С.А. ЛЕВИН
Левин С.А., аспирант кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Политическая основа. Конституция Королевства Бельгия 1994 г. признает политический характер местных сообществ, в первую очередь коммун. Эта конституционная реальность иногда замалчивается. Коммуну зачастую представляют как исключительно административный институт, поскольку задачи, которые она выполняет, находятся по преимуществу в исполнительно-распорядительной сфере. Ее решения зависят от политического выбора, который осуществляется иными субъектами политического процесса, которые существуют на более низком уровне организации общества - на внутрикоммунальном уровне.
Вместе с тем видный бельгийский конституционалист Ф. Дельпере полагает данную позицию некорректной. Он считает, что представление о коммуне исключительно как об административно-территориальное единице не соответствует организации публичной власти в Бельгии. Коммуна наделена в чистом виде политическими полномочиями. Коммунальную власть, хотя она и осуществляется в пределах территориального образования, в большей степени можно определить как осуществление политической власти, нежели управление местными делами. Коммуны непосредственно не подчинены, хотя и подконтрольны, вышестоящим государственным институтам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Delperee F. Le droit constitutionell de la Belgiqe. Bruxelles, 2000. P. 332.
Любое лицо, проживающее в Бельгии, принадлежит к какой-либо коммуне. Оно связано с коммуной институциональными связями - коммуна является для человека местом пребывания или проживания, возможно, местом работы либо человек связан с коммуной иными связями. Если человек является гражданином Бельгии или Европейского союза, то именно в коммуне он реализует свои основные права, в том числе право избирать и быть избранным, иные политические права.
В этом смысле коммуна является базовым уровнем осуществления публичной власти. Принимая решение об упрощении государственного устройства Бельгии, федеральные органы государственной власти могут упразднить то или иное административное образование. Однако такие реформы не могут касаться коммуны, которая представляет собой ближайший к гражданину уровень публичной власти. Таким образом, система публичной власти Бельгии базируется на коммуне как на некоем "фундаменте".
С 1831 по 2001 г. статус коммун был урегулирован специальным законом - вначале национальным, затем - федеральным. Начиная с 1 января 2002 г. определение правового положения коммун находится в ведении членов федерации. Изменение правового статуса коммуны возможно путем издания декрета или постановления с соблюдением конституционных принципов, закрепленных в ст. 41 и 162 Конституции Королевства Бельгия, а именно уважение принципа прямых выборов коммунальных советов и осуществление надзора государства за деятельностью коммун <2>.
--------------------------------
<2> См.: Loi speciale portant transfert de diverses competences aux regions et communautes. 13 juillet 2001 // JUSTEL - Legislation consolidee. htpp://www.juridat.be/cgi_loi/legislation/pl.
Коммуну, бесспорно, характеризует правовая природа, отличная от правовой природы федерального государства и его субъектов. Вопрос о правовой природе коммуны мало исследован в юридической науке, Конституция Королевства Бельгия также не раскрывает в полной мере правовую природу коммуны. Тем не менее она поддерживает идею о том, что коммуна является одним из уровней публичной власти, поскольку располагает коммунальные органы власти среди "публичных властей" (ст. 41, 162 - 166).
Для того чтобы обеспечивать решение коммуной вопросов, которые входят в ее обязанности, позитивное право предоставляет ей статус юридического лица. Так, новый коммунальный Закон (ст. 270 и 271) предписывает ей полномочие предъявлять иск в суде (преследовать в судебном порядке), проводить кадровую политику (ст. 143) и иметь собственный бюджет (ст. 238) <3>.
--------------------------------
<3> Nouvelle loi communale, codifiee par l'arrete royal du 24 juin 1988 (M.B.du 03/09/1988), ratifie par la loi du 26 mai 1989 (M.B.du 30/05/1989, p. 12465, err., M.B.du 30/08/1989, p. 11792).
Конституция Бельгии закрепляет в качестве принципа "предоставление в ведение... коммунальных советов всех вопросов, которые входят в круг... коммунальных интересов" (ст. 162, абз. 2, п. 2). Однако она воздерживается от определения интересов, которые коммуна берет на свою ответственность. Она применяет - в тавтологической манере - общую оговорку о компетенции <4>. Коммунальный совет осуществляет правовое регулирование "исключительно коммунальных интересов" (ст. 41).
--------------------------------
<4> Кассационный суд осветил это в Постановлении от 6 апреля 1922 г.: "В качестве коммунального интереса рассматриваются акт или публичная услуга, которая интересует общность жителей коммуны".
Столь расплывчатые формулировки конституционных положений имеют одно достоинство - они не замораживают подвижную реальность коммунальных интересов в ограниченных определениях XIX в. Вместе с тем другой стороной подобного конституционного закрепления компетенции коммуны является определенное неудобство - Конституция не закрепляет четко сферы деятельности коммуны. Таким образом, конституционное регулирование направлено на то, чтобы компетенция коммун была постепенно выведена из содержания интересов местных сообществ путем принятия соответствующих федеральных, коммунитарных и региональных актов.
При определении компетенции коммуны, что несвойственно государственному строительству Бельгии, эволюция происходила в три этапа. На первом этапе понятие "коммунальные интересы" приобрело узкую интерпретацию. Местные власти, без сомнения, имели право инициативы в определении таких интересов (новый коммунальный Закон, ст. 117). Но их молчание или их бездействие - вызванное, в частности, отсутствием финансовых или людских ресурсов, - оставляет поле свободным для вмешательства центральных властей. На втором этапе законодателю была вручена компетенция дисквалифицировать коммунальные интересы, т.е. изъять те или иные вопросы из ведения коммуны и передать их в ведение общей администрации. Комплекс законов - федеральных, коммунитарных и регионов - в дальнейшем урегулировал те сферы общественной жизни - образование, дорожную полицию, градостроительство и обустройство территории и т.п., - которые обычно относятся к сфере полномочий местного самоуправления.
На третьем этапе законодатель следует примеру, который Конституция Королевства Бельгия предусматривает в сфере актов гражданского состояния (ст. 164). Так, например, новый коммунальный Закон (ст. 116 и 117) предоставляет местным властям управление делами, имеющими общегосударственное значение: регистрировать акты гражданского состояния, вести списки избирателей, выдавать водительские удостоверения, принимать заявления о пенсионном обеспечении, контролировать безработицу <5>.
--------------------------------
<5> Lejeune Y. La gestion des interets generaux par les communes. APT, 1986. P. 126.
В соответствии с этой "трехэтапной эволюцией", которая длилась более века, коммуна утратила полномочия в сфере регулирования вопросов, которые традиционно относятся к ведению местного самоуправления, с тем чтобы на нее возложили осуществление деятельности, относящейся к ведению федеративного государства или его субъектов.
Однако между сферами исключительно местных вопросов и вопросов, решение которых относится к ведению государства (т.е. федеральных, коммунитарных или региональных), нет четких границ. Эта граница является подвижной, которую законодатели изменяют, сообразуясь с экономическими, политическими или иными обстоятельствами или наличием ресурсов, необходимых для осуществления управления на том или ином уровне.
Нормативные правовые акты, в соответствии с которыми организуются коммунальные институты, привлекают внимание к некоторым особым задачам коммуны. Собственно, речь не идет об исключительных задачах. Новый коммунальный Закон или другие акты тем не менее пытаются предписать особый метод управления, на основании которого различные коммуны могут действовать в этих "особенных сферах".
Как предписывают консолидированные Законы от 20 августа 1957 г. о начальном образовании, "любая коммуна может создать и содержать по меньшей мере одну начальную коммунальную школу" (ст. 22, абз. 1), если родители пятнадцати детей требуют данный тип образования. Она также может создать детский сад (ст. 28), если родители 35 детей от трех до шести лет этого требуют. Коммунальная школа управляется коммуной (ст. 23). Совет составляет список штатных сотрудников и назначает учителей. Он организует образовательный процесс в данной школе <6>. Коммунальная школа является официальной. Она не обязана соблюдать требование нейтралитета, возложенное Конституцией на школы, организованные сообществом. Тем не менее существует ограничение при утверждении учебных планов - школа должна предоставить выбор "между образованием, связанным с преподаванием одной из признанных религий, или преподаванием неконфессиональной морали" (Конституция Бельгии, ст. 24, § 1, абз. 4).
--------------------------------
<6> См.: Delperee F., Dnom D. La administration de l'enseignement en Belgique // Ann. Eur. adm. publ. 1990. P. 199.
"Правопорядок в муниципальных образованиях является частью коммунальных интересов" <7>. Коммуна "имеет своей задачей обеспечить жителей преимуществами пользования надлежащим правопорядком, в частности чистотой, безопасностью и спокойствием на улицах, в публичных местах и зданиях" <8>. Для этой цели коммунальный совет принимает "постановления (ордонансы) о правопорядке в коммунах" <9>. Он может их снабдить уголовными санкциями.
--------------------------------
<7> C.A. N 18/94. 3 mars 1994.
<8> Nouvelle loi communale, codifiee par l'arrete royal du 24 juin 1988. Art. 135. § 2. Al. 1.
<9> Nouvelle loi communale, codifiee par l'arrete royal du 24 juin 1988. Art. 116, al. 1.
Возвращаясь к формулировкам, уже предусмотренным ст. 50 Декрета от 14 декабря 1789 г. об учреждении муниципалитетов и ст. 3 Декрета от 16 - 24 августа 1790 г. об организации судебной власти, а также традиционно сложившейся (около двух веков) судебной практике <10>, федеральный закон признает за коммуной - в частности, за коммунальным советом <11> - особую ответственность в сфере поддержания общего правопорядка <12>. Это полномочие не может исполняться в областях, которые законом доверены коммунальным властям, если только предписанные меры являются необходимыми для достижения преследуемых целей <13>.
--------------------------------
<10> См., например, решение кассационного суда от 9 октября 1953. Pas., 1954/I. P. 109.
<11> Речь идет о скрытых полномочиях коммунального совета. "Действительно, в бельгийской системе есть правило доверять общие функции административной полиции властям - чаще всего ассамблеям (собраниям), - демократически избранным, поскольку эти функции по своей природе затрагивают исполнение публичных свобод" (L. 25.4629, 30 октября 1996).
<12> Не без двусмысленности ст. 133, абз. 3, нового коммунального Закона. Измененная Законом от 3 апреля 1997 г., указывает, что "без ущерба для компетенции Министра внутренних дел, губернатора и компетентных коммунальных институтов бургомистр является органом, ответственным за административную сферу на территории коммуны".
<13> C.E. N 14.473. 26 janvier 1971. Van Look R.W. 1972 - 1973. Col. 813. Rapport F. Debaedts.
Компетенция совета имеет два исключения. Коллегия эшевенов обеспечивает поддержание правопорядка в сфере развлечений <14>, то есть наблюдает за тем, чтобы проведение зрелищных мероприятий не нарушало общественный порядок. При этом запрет какого-либо развлекательного мероприятия должен носить временный характер. Он должен быть оправдан причинами, связанными с поддержанием общественного порядка. Он должен отвечать требованиям соразмерности (пропорциональности) <15>. Бургомистр выполняет функции заместителя коллегии <16> в двух ипостасях. Одна касается "народных волнений (бунтов), враждебных собраний людей, попытки покушения на общественный мир"; другая - "иных непредвиденных обстоятельств". В этих двух случаях, "когда малейшее промедление может вызвать опасность или вред для жителей", то есть в неотложных случаях <17>, бургомистр может, в свою очередь, "издавать распоряжения в сфере охраны правопорядка" <18>.
--------------------------------
<14> Nouvelle loi communale, codifiee par l'arrete royal du 24 juin 1988. Art. 130.
<15> C.E. N 44. 9 мая 1949. Universal Films. N 6.797. 8 января 1959; Columbia Films. N 38.018, 31 октября 1991 и N 38.108, 14 ноября 1991. SPRL Sound and Vision.
<16> Nouvelle loi communale, codifiee par l'arrete royal du 24 juin 1988. Art. 134. § 1.
<17> См.: Vanderstichele A. La notant d'urgence en droit public, Bruxelles. Bruylant. 1986. Эта позиция также подтверждается приведенной выше судебной практикой.
<18> См.: Законопроект о поправках в ст. 134 нового коммунального Закона. Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1997 - 1998, 1277/1.
Как писал М.-А. Фламм, первое должностное лицо коммуны "таким образом оказывается наделенным... чрезвычайной регламентарной властью, чем-то вроде временной диктатуры, при которой он может обеспечить функционирование полицейскими наказаниями (мерами взыскания)" <19>. В административной практике существует большая толерантность в отношении того, что касается определения неотложности. Вмешательство бургомистра признается законным, не только если ему невозможно собрать коммунальный совет, но также если просто трудно провести собрание вовремя.
--------------------------------
<19> Flamme M.-A. Droit administratif, t. 1-er. Bruxelles. Bruylant, 1989. P. 224.
Что касается коммунального имущества, "совет устанавливает условия пользования и управления коммунальным имуществом (отчуждение недвижимого имущества, займы, прием в дар, открытие или упразднение проселочных дорог, генеральные планы красной линии застройки, регулирование и тарифы размещения мест в крытых рынках, ярмарках, базарах и скотобойнях, принципиальные решения, касающиеся проектов строительства коммунальных зданий, условия продажи с торгов и снабжение и т.д.). Меры исполнения (назначение архитекторов, постановка на торги (конкурс), выбор подрядчика, управление работами) относятся к компетенции коллегии" <20>.
--------------------------------
<20> Flamme M.-A. Op. cit. P. 203.
Существование юридического лица невозможно без присутствия особых институтов, которые могут действовать от его имени и в его интересах. Их назначение не может происходить от Федерального государства, сообщества или региона. Оно должно быть результатом решения политической общности. Обычно это реализуется через выборы.
"В каждой коммуне есть муниципальный аппарат, состоящий из советников, бургомистра и эшевенов". В ст. 1 новый коммунальный Закон особо подчеркивает институциональную реальность, которая чаще всего замалчивается. Это - единство муниципального аппарата. Разделение властей и функций в данном случае не применяется.
Единство муниципального аппарата объясняется в основном способом его формирования. За одним общеизвестным исключением, связанным с бургомистром, должностные лица, составляющие муниципальный аппарат, получают полномочия через выборы - прямые или косвенные. Федеральный закон - а именно новый коммунальный Закон и коммунальный Закон о выборах - устанавливает правила выборов в различные коммунальные органы власти. Закон пытается как можно тщательнее конкретизировать этот демократический принцип.
Единство муниципального аппарата обеспечивается также методами его функционирования. Положительным моментом является то обстоятельство, что бургомистр и эшевены работают вместе в системе коллегии. Советники, с одной стороны, бургомистр и эшевены - с другой, существуют под знаком взаимной несменяемости - совет не может сместить бургомистра или эшевенов, а последние - не могут распустить совет. Они обречены на сосуществование и, если возможно, на сотрудничество в течение периода в шесть лет <21>.
--------------------------------
<21> Кризисы, которые режим парламентского типа подготавливает в функционировании политических коллективов, кажутся несовместимыми с требованием непрерывности, которая должна характеризовать управление локальными интересами.
Территориальная основа. В момент его создания бельгийское государство включало около 2500 коммун. С тем чтобы приблизить местные власти к гражданам, оно в конце XIX в. встало на путь увеличения числа коммунальных единиц. В результате по окончании Второй мировой войны Бельгия состояла из 2670 коммун, на территории около половины из которых проживало не более тысячи жителей.
Для устранения проблем в административном управлении, которые вызвала эта операция, государство на втором этапе коммунальной реформы (1961 - 1975) двинулось по другому пути: оно пыталось исправить неудобства большого числа коммун путем их объединения посредством "слияния коммун".
Цель данной акции была ясно определена - в том случае, когда "этого требуют соображения размышления географического, экономического, общественного, культурного или финансового порядка" <22>, создавать новые коммуны, которые представляют "целостные образования" <23>, обладающие достаточными ресурсами для управления на местном уровне общественной жизнью. Неточность, которая отмечает определение этих целей, составляла главное препятствие на пути применения такого способа политической и административной рационализации. Однако данное препятствие было устранено с принятием Закона от 30 декабря 1975 г. <24>.
--------------------------------
<22> Статья 1 Закона от 23 июля 1971 г. о слиянии коммун и изменении их границ.
<23> Статья 2 § 4 Закона от 23 июля 1971 г. о слиянии коммун и изменении их границ.
<24> См. подробнее: Delperee F., Dethier R. Droit et sociologie des organisations. Quelques observation sur les regroupements de commune. A. D. Lv., 1973. Pp. 32 s.
Конституция Бельгии, учредившая коммуну как правовой институт и определившая основные принципы его организации (ст. 41 и 162, абз. 2), предполагает, что границы существующих коммун не могут изменяться или исправляться иначе как в соответствии с законом (ст. 7), однако в действительности изменение границ происходит декретом или ордонансом <25>.
--------------------------------
<25> Loi speciale portant transfert de diverses competences aux regions et communautes. 13 juillet 2001.
Такой способ реформирования административно-территориального деления закреплен законом в нарушение ст. 7 Конституции. В том, что касается периферийных коммун, а также коммун Комин-Варнетон и Фурон, только федеральные власти могут их объединять. В зависимости от случая фламандское и валлонское правительства вынуждены выразить соответствующее мнение "предварительно любому обсуждению в Совете Министров". В случае, когда другие коммуны могут быть объединены только декретом или ордонансом, мало заметно, как слияния между различными коммунами были бы возможны. Проще представить объединение периферийных коммун между собой.
До настоящего времени Конституция является объектом следующего толкования. Правительство может произвести объединение коммун, но для этого она должна получить признание правоспособности или законодательную ратификацию, и даже и то и другое. Закон от 23 июля 1971 г. о слиянии коммун и изменении их границ определил в этой связи процедуру объединения коммун. Министр внутренних дел устанавливает план по "объединению соседних коммун и предоставлению одной из них полномочий по включению в свой состав части другой коммуны или нескольких коммун или по изменению их границ". Через губернаторов провинций он передает его для сведения заинтересованным коммунальным советам. На основании этой консультации король посредством королевского постановления, обсуждаемого в Совете Министров, приступает к проведению объединения. Эти королевские постановления, впрочем, не вступают в силу до их ратификации палатами парламента и Правительством. Являясь подготовительным актом, постановления до ратификации не подлежат контролю со стороны административного судьи. После ратификации они также от этого освобождаются, но уже как законодательные акты. Со времени коммунальных выборов в октябре 1976 г. три коммуны из четырех прекратили существование. 589 коммун продолжают существовать: 19 в брюссельском регионе, 262 - в валлонском регионе и 308 во фламандском регионе.
Эта комплексная процедура позволяла преодолеть противодействие объединению коммун как со стороны коммунальных советников, являющихся представителями местных сообществ, так и со стороны депутатов парламента, являющихся общенародными представителями. Таким образом было преодолено сопротивление присоединения мелких местных сообществ к более крупным, которое зачастую не имело под собой реальной экономической или социальной основы. Она позволила реализовать более эффективную реформу, направленную на оптимизацию административного управления.
