Старшина был обязан наблюдать за "исправным исполнением" казенных и общественных повинностей и руководить сбором казенной подати: обеспечивать ее правильный и своевременный сбор, а также своевременное представление податному инспектору и "прием квитанций о сдаче подати" (п. 15 ст. 26, ст. 27).
И наконец, старшине предоставлялось право назначать административные наказания в виде общественных работ до двух дней, денежного штрафа до одного рубля или ареста до двух дней за "маловажные проступки": появление в мечетях в неприличном виде, шум и крики во время богослужения и схода, "ослушание сельских властей", непочтение к родителям и старшим, пьянство и т.д. Это право не распространялось на беков, "их прислугу", а также на сельских жителей, имеющих офицерские чины, и всех состоящих на службе, которые находятся "в ведении начальства" (ст. 30).
Старшина получил достаточно широкие и разнообразные по характеру полномочия, его функции носили элементы полицейской (карательной), административно-распорядительной и фискальной власти. Вместе с тем старшина являлся исполнителем указаний и распоряжений вышестоящего начальства - наибов, окружных начальников и военных начальников отделов.
По мнению авторов Положения от 26 апреля 1868 г., ввиду большого значения сельских старшин в Дагестанской области "было бы преждевременно и опасно" назначение их предоставить "выбору массы населения" <8>. В связи с этим в ст. 55 указывалось, что сельские старшины и помощники их "замещаются по выбору начальства" (ст. 57).
--------------------------------
<8> Цит. по: Хашаев Х.М. Общественный строй Дагестана в XIX веке. М., 1961. С. 69.
По вопросу о назначении сельских старшин российские власти не колеблясь отходят от принципа "учета народных обычаев" - практики повсеместного избрания старшин населением, которая сложилась в дагестанских аулах в первой половине XIX в., объясняя это "заботой о политической благонадежности", т.е. стремлением предотвратить возможные народные выступления. Но, как отмечает ряд исследователей, в отдельных случаях реализация норм о прямом назначении сельских старшин не была осуществлена сразу после принятия Положения 1868 г. <9>. Это, в частности, выражалось в том, что в 70-х годах XIX в. наряду с назначением старшин в отдельных селениях власти сохранили старшин, избранных жителями, однако после восстания 1877 г., которое охватило почти все округа области, право выбора сельского старшины было "отнято у обществ" (в которых оно еще сохранялось). Подчеркивалось, что это право могло быть "восстановлено" по усмотрению начальника области "смотря по поведению обществ" <10>.
--------------------------------
<9> Егорова В.П. К вопросу о сельском управлении в Дагестане после присоединения к России // Вопросы истории и этнографии Дагестана. Махачкала, 1970. Вып. 1. С. 108.
<10> Записка о преобразовании военно-народных управлений // Рукописный фонд Института истории, археологии и этнографии Дагестанского научного центра РАН. Ф. 1. Оп. 1. Д. 326а. Л. 24.
Имеются сведения о назначении "правительственных" старшин бессрочно или на определенный срок в селения Кюринского, Самурского, Темир-Хан-Шуринского округов. Так, в Бильбилкентское сельское общество Кюринского округа "правительственный" старшина назначен в мае 1885 г. "впредь до исправления общества и уменьшения убийств, воровства и беспорядков", в Ашага-Стальское сельское общество того же округа - с 1887 г. в виде временной меры для наказания за то, что оно "сочувственно относилось к ворам, которых не выдавало" <11>.
--------------------------------
<11> Там же. Л. 1а. 2 об., 25.
Таким образом, институт "правительственных" старшин использовался как карательная мера, он вводился по распоряжению самого главноначальствующего как исключение из обычного порядка назначения старшин местным начальством.
Различие также состояло в источнике и форме жалованья старшинам. Согласно ст. 66 Положения 1868 г. жалованье или иное вознаграждение старшинам выплачивалось по "усмотрению самого сельского общества". На практике старшины, назначенные местным начальством, официального жалованья не получали, находясь на содержании общества <12>. "Правительственные" же старшины и всадники назначались с установлением им жалованья в твердой денежной форме - от 80 до 300 рублей в год старшине (в зависимости от числа дымов в сельском обществе, между которыми распределялись выплаты по общей сумме жалованья) <13>.
--------------------------------
<12> Егорова В.П. Указ. ст. С. 109
<13> ЦГА РД. Ф. 2. Оп. 8. Д. 11. Л. 1а, 2-2 об., 3-3 об., 25, 26а-27.
Кроме сельского старшины как центральной фигуры сельского управления в состав сельской администрации Положение от 26 апреля 1868 г. включало сельского кадия как представителя мусульманского духовенства. Сельские кадии избирались самим обществом, но с последующим утверждением начальником отдела области по представлению окружного начальника (ст. 61). Срок, на который избирались кадии, не ограничивался; они могли быть сменены в любой момент по решению сельского схода или "удалены" по усмотрению начальства (ст. 58).
По мнению авторов Положения, наделение кадия некоторыми властными полномочиями являлось "учетом народных традиций" и одновременно "нейтрализовало" духовенство. К таким полномочиям относились: заседание в сельском сходе, ведение письмоводства по управлению сельским обществом, надзор за порядком в школах и мечетях, избрание опекунов над умалишенными, ведение книги о родившихся, умерших и сочетавшихся браком (ст. 32). Кадий также входил в состав сельского суда и в присутствии сельских судей разрешал дела по шариату, решения по которым вступали в силу после их утверждения большинством судей, исполнял обязанности делопроизводителя суда (ст. ст. 50, 53, 54).
Определенной гарантией для утверждения авторитетного статуса сельских должностных лиц было то, что сельские старшины, их помощники, кадии и сельские судьи на время службы освобождались от всех казенных податей и некоторых повинностей (ст. 67 Положения 1868 г.).
Ответственность сельских должностных лиц заключалась в применении взысканий, которые налагались на них окружным начальником за "маловажные проступки" в виде замечаний, выговоров, денежного штрафа до 25 рублей или ареста до двух недель; за "важные преступления по должности" они подлежали административному или военному суду (ст. ст. 71 - 72).
Обжалование действий должностных лиц сельским обществом и частными лицами устанавливалось окружному начальнику через наиба (ст. 73). Такое обжалование подразумевало прежде всего жалобы на действия сельского старшины.
Для анализа общего значения и авторитета должности сельского старшины интерес представляют архивные данные о сельских старшинах, которые были смещены со своих постов с указанием причин, по которым они были сняты начальством <14>. Среди этих причин наиболее распространены различные злоупотребления старшин - присвоение штрафов, расхищение общественных сумм, взяточничество, неправомерные действия по взысканию податей, некоторые старшины обвинялись в укрывательстве воров и краденых вещей, и наконец, отдельное место занимало смещение старшин, которые обвинялись в неисполнении приказов начальства, своих обязанностей, в незаконном составлении общественных приговоров, в оскорблении чиновников администрации, в укрывательстве беглых ссыльных, в покровительстве последователям тариката <15>, что было в глазах властей наиболее тяжким проступком.
--------------------------------
<14> Там же. Ф. 2. Оп. 12. Д. 45.
<15> Дагестанские приверженцы тариката (мюридизма), в том числе имам Шамиль, провозгласили идеи борьбы с оружием в руках против власти "иноверного правителя" и его представителей (российского царя и наместника).
Таким образом, сельские старшины не могли до конца обеспечить задачи, которые на них возлагали власти, даже при том, что последние полностью контролировали их назначение и смещение.
Положение от 26 апреля 1868 г. в целом повторяло все основные положения аналогичного документа, принятого в августе 1866 г. для Бакинской губернии, оценивая которое начальник Главного управления наместника барон А.П. Николаи писал: "...сельские административные должностные лица являются во многих делах низшими полицейско-административными органами, находятся в постоянном соприкосновении с центральными властями, требования которых они обязаны исполнять, для охраны общественного порядка" <16>.
--------------------------------
<16> Николаи А.П. Воспоминания из моей жизни. Крестьянская реформа в Закавказье // Русский архив. 1892. Кн. 2. С. 119.
Система сельского управления в Дагестанской области, введенная Положением 1868 г., свидетельствовала о том, что российские имперские власти стремились регламентировать и контролировать жизнь горцев через сельских должностных лиц, используя в своих целях такие традиционно сложившиеся институты, как сельский сход, сельский старшина, кадий.
