М.М. ГУРЬЯНОВ
"История государства и права", 2007, № 21
Большое значение для понимания целей правительственной деятельности в 80-е годы XIX в. имеет изучение трудов Кахановской комиссии (далее - Комиссия). Как известно, результаты работы этой Комиссии не имели практического значения, однако именно в ее недрах родились первые проекты реформ конца 80-х - начала 90-х годов.
Для составления первоначального проекта реформы местного управления в апреле 1882 г. было создано из числа членов Комиссии Совещание под председательством М.С. Каханова. Рассмотрение Комиссией составленного Совещанием проекта реформы местных учреждений началось в октябре 1884 г. и закончилось 6 апреля 1885 г.
Серьезные разногласия в Комиссии произошли по вопросу волостной организации <1>. Комиссия пришла к общему заключению, что, с одной стороны, существующая волостная организация не отвечает насущным потребностям, а с другой - что между уездом и селением должно существовать какое-то среднее звено - участок. Однако по поводу того, что же должен представлять собой этот участок, мнения существенно разделились. 10 членов Комиссии высказались за то, чтобы этот участок представлял собой исполнительный орган по общему уездному управлению (волость), во главе которого должен стоять волостель. При этом 7 членов настаивали на необходимости создания всесословной волости как самостоятельной земской единицы. Однако остальные 23 члена во главе с Кахановым высказались против. По мнению четырех других членов Комиссии, участок должен был быть органом, специально наблюдающим за крестьянским управлением. Главная обязанность данного органа, по мнению этих членов, должна была заключаться не в исполнении земских или правительственных поручений, но в наблюдении за тем специальным управлением, которое касалось 80% населения России. В руках такого органа находился бы весь надзор за крестьянским управлением, и орган этот преимущественно заботился бы о нуждах крестьян. Во главе этого участка стоял бы участковый начальник, должность которого должна была приобрести приблизительно то же значение, какое имел в свое время мировой посредник. Помощниками участкового начальника должны были бы быть волостные старшины.
--------------------------------
<1> Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). М., 1970. С. 227 - 228.
Можно заметить, что предложение четырех членов предусматривало создание такого участкового начальника, который был бы прообразом будущего земского начальника. При этом один из членов Комиссии, елецкий уездный предводитель дворянства С.С. Бехтеев, предложил объединить в руках участкового начальника не только административные функции, но и судебные, возложив на них обязанности, лежащие на мировом судье (к этому мнению присоединились еще 9 человек). Но в итоге большинством членов Комиссии (23) это предложение было отвергнуто.
Однако в целом вопрос о необходимости учреждения должности участкового начальника был решен положительно. Комиссия пришла к единогласному заключению, что участковый начальник должен иметь значение двойного рода - органа исполнительного по общеадминистративным делам правительственных и земских установлений, поставленного в надлежащую подчиненность к уездному управлению и к губернской власти, и органа, наблюдающего за крестьянским управлением и снабженного для этого надлежащими полномочиями из числа атрибутов власти бывших мировых посредников.
По вопросу о порядке определения на должность заведующего участком Комиссия также не пришла к определенному решению. 11 членов ее настаивали на выборности участкового начальника на уездном земском собрании. Большинство же (21) признало целесообразным назначение заведующего участком правительственной властью.
Предложения о создании участка во главе с начальником, функции которого напоминали обязанности мирового посредника, говорили о стремлении усилить власть правительства (в том числе и дворянства) в деревне.
Проект реформы, разработанный Комиссией, как и само ее существование, вызывали недовольство министра внутренних дел Д.А. Толстого. Толстой писал: "Комиссия была озабочена главным образом неуклонным проведением в нашем законодательстве известных отвлеченных принципов, признаваемых безусловно правильными западноевропейской наукой, каковы децентрализация, разделение административной и судебной власти, самостоятельность общественных учреждений и т.п., а при подобных условиях удовлетворение насущных, самою жизнью предъявляемых нужд, очевидно, должно было отойти на задний план" <2>.
--------------------------------
<2> Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1284. Оп. 241. Д. 51. Л. 4.
Основным недостатком деятельности Кахановской комиссии, по мнению Толстого, являлась разработка ею реформ в плане западноевропейских форм общественной жизни, которые, по словам министра, были чужды "основным принципам нашей государственной жизни" <3>.
--------------------------------
<3> Там же.
В апреле 1885 г. Комиссия была закрыта. Ее закрытие, по мнению С.А. Корфа, было вызвано тем, что правительство Александра III, ориентируясь на идеалы полицейского государства, не намеревалось продолжать дебаты по переустройству местной администрации и решило действовать традиционно <4>. В силу этого реформы, проведенные в 80-е - 90-е годы XIX в., были нацелены на сохранение и в отдельных случаях на реанимацию элементов традиционной русской государственности - увеличение объемов центральной власти при отсутствии политической самостоятельности регионов. Во внутренней политике наметился поворот в сторону восстановления сословности. Дворянство после реформ 1860-х годов не забыло своих прежних привилегий, чувствовало себя обиженным и стремилось вернуть прежнюю власть над деревней, чтобы отстаивать свои интересы в новых социально-экономических условиях. Его интересы совпали с интересами правительства, обеспокоенного ростом социально-политического движения и пытающегося излечить страну от этого возвратом к прежнему сословному государственному строю.
--------------------------------
<4> Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. С. 397.
Ярким выразителем таких интересов дворян был князь В.П. Мещерский (редактор журнала "Гражданин"), который представил Александру III план по наведению в провинции нужного дворянству порядка, который закрепил бы их господство над крестьянством. Имелось в виду в максимальной степени восстановить дореформенные отношения, насколько это было возможно без восстановления крепостного права. Ссылаясь на приезжающих в Петербург помещиков, Мещерский внушал императору, что теперь все "сильнее становится потребность в самодержавии на месте, в провинции" <5>. Он предлагал поэтому наделить большей властью губернатора и, кроме того, подчинить крестьян поставленному непосредственно над ними уездному начальнику, затем восстановить институт мировых посредников с передачей им функций мировых судей и включением их в состав Министерства внутренних дел. "Нет начальника в губернии и еще менее есть начальник в уезде, отсюда два последствия: крестьянский быт все сильнее разрушается, помещикам все труднее жить" <6>, - обосновывал он свои рекомендации.
--------------------------------
<5> Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973. С. 189.
<6> Там же.
Именно в таких условиях в 1885 г. МВД приступает к разработке нового проекта создания в уезде института земских начальников. Автором данной идеи становится директор канцелярии МВД А.Д. Пазухин. Проект предполагал создание в уезде института земских участковых начальников <7>. Назначаемый верховной властью земский начальник должен был соединять в своем лице и судебную, и административную власть. Таким образом, мировой суд в деревне ликвидировался. Наиболее же сложные дела, по мысли Пазухина, должны были поступать к городским мировым судьям. Жалобы на решения земских начальников предполагалось рассматривать в уездном съезде этих начальников.
--------------------------------
<7> Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). М., 1970. С. 367.
Целесообразность наименования вновь создаваемого должностного лица земским начальником очень подробно в одном из своих докладов объяснял министр внутренних дел Д.А. Толстой: "Означенное название с понятием об относительной обширности полномочий, которое заключается в слове "начальник", соединяет в слове "земский" понятие, указывающее на характер личного состава будущего института из местных земских людей, так и на свойства их деятельности, касающейся главным образом интересов близких к земле... Независимо от сего присвоенное лицу, облеченному правительственной властью, наименование "земский начальник" в значительной степени будет способствовать устранению ложного и вредного, внесенного в наше общественное сознание, главным образом неправильною постановкой земских учреждений, мнения о земстве, как об отдельной от государства силе, признанной охранять интересы народа от правительственного на него воздействия" <8>.
--------------------------------
<8> РГИА. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 51. Л. 68 - 69.
В течение 1886 г. проект реформы разрабатывался в МВД. Основанием проекта являлись свидетельства губернаторов, видевших главную причину оскудения деревни в отсутствии надлежащего надзора за крестьянским общественным управлением. "Со времени упразднения должности мировых посредников и замены их по крестьянским делам присутствием крестьянские общественные учреждения и выборные власти оказались, в сущности, предоставленными сами себе. Результаты такой самостоятельной и бесконтрольной деятельности оказались весьма неутешительными. Произвол и несправедливость на волостных и сельских сходах и в волостных судах, злоупотребление волостных старшин, писарей и сельских старост стали наиболее характерными чертами крестьянского управления" <9>. Особое беспокойство губернской администрации вызывало отсутствие надлежащего контроля над действиями должностных лиц крестьянского самоуправления. Так, вятский губернатор Н.М. Клингенберг писал, что "в волостных правлениях и волостных судах делопроизводство ведется беспорядочно, на крестьянских сходах творится произвол" <10>, сельские и волостные сходы решали общественные дела не всегда добросовестно, нередко в ущерб интересам самих обществ, "как-то в распоряжении мирскими оброчными статьями и в расходовании общественных мирских капиталов. Таковые расходовались иногда и без приговоров, непроизводительно и не на общественные нужды" <11>.
--------------------------------
<9> Кожухар К.Я. Земские начальники // Вестн. права. 1905. N 5. С. 129 - 130.
<10> Государственный архив Кировской области (ГАКО). Ф. 650. Оп. 1. Д. 46. Л. 5.
<11> Там же.
Поэтому было решено, что следует скорее, не дожидаясь общей реформы местных учреждений, создать орган для необходимого надзора над крестьянскими учреждениями, которому следует поручить и опеку над крестьянами, и заботу об их экономическом положении. Таким образом, по замыслу авторов Положения о земских начальниках установление более сильного и действенного правительственного контроля над крестьянским самоуправлением должно было устранить негативные явления в данной среде.
Проект Положения о земских начальниках был внесен МВД в Государственный совет в 1887 г. Однако обсуждение данного законопроекта в Государственном совете вызвало немало разногласий. Так, министр юстиции Н.А. Манасеин считал, что проект Толстого-Пазухина страдает рядом серьезных недостатков. Он выступил против соединения в руках земского начальника административных и судебных функций, а также против огромных, никем не контролируемых прав, предоставлявшихся земскому начальнику. "Проектируемый МВД новый орган местного управления, - писал он, - явится в пределах своего участка правительственной властью с такими полномочиями, каких до сего времени не имело ни одно административное учреждение в губернии, не исключая и высших губернских учреждений и должностных лиц" <12>. Высказывал возражения и К.П. Победоносцев, который считал, что водворение "маленьких пашей из местных помещиков привело бы только к эксплуатации крестьянского населения во имя частных интересов" <13>.
--------------------------------
<12> Зайончковский П.А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г. // Науч. докл. высш. шк. ист. науки. 1961. N 2. С. 55.
<13> К.П. Победоносцев и его корреспонденты: Письма и записки. Т. 1. Novum regnum. Полутом 1. М., 1923. С. 110.
В ходе обсуждения законопроекта о земских начальниках высказывались принципиальные предложения о реформировании уездного управления. Так, председатель департамента законов Государственного совета Е.П. Старицкий в своей записке считал наиболее правильным рассматривать этот вопрос в связи с реформой местного управления в целом. Он предлагал сосредоточить и объединить все уездные власти. Во главе уезда должна быть, по его мнению, "поставлена власть, могущая объединить все органы управления и сосредоточить в руках правительства ближайшее руководство ими и надзор за их деятельностью. Такой властью могла быть власть уездного начальства" <14>.
--------------------------------
<14> Дневник государственного секретаря А.А. Половцова: В 2 т. Т. II: 1887 - 1892 гг. М., 1966. С. 469.
После долгих дебатов в Государственном совете по резолюции Александра III Закон о земских начальниках был принят.
