Прошло более трех лет с начала нового этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации, начавшегося с принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон).
Напомним, что концепция реформы состояла в следующем:
– формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти;
– однозначное разграничение полномочий, политической, юридической и финансовой ответственности за организацию предоставления населению общественных услуг и оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся категориям населения между тремя уровнями публичной власти – федеральной, региональной и местной;
– достижение сбалансированности доходов каждого уровня бюджетной системы и расходных обязательств органов публичной власти, которые возникают в соответствии с разграничением полномочий;
– повышение политической и юридической ответственности органов каждого уровня публичной власти за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами, приближение публичной власти к населению;
– совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления.
За это время субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления выполнены предписания переходных положений Закона: приведены в соответствие с ним территории и границы, структура органов местного самоуправления муниципальных образований, определены территории и границы вновь образованных муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления. В соответствии с концепцией разграничения полномочий приняты новые Жилищный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы, внесены изменения более чем в 200 федеральных законов.
Сегодня можно подвести некоторые итоги и оценить успешность реализации реформы.
1. Территориальная организация местного самоуправления
Население поддержало и приняло реформу территориальной организации местного самоуправления.
В большинстве регионов выборы в органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях состоялись при достаточно высокой активности избирателей. Об этом также свидетельствует то, что во многих случаях граждане активно поддержали реформу, добиваясь через обращения в суд устранения нарушений законодательства, допущенных в регионах (например, в Республике Коми, Ярославской, Московской областях и в ряде других регионов).
Успехом реформы следует считать формирование органов местного самоуправления более чем в 1500 городах и поселках, в которых в 90-е годы органы местной публичной власти были упразднены в нарушение Конституции РФ и федеральных законов.
Почти через 100 лет фактически начала реализовываться мечта земцев о введении местного самоуправления на уровне волостей (сельских административно-территориальных единиц), ставших в годы советской власти сельсоветами, а теперь получившими статус сельских поселений.
Формирование органов публичной власти во всех городах и сельских территориях является важным системным фактором для обеспечения социально-экономического развития страны, так как позволит полно и адекватно учитывать общественные потребности в социальных услугах.
Однако есть и негативные результаты. В ряде субъектов Российской Федерации реформа территориальной организации местного самоуправления проводилась неэффективно. Органы власти, зачастую попутно решали свои собственные проблемы, не считаясь при этом с интересами населения, принципами эффективного управления и положениями законодательства. Это вызвало неудовлетворенность граждан, судебные тяжбы, многие из которых не решены до сих пор.
2. Разграничение полномочий
В результате разграничения полномочий практически решены задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема «нефинансируемых федеральных мандатов»1 за счет того, что финансовое обеспечение льгот различным категориям населения в большей части передано на федеральный и региональный уровни.
Надо отметить, что разграничение полномочий связано с основополагающими положениями Конституции РФ, регулирующими федеративное устройство нашей страны и местное самоуправление. Однако это разграничение было недостаточно подкреплено правовой теорией, анализом практики и финансовых потребностей органов местного самоуправления. В результате был принят ряд ошибочных решений, некоторые из которых позднее были исправлены.
Например, расширены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в части создания условий для:
– развития физической культуры и массового спорта;
– обеспечения населения услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
– развития местного традиционного народного художественного творчества.
Сегодня в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов включены вопросы:
– создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;
– участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;
– организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
– содействия в развитии сельскохозяйственного производства;
– создания условий для развития малого предпринимательства;
– организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Помимо всего перечисленного органам местного самоуправления дано право на создание муниципальных музеев.
Но остались и нерешенные проблемы.
К примеру, в Законе № 131-ФЗ к полномочиям городских и сельских поселений относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Но при этом в перечне собственного имущества муниципальных образований не значится имущество, которое предназначается для использования в упомянутых выше целях.
На наш взгляд не следует всюду приватизировать муниципальные рынки, бани и другие предприятия, если на их услуги есть спрос. Конкуренция и рынок сами должны все постепенно решить и расставить по своим местам. Конечно, эта проблема может быть не очень актуальна в Москве, но в провинции, где 70% городского населения в малых городах не имеют горячего водоснабжения, а 30% – ни холодной воды, ни канализации, вряд ли надо уничтожать муниципальные бани, прачечные, парикмахерские или переводить все эти общественные услуги исключительно на коммерческую основу.
В местностях с низким платежеспособным спросом населения малый бизнес не будет в состоянии выкупить используемые им нежилые помещения и содержать их. Издержки будут столь велики, а цены и тарифы на услуги вырастут настолько, что услуги станут попросту недоступны для большей части населения. В результате пострадает и малый бизнес, и население.
Вместе с тем, несмотря на интенсивную законопроектную активность Правительства РФ по разграничению полномочий (с 2004 г. ежегодно принимается по специальному федеральному закону по вопросу разграничения полномочий), эффективность уже принятых решений остается под вопросом.
Проблема состоит в том, что юридически четких принципов определения и финансирования расходных обязательств местных бюджетов не установлено. Принцип же субсидиарной ответственности органов публичной власти более высокого уровня в отношении реализации обязательств, возложенных на органы публичной власти более низкого уровня, не действует или, в лучшем случае, действует избирательно. А это создает юридически и политически неопределенную ситуацию на местном уровне.
3. Сбалансированность доходов и расходных обязательств местных бюджетов
Информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что практически во всех субъектах доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации своих полномочий. И это несмотря на финансовую помощь, которая оказывается в различных формах из бюджетов вышестоящих уровней.
Кроме обеспечения сбалансированности местных бюджетов по доходам и текущим расходам (расходам на оказание социальных услуг) значительной проблемой является отсутствие подходов по обеспечению инвестиционных потребностей муниципальных образований по развитию основных социальных услуг населению и коммунальной инфраструктуры.
Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней. С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Тем не менее, этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.
Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения.
Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах сильно различается вследствие неравного уровня социально-экономического развития территорий.
При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней в соответствии с разграничением полномочий не учитывались потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социально-экономического развития. Объективных критериев или научно обоснованных подходов для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления, ни Минфином, ни Минэкономразвития не разработано.
Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов лишили органы местного самоуправления возможности влиять на экономические налоги (налоги от прибыли и от оборота), что значительно снижает стимулы для принятия мер с целью социально-экономического развития своих территорий.
Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительному росту административных издержек на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами.
Кроме того, за прошедший период перечень вопросов местного значения расширился более чем на 50%, при этом налоговые доходы в относительных величинах не увеличились.
Приоритетные национальные проекты, с одной стороны, свидетельствуют об усилении внимания к проблемам развития социальных услуг, с другой – демонстрируют отсутствие реальных подходов к решению проблем финансирования, обеспечивающих устойчивое развитие этих отраслей под управлением органов местного самоуправления.
Вместе с тем, как показывает опыт стран с развитой экономикой и развитым местным самоуправлением в политической системе и государственном управлении, расходы местных бюджетов покрываются за счет собственных доходов в среднем на 40–70%. Остальные средства предоставляются местным бюджетам из доходов вышестоящих бюджетов на принципах субсидиарной ответственности.
4. Повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей, приближение публичной власти к населению
Политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами повышается как за счет совершенствования правого регулирования этой сферы (разграничение полномочий), так и за счет усиления контроля и надзора.
С этой целью в законе предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по проектам наиболее важных решений органов местного самоуправления: принятию устава муниципального образования (и внесению изменений в устав), утверждению бюджета, принятию решений, регулирующих градостроительную деятельность. Указанные проекты, а также проект отчета об исполнении бюджета, сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
В бюджетном законодательстве повышены финансовая дисциплина за исполнение бюджетных обязательств и контроль движения финансовых средств посредством введения казначейского исполнения бюджета.
Постоянным источником конфликтов между главами муниципальных образований и представительными органами служили контрольные полномочия представительного органа. Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старалась оградить себя от депутатского контроля. Доходило до смешного. Некоторые главы оспаривали возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. «Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, – говорили они, – то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!»
Закон поставил точку в этих спорах. Специальная статья предусматривает возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа. Причем он может формироваться или представительным органом, или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.
Все возможные средства контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в настоящее время законодательно обеспечены. Сокращение злоупотреблений зависит только от эффективности деятельности контрольных, надзорных и судебных органов, а в большей степени – от гражданского общества, т. е. от политической конкуренции и гласности.
Вместе с тем до сих пор озвучиваются требования ввести назначение и освобождение от должности глав муниципальных образований губернаторами. При этом почему-то авторы этих заявлений не задаются вопросом, что же в этом случае должно измениться:
– должны ли уменьшиться или увеличиться права и обязанности органов местной власти;
– должны ли увеличиться или уменьшиться доходы местных бюджетов;
– как будут решаться проблемы модернизация ЖКХ, жилищная проблема, проблемы содержания и модернизации материально-технического обеспечения образования и здравоохранения и множество других;
– будут ли полномочия органов местного самоуправления определяться законами или указаниями губернатора.
5. Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления
Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской хартии местного самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.
Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях социально-экономического кризиса, неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции, такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти.
Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это болезненное восприятие самостоятельности органов местного самоуправления и невозможности прямо подчинить их органам государственной власти. С другой стороны, многие теоретики и практики считают местное самоуправление, в лучшем случае, негосударственным институтом, а в худшем – институтом, противостоящим государству. В результате политика в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления органами власти представляют собой «винегрет» из этих крайне противоречивых идеологических парадигм.
В связи с началом применения положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции с 1 января 2006 г. происходят существенные изменения в структурной организации органов местного самоуправления.
Это обусловлено значительными новациями в правовом регулировании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, введенными Законом.
Глава муниципального образования сможет возглавлять либо представительный орган местного самоуправления, либо местную администрацию и не вправе одновременно возглавлять представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. В соответствии с данными положениями в уставе муниципального образования должен быть установлен статус должности главы муниципального образования в части, определяющей место данной выборной должности в структуре органов местного самоуправления.
Хотя в Законе и установлено, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования, роль главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления должна существенно измениться. Это связано с тем, что закон в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления и тем самым вводит должность главы в структуру одного из органов местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не может иметь полномочия или права, выходящие за пределы установленных уставом муниципального образования полномочий и компетенций, прав и обязанностей органа местного самоуправления, в структуру которого входит должность главы.
Таким образом, глава муниципального образования не может быть наделен собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.
Заслуживают положительной оценки те положения Закона, которые обеспечивают гарантии представительства населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, установление минимально допустимого численного состава депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего в муниципальном образовании (городском или сельском поселении) позволит увеличить представительство населения. Нельзя же считать нормальным, что в малых городах и поселках с численностью жителей в 10–20 тысяч человек и городах, в которых проживает несколько сотен тысяч и даже более миллиона человек, в представительный орган избирается по 15–20 депутатов.
В Закон включены некоторые положения, ранее достаточно широко применявшиеся в уставах ряда муниципальных образований. К ним относятся нормы, определяющие порядок промульгации (подписания и обнародования) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Установленный порядок промульгации включает право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, который может быть рассмотрен повторно и принят квалифицированным большинством депутатов (большинством не менее двух третей). Эти нормы позволят избежать конфликтов при определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов и послужат упорядочиванию отношений между исполнительными и представительными органами.
В старой редакции закона допускалась возможность работы депутатов представительного органа на постоянной основе без всяких ограничений. Теперь же вводятся ограничения – на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов. Если для небольших муниципальных образований это и имеет смысл, то для крупных городов такие ограничения снизят эффективность местного самоуправления в целом. Без возможности в необходимой и достаточной степени заниматься подготовкой нормативных актов, проблемами городского социально-экономического развития представительная власть так и останется статистом при исполнительной власти. Следовательно, не будут решаться те насущные проблемы в деятельности органов местного самоуправления, необходимость решения которых и была одной из целей реформы. А именно, распространенность нецелевого расходования средств, проблемы ЖКХ, бюрократизация местной власти, коррупция и т. п. Утверждение, что предоставление возможности депутатам представительных органов крупных городов работать на постоянной основе без таких жестких ограничений приведет к значительному росту расходов на их содержание, не имеет под собой реальной основы. Так, если в городе с численностью жителей в 300–500 тысяч человек может избираться 25–40 депутатов и из них на постоянной основе реально могут работать 10–15, то в подразделениях администрации такого города работают по нескольку сотен специалистов, а в более крупных – тысячи.
Эти нововведения в совокупности в определенной степени повысят роль представительной демократии в местном самоуправлении, позволят уравновесить сложившийся на местном уровне перекос баланса между исполнительной и представительной властью, ограничить возможность монополизации власти.
В то же время данные нововведения не всегда последовательны и не всегда отвечают социально-экономическим условиям, политическому развитию общества и сложившимся в России традициям государственно-публичного управления. Какой смысл вводить обязательность наличия должности главы муниципального образования, если при этом допускается возможность главе исполнять свои полномочия не на постоянной основе, то есть на общественных началах?
Заключение и выводы
Как показывает практика реализации Закона, концептуальные принципы, положенные в его основу выполнены не полностью. Важно, что реформа обнажила множество проблем в сфере конституционной ответственности местной власти, возникших еще в 90-е годы.
Местное самоуправление является ключевым институтом, обеспечивающим стабильность политического, социального и экономического развития России.
Несмотря на заверения федерального центра о поддержке развития местного самоуправления, отсутствие планомерной и действенной государственной программы развития местного самоуправления, невыполнение в течение многих лет принятых решений, недостаточное внимание к решению проблем обеспечения эффективности реализации органами местного самоуправления обязательств перед населением свидетельствуют о нестабильности политической доктрины федерального центра в отношении местного самоуправления.
Проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при реализации Закона, возникли не в октябре 2003 г., когда он был принят, а гораздо раньше. Сегодня необходимо сформулировать цели и задачи следующего этапа реформы местного самоуправления, развития правового обеспечения местного самоуправления и повышения эффективности реализации конституционных обязательств органов местного самоуправления перед населением.
На наш взгляд, главными целями следующего этапа должно стать решение следующих проблем:
– реструктуризация задолженностей предприятий ЖКХ2;
– существенное сокращение аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда и числа очередников на улучшение жилищных условий из муниципального жилищного фонда;
– модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений школьного и дошкольного образования, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим и образовательным стандартам;
– модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений здравоохранения, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим стандартам и современным стандартам оказания медицинских услуг;
– модернизация ветхих и аварийных инженерных сооружений жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих жилищно-коммунальные услуги населению и учреждениям здравоохранения и образования;
– определение оказываемых в настоящее время среднестатистических бытовых услуг и услуг общественного транспорта и расчет социально и экономически обоснованных потребностей населения в этих услугах в региональном разрезе, разработка социально и экономически обоснованных нормативов потребления указанных услуг и механизмов обеспечения населения указанными услугами;
– определение социально и экономически обоснованных потребностей в мощностях для вывоза, переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов с целью предотвращения роста загрязнения природной среды и принесения вреда здоровью человека, разработка и начало реализации программы развития предприятий по переработке и утилизации бытовых и промышленных отходов;
– разработка и реализация мер по повышению сбалансированности доходов и расходных обязательств местных бюджетов;
– разработка и реализация мер по достижению не менее чем 50% обеспеченности расходов местных бюджетов за счет собственных налоговых (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) и неналоговых доходов;
– введение законодательно установленного запрета на изменения налоговой системы Российской Федерации, ведущие к снижению собственных налоговых доходов (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) местных бюджетов с целью создания стабильности для обеспечения планирования доходов и расходов;
– разработка системы критериев оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований;
– разработка карты уровня занятости населения, прогнозных демографических карт и прогнозных карт занятости населения в разрезе территорий муниципальных образований на период от 5 до 20 лет;
– разработка системы критериев оценки уровня развитости рыночных инфраструктур в муниципальных образованиях, условий для развития малого бизнеса и предпринимательства;
– завершение формирования двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;
– разработка критериев оценки эффективности разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления;
– разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления на мало и редко населенных и удаленных территориях Крайнего Севера и Дальнего Востока;
– разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления в городах федерального значения;
– разработка и реализация мер по обеспечению прозрачности расходов местных бюджетов, повышению контроля за использованием бюджетных средств со стороны населения и контрольных органов;
– повышение ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей перед населением;
– разработка правовых и управленческих решений, закрепляющих включение в обязательном порядке в прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разделов, посвященных развитию местного самоуправления, муниципального сектора экономики, социально экономическому развитию муниципальных образований.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. обращается внимание на необходимость усиления внимания на решение некоторых из перечисленных проблем, в частности, расселения из аварийного и ветхого фонда, увеличения жилищного строительства, реформирования ЖКХ. Однако на самом деле проблема не столько в том, чтобы направить в эти сферы дополнительные финансовые средства, а в том, чтобы создать правовые и политические условия для эффективного решения этих проблем на местах органами местного самоуправления системно, планомерно и устойчиво.
И.Ф. Фасеев, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Публикация: Сайт сменные страницы (www.proflit.ru), раздел "Аналитика" 18 мая 2007 года
1Обязанности органов местного самоуправления по оказанию общественных услуг населению, установленные федеральными законами, которые систематически не финансировались федеральным бюджетом.
2Проект федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”» внесен в Государственную Думу Правительством.
