Л.Т. ЧИХЛАДЗЕ
"Право и политика", 2005, № 9, 2005, № 12; 2006, № 1
Чихладзе Леван Теймуразович - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Процесс становления местного самоуправления и местного управления в государствах Европы был длительным и противоречивым. Следствием формирования централизованных государств стало разделение публичной власти между двумя организационными системами общественной жизни - государственной и местной (муниципальной).
Публичная власть в процессе эволюции общества осуществляется в форме учреждений и институтов, вырастающих как из родового строя, так и из новых потребностей общественного развития. Одной из таких форм, в частности, является муниципальная (местная) власть.
Анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом <*>. Тем самым, первым этапом развития местного самоуправления выступает простейшая саморегуляция жизни человеческих общностей, переходящих от стадности к родо-общинной организации. Хотя это еще "не самоуправление в его полноценном качестве, но его начало" <**>. Следовательно, самоуправление имманентно человеческому обществу, естественно соответствует его потребностям на самых ранних стадиях развития и до определенного времени остается существенным, а часто и главным элементом системы управления обществом. Вместе с тем, как считает Л.Е. Лаптева, естественный с точки зрения права характер "самоуправление носит только в традиционной общине, а все другие его формы так или иначе опосредованы государственным актом" <***>.
--------------------------------
<*> Проблема генезиса местного управления и местного самоуправления в различных странах раскрыта в следующих работах: Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь. (От общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. М.: Академический проект, 2003; Чихладзе Л.Т. Пережиточные формы общинного самоуправления в Грузии в ХIХ веке // Право и политика. 2002. N 7.
<**> См.: Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления // Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 9.
<***> Лаптева Л.Е. Самоуправление в Российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновления. М., 1996. С. 49.
Следует отметить, что исторический опыт в области городского, общинного и сельского самоуправления, накопленный в течение тысячелетий развития человеческого общества, играет огромную роль в понимании проблемы генезиса государства и права в целом. Более подробное изучение указанного вопроса возможно в рамках научной дисциплины муниципальной истории, предметом изучения которой является анализ процесса зарождения и формирования в определенной конкретно-исторической обстановке общественных институтов управления.
Наименование науки определяется латинским словом "municipium" -"муниципальный", что в буквальном смысле обозначает "самоуправляющаяся община" <*>. В контексте исторического развития "производные от него понятия "муниципии", "муниципалитет" означают, соответственно, город с правами самоуправления в древнеримском государстве и орган местного самоуправления" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.
<**> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С. 6.
По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова: "то обстоятельство, что юриспруденция, как и ряд других наук: политология, социология, психология, - "разговаривает" на латинском и древнегреческих языках, способствует широкому употреблению и официальному признанию понятия "муниципальный" <*>.
--------------------------------
<*> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. С. 6.
Если в широком смысле отождествлять местное самоуправление с указанным латинским термином, то получится, что муниципальная история - это наука об истории местного самоуправления и местного управления. Тем самым, муниципальная история относится к числу тех общественных наук, которые принято называть историко-правовыми, поскольку, с одной стороны, она имеет прямое отношение к науке истории, а с другой - к юридическим наукам.
Таким образом, муниципальная история как объект познания - это то, что еще подлежит научному изучению с помощью познавательных средств и приемов <*>.
--------------------------------
<*> Такое понимание объекта науки обосновывается в работах В.С. Нерсесянца. См. подробнее: Нерсесянц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. С. 58.
Поэтому, ввиду неразработанности данной проблематики и специфики изучаемого объекта, трудно сказать о предмете данной науки как об изученном объекте. В любом случае концепция муниципальной истории как науки требует серьезной теоретической разработки.
Предмет науки муниципальной истории многосторонен по содержанию и сложен по своей структуре. Он формируется в период становления науки и может изменяться в ходе ее эволюции. Такие изменения связаны с расширением и уточнением объектов изучения и подходов к их исследованию, а также с постановкой новых проблем.
Для муниципальной истории важную роль наравне с предметом играет и методология познания. Весьма убедительна теоретическая позиция Н.А. Богдановой, которая утверждает, что методология "оказывает существенное влияние на содержание и систематизацию научного знания, качественные характеристики получаемых результатов, общее состояние любой науки. Такая роль методологии, - отмечает ученый, - в научном исследовании предопределяет особое к ней внимание как в философии, науковедении, так и в правоведении" <*>. Тем самым, методологическое знание "включается в систему каждой из правовых наук, составляя неотъемлемую часть ее теории" <**>.
--------------------------------
<*> Богданова Н.А. Систематизация науки конституционного права. М., 2001. С. 30.
<**> Богданова Н.А. Систематизация науки конституционного права. С. 30.
В самом широком смысле методология муниципальной истории - это учение о путях познания предмета этой науки и способах решения стоящих перед ней задач. Дополняя вышесказанное, отметим, что "если теория есть система понятий, обобщающих конкретное знание о соответствующих объектах, то методология представляет собой учение о путях, принципах и методах построения и практического применения именно этой, а не какой-либо иной теории" <*>.
--------------------------------
<*> Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 41.
Понимание философской сущности методологии не является целью данной работы, тем более, что в рамках теории права этот вопрос изучен весьма обстоятельно. Однако, устанавливая методологическую сторону муниципальной истории, следует отметить, что "совокупность методов научного познания реальной действительности формирует методологию исследования" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Марченко М.Н. Методология теории государства и права // Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Теория государства. М., 1998. С. 21.
Тем самым, соглашаясь с теоретическими позициями ученых-правоведов, разработанными в рамках общей теории права и государства, отметим, что в действительности метод выполняет две следующие основные функции:
1) получение юридических знаний;
2) построение теоретической (научной) системы юридических знаний" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. член-корр. РАН, докт. юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 13.
В юридической науке в целом и муниципальной истории в частности успешно применяются как общие, так и специальные методы. Следуя логике вышеуказанной теоретической позиции, заметим, что особое значение в процессе изучения данной науки уделяется методам и приемам сравнительного правоведения и государствоведения, поскольку сравнительный метод позволяет не только всесторонне рассмотреть решение многих традиционных вопросов государственно-правовых явлений, но и поставить ряд принципиально новых проблем. Хотя нельзя не согласиться с тем, что "эффективность использования в юриспруденции этих и других методов, способов, приемов и средств исследования зависит от надлежащей конкретизации (юридизации) их теоретико-познавательного потенциала и возможностей под специфическим углом зрения целей и задач юридического познания, смысла и требования юридического метода" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Проблемы общей теории права и государства. С. 23 - 24.
Таким образом, для получения общей картины развития самоуправленческих институтов в рамках муниципальной истории предпринимается детальная характеристика каждого из этапов развития указанного общественного феномена через изучение различных исторически значимых факторов и событий. Тем самым, происходит не просто экскурс в историю, а серьезный анализ состояния проблем местного самоуправления и местного управления на различных этапах формирования государства. По мнению Н.С. Тимофеева, "историческое знание позволяет проследить эволюцию изменения природы местного самоуправления, развитие соответствующих теорий. Однако, - отмечает ученый, - историческая память не должна создавать иллюзий и отвлекать от понимания местного самоуправления в современном смысле слова. Анализ традиций городского и общинного самоуправления представляет интерес в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 1999. С. 129.
Известный исследователь исторических форм местного самоуправления и местного управления В.В. Еремян отмечает, что "с каждым конкретным историческим периодом связаны определенные концептуально-теоретические подходы в формировании адекватного представления об основных принципах местного самоуправления и местного управления, представление о целях тех или иных законодательных новаций и методах их практической реализации" <*>.
--------------------------------
<*> Еремян В.В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 8.
Хотя вышеуказанная точка зрения высказана по поводу генезиса местного самоуправления в странах Латинской Америки, она приобретает методологический характер для муниципальной истории любой страны в частности и государств - участников СНГ в целом.
Впервые в рамках российской юридической науки многие проблемы муниципальной истории рассматриваются В.В. Еремяном <*>, который дает детальную характеристику как древнерусскому государству, так и различным проблемам становления и развития институтов древнерусского самоуправления.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь(от общины-рода к общине-государству): Монография. М., 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. М., 2003; Он же. Некоторые особенности возникновения древнерусской государственности: от общины родовой к общине территориальной // Право и политика. 2002. N 7 - 8; Он же. Муниципальная историография Древней Руси (к постановке проблемы) // Право и политика. 2002. N 9 - 10; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России. М., 1998; Они же. История местного самоуправления в России (ХII - начало XX века.). М., 1999.
Муниципальная история устанавливает факт общемирового процесса развития самоуправления. Известный ученый-компаративист профессор А.Х. Саидов утверждает, что, "даже в случае отсутствия общности в происхождении, народы, тем не менее, достигают одинаковых ступеней общественного развития" <*>.
--------------------------------
<*> Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности). М., 2000. С. 67.
По-видимому, причины сходства институтов общинного самоуправления у разных народов зависят не только от географических условий расселения и соседства, но и от стремления отдельного индивида к объединению в общность. Однако нельзя не признать, что, несмотря на ряд общих закономерностей, тенденций, этапы развития самоуправления в большинстве стран различны.
Современный российский ученый А.И. Ковлер утверждает, что "исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки. Продолжая мысль известного специалиста ранних форм демократии, нельзя не согласиться с его теоретической позицией; "уже исследователи прошлого века Г. Мейн, Й. Бахофен, Дж. Леббок, М. Ковалевский и др., рассматривая генезис правовых и политических систем, подошли к пониманию того, что многие функции будущих социально-политических систем, институтов выполнялись родственными отношениями, семейной организацией и общинными связями" <*>.
--------------------------------
<*> Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления. С. 10.
Следовательно, самоуправление было свойственно человеческому обществу на самых ранних стадиях его развития. Тем самым, до возникновения раннего государства не что иное, как институты самоуправления, нашедшие свое выражение в самых разных социальных формах и проявлениях, оставались главными элементами системы управления обществом. Обоснованием подобного утверждения служит как теоретическая аргументация ряда исследователей, заключающаяся в том, что "самоуправление как непосредственное управление общества (общности) самим обществом (общностью) присуще больше всего именно первобытным общностям уже в силу "естественности" такого управления, вытекающего из характера первобытной собственности, компактности и небольшой численности общины, так и сохраненные пережиточные архаичные формы местного самоуправления в различных районах мира.
По справедливому замечанию К. Маркса, родовые и сельские общины "являлись в действительности исходным пунктом всей истории" <*>. По всей видимости, архаичная самоуправляющаяся община как форма организации древнего общества была характерна для многих географических регионов Земли.
--------------------------------
<*> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20. С. 266.
С методологическим суждением К. Маркса, по-видимому, согласна современный российский исследователь Л.В. Данилова, которая утверждает, что "община - неотъемлемый элемент общественной структуры на всех доиндустриальных стадиях" <*>.
--------------------------------
<*> Данилова Л.В. Сельская община в средневековой Руси. М., 1994. С. 12.
Мнение Л.В. Даниловой совпадает с концепцией известного грузинского этнографа Р.Л. Харадзе, констатирующего, что "в горных районах Грузии сельской общине, основанной на соседских территориальных отношениях, предшествовала родовая организация" <*>. Однако, в отличие от Л.В. Даниловой и др. авторов, Р.Л. Харадзе не выделяет каких-либо переходных общинных форм между такими стадиальными типами, как родовая и соседская (территориальная) община, хотя, по справедливому замечанию российского исследователя общинной организации Е.С. Голубцовой, "в зарубежной и российской историографии вопрос о типологии общин недостаточно разработан" <**>.
--------------------------------
<*> Харадзе Р.Л. Характер сельской общины грузин-горцев по этнографическим материалам. М., 1964. С. 2.
<**> Голубцова Е.С. Община, племя, народность в античную эпоху. М., 1998. С. 49.
В отличие от Л.В. Даниловой, которая признает большесемейную общину исторически промежуточной социальной формой перехода от родовой общины к соседской (территориальной), Е.С. Голубцова под кровнородственной или домовой общиной понимает раннепервобытную стадию развития общины, тогда как под позднеродовой - территориальную (соседскую) общину <*>.
--------------------------------
<*> Голубцова Е.С. Община, племя, народность в античную эпоху. С. 49 - 50.
Тем самым, признавая за кровнородственной (большой) семьей особый стадиальный тип общины, Е.С. Голубцова вступает в дискуссию с Л.В. Даниловой, которая отмечает, что "исследование различных типов общины, безусловно, играет важную роль в уяснении эволюции общины, однако эти различного рода типы общины не могут быть однопорядковыми с родовой и соседскими общинами, являющимися разностадиальными типами" <*>.
--------------------------------
<*> Данилова Л.В. Сельская община в средневековой Руси. С. 30.
Характерно, что в поддержку своей гипотезы Л.В. Данилова приводит следующий концептуальный аргумент: "С одной стороны, большесемейная община действительно имела широкое распространение на поздних стадиях родоплеменного строя и даже в период перехода к обществам вторичной формации, однако, с другой стороны, на всех исторических стадиях большесемейная община - это, прежде всего, отдельное домохозяйство, включенное в рамки общины как совокупности производственных ячеек. Следовательно, в качестве такового она не могла определять стадии в развитии общины, быть ее особым типом. Таким образом, при определении стадиальных типов общины необходимо принимать во внимание эволюцию целостного первобытного организма во всех его структурах и функциональных подразделениях" <*>.
--------------------------------
<*> Данилова Л.В. Сельская община в средневековой Руси. С. 29 - 30.
В действительности Л.В. Данилова рассматривает семейную общину как составную часть родовой общины. Указанная авторская позиция небесспорна, т.к. обособление внутри родовой общины отдельных домохозяйств является исходным пунктом трансформации социальной структуры первобытного общества, возникающей под влиянием перехода от присваивающего хозяйства к производящему. Как следствие этого, происходит изменение форм обмена результатами взаимной деятельности и нарушение равнообеспечивающегося принципа распределения и потребления жизненных средств. Следовательно, если уравнительное распределение общественного продукта основывалось на принадлежности индивида к коллективу, то трудовое распределение учитывало участие индивида в создании общего продукта.
Тем не менее, существует мнение, высказанное известным историком-востоковедом И.М. Дьяконовым: "Хотя отдельный производитель, не желающий вносить свою долю в общий коллективный котел и отстранялся от рода, в любом случае это обстоятельство не способствовало возникновению индивидуальных хозяйств, поскольку отделившаяся семья вырастает в большое хозяйственное объединение в виде домовой общины" <*>. "В свою очередь, - продолжает мысль ученый, - эта домовая община может состоять из потомков отселившейся пары по отцовской линии, являясь хозяйственной ячейкой нового патриархального рода" <**>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Дьяконов И.М. Община на Древнем Востоке в работах советских исследователей // Вестник древней истории. 1963. N 1. С. 24.
<**> Цит. по: Дьяконов И.М. Община на Древнем Востоке в работах советских исследователей... С. 24.
Таким образом, учитывая многообразие теоретических подходов к сущности семейной общины, следует признать правоту тех авторов, которые считают, что "под большесемейной общиной подразумевается коллектив, связанный общностью происхождения по отцовской линии, общностью хозяйственной жизни и земельного владения и включающий более чем одну семейно-брачную ячейку" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Дьяконов И.М. Общественный и государственный строй Древнего Двуречья. Шумер. М., 1959. С. 66.
Исходя из этого, обоснованным представляется вывод о том, что патриархальная община как на востоке, так и на западе действительно имела широкое распространение на поздних стадиях развития родового строя в период его трансформации и перехода к архаичным обществам вторичной формации.
В контексте исторического развития "муниципальная власть" как продолжение общинной власти приобретает наиболее важное значение в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов. Особенностью местной власти в городах-полисах стало ее включение в систему публичной власти. Следствием этого могло быть закрепление государственной властью общеобязательных правил поведения для всех субъектов правовых отношений, в том числе и для общин, территория которых после возникновения первых государственных образований становится частью общей государственной территории, а население - частью определенного народа. Хотя в научной литературе на примере некоторых древневосточных государств делается вывод о том, что в течение длительного времени община сохраняла не только свою территорию, но и традиционные формы управления. Это можно сказать и об общинах первых закавказских и среднеазиатских государственных образований. Тем не менее, со временем центр сохранения институтов и традиций общинного самоуправления Закавказского региона практически перемещается в горные районы этих стран <*>.
--------------------------------
<*> См.: Чихладзе Л.Т. Муниципальная история Грузии (К постановке проблемы) // Политика и общество. 2004. N 1.
Для изучения проблемы генезиса местного самоуправления и выявления непосредственной взаимосвязи между органами местного самоуправления и государственной властью нужно учитывать то обстоятельство, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ в процессе их объединения и преобразований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии своего развития имела признаки современной государственной структуры.
Эволюция архаичных форм территориального самоуправления в результате усложнения общественных отношений неизбежно должна была привести к образованию государств, в которых властные институты были бы уравновешены общественными. Как следствие этого, происходит не только поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, но и поэтапное "огосударствление" институтов самоуправления. "Огосударствление" выражалось в усложнении задач управления такими разросшимися общностями, как племя, этническая группа, народность. При этом в сферу управления естественным образом вживались институты общинно-племенного самоуправления, имеющие несколько форм: 1) в малых, компактных общинах управление и самоуправление можно рассматривать как тождественные понятия; 2) самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но в том и другом виде самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властвования. С возникновением государственно-организованного общества самоуправление практически утрачивает свою исторически обусловленную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, либо обособленным от государства институтом гражданского общества, оставаясь при этом относительно самостоятельным от государственных институтов.
На протяжении многих веков роль самоуправления и способы его институционального оформления существенно изменялись, попадая во все большую зависимость от форм и методов государственного управления.
Важную роль в формировании государства и в дальнейшей трансформации общинного самоуправления в городское управление (особенно на ранних этапах) сыграл город. Генезис города является следствием развития промышленности в форме ремесла и отделения последнего от земледелия. Это создало прочную основу обособленного существования города.
Экономическая мощь города в средневековой Западной Европе росла на протяжении веков по мере экономического подъема и укрепления товарно-денежных отношений. В крупных городах стало сосредоточиваться наиболее благополучное население той или иной страны, которое практически самоорганизуется в рамках города. Начиная с X века поселения городского типа расширяют свою территорию и практически превращаются в самодостаточные торгово-ремесленные центры во владениях светских и духовных сеньоров. Такая самоорганизация приводит к автономной деятельности городских органов управления и в целом способствует формированию города как самостоятельной корпорации. Таким образом, децентрализованные организации органов местного самоуправления начинают существовать в противовес централизованному государству.
Развитие социально-политической структуры города в европейских государствах происходило неодинаково. Во Франции, Италии, Испании, Португалии местное самоуправление формировалось на фоне "коммунальных революций", направленных на свержение власти сеньоров, что постепенно приводило к утверждению здесь коммунального самоуправления. Вместе с тем, в "Средние века коммуной назывались ассоциации горожан, связанных клятвой о взаимопомощи, пользующихся некоторыми свободами, в частности правом на самоуправление и коллективную защиту своих привилегий при условии выполнения определенных обязательств перед сеньором" <*>. Однако, по мере освобождения городов от обязательств перед сеньорами и превращения их в "государства в государстве", начинает формироваться выборное местное самоуправление, и вследствие этого коммуна трансформируется из добровольной ассоциации в публичную организацию с дальнейшим приобретением властных полномочий и сложной структуры управления.
--------------------------------
<*> См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 66.
Иным путем шла эмансипация городов Германии, Англии, Скандинавии, где городское самоуправление утверждалось в результате получения городами "вольностей" от королевской или княжеской власти. Пользовавшиеся исключительными правами города наделялись полномочиями по созданию собственных административных органов управления. Кроме того, начиная с ХIII века такие города получают право на собственный суд, осуществляющий полицейские функции. А самостоятельность в финансовом отношении влекла за собой независимость в отношении управления хозяйственными делами городов.
Многие дореволюционные российские исследователи городского строя Древней Руси сопоставляли его с городским строем античного мира и средневековой Европы. Например, М.Д. Затыркевич полагал, что "во времена, предшествующие приходу варягов, устройство городского славянского населения совершенно соответствовало тому государственному строю, с которого началась и на котором закончилась политическая жизнь древних народов, а устройство городов славянских совершенно сходно было с устройством городов Древней Греции до завоевания Дорян и Древней Италии до основания Рима" <*>. Изучая более поздние века социального строя и системы управления городов Древней Руси, ученый отмечал, что на Руси в ХII веке города пытались обрести "политическую самобытность". Однако "все установления, в которых выразилась политическая автономия городов Древнего мира и средневековой Европы (выборные правители, правительствующие советы и народные собрания) в России нигде не достигли полного развития и нигде не выразились в ясных определенных формах" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Затыркевич М.Д. О влиянии борьбы между народами и сословиями на образование строя русского государства в домонгольский период. М., 1874. С. 49.
<**> Затыркевич М.Д. Указ. соч. С. 290.
В советской историографии по данному вопросу точка зрения М.Д. Затыркевича оспаривалась. Так, например, по мнению известного советского историка И.Я. Фроянова, "М.Д. Затыркевич, как явствует из его высказываний, смешивал города-государства древности с городами средневековой Западной Европы, в чем, безусловно, ошибался, поскольку между ними лежали глубокие различия. Во всяком случае, средневековые города Западной Европы, за исключением Венеции и ей подобных, нельзя назвать городами-государствами, как это принято в отношении городов античного мира, ибо эти города-коммуны, скорее, союзы самоуправляющиеся, чем правящие" <*>.
--------------------------------
<*> Фроянов И.Я. К вопросу о городах-государствах в Киевской Руси (историографические и историко-социологические предпосылки) // Город и государство в древних обществах. Ленинград, 1982. С. 134 - 135.
В большинстве городов-государств Древнего мира существовал единый политический центр государственного управления, в отличие от городов-коммун средневековой Европы, где осуществлялось самоуправление в рамках определенного государства. Происходило своего рода сочетание государственного управления местами и местного самоуправления. Следовательно, средневековые города-коммуны можно назвать территориальными общинами в рамках единой государственной территории.
С концепцией И.Я. Фроянова соглашается современный исследователь муниципальной истории России В.В. Еремян, по мнению которого "у русских славян, так же, как у древних эллинов, шумеров, хеттов, латинян, американских майя, инков и ацтеков, наиболее ранней формой территориально-политической организации являлись города-государства, в которых самоуправляющиеся территориальные общины входили в определенные административно-иерархические структуры, а несколько территориальных общин в совокупности составляли общину-государство или группировались вокруг центральной общины-города (старшего города)" <*>.
--------------------------------
<*> Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. М.: Академический проект, 2003. С. 69.
Древнерусские города по своему статусу, вероятно, могут быть сравнимы только с городами Древней Греции и античного мира в целом, поскольку город был центром городской волости и представлял собой государственное образование общинного типа, имеющее сходство с городами-государствами античности. Такого рода вывод основывается на анализе трудов Н.И. Костомарова, Н.И. Кареева, А.И. Никитского <*>.
--------------------------------
<*> См.: Костомаров Н.И. Русская республика. (Северо-русские народоправства во времена удельно-вечевого уклада. История Новгорода, Пскова и Вятки): Исторические монографии и исследования. М.: Чарли; Смоленск: Смядынь, 1994; Он же. Начало единодержавия в Древней Руси // Вестник Европы. 1870. Ноябрь; Кареев Н.И. Государство-город античного мира. СПб., 1905; Никитский А.И. Очерк внутренней истории Пскова. СПб., 1973; Пресняков А.Е. Лекции по русской истории, в 2-х т. М., 1939.
В современном виде местное управление и местное самоуправление сформировались в результате конституционных и муниципальных реформ конца ХVIII - начала ХIХ века. Их становление и развитие исторически было связано с процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу. Как отмечалось выше, оплотом нарождавшейся буржуазии выступали города, боровшиеся за предоставление им самостоятельности в управлении местными делами. Средневековые города с их административными, финансовыми и судебными привилегиями, практически, несли в себе "зародыши муниципализма" <*>. Это выражалось, прежде всего, в требованиях предоставления самостоятельности общинам и более крупным исторически сложившимся территориальным общностям. Свободная община выступала лейтмотивом в концепции муниципальной автономии в Европе. По мнению многих авторов, с середины ХIХ века местное управление такого рода стало именоваться местным самоуправлением.
--------------------------------
<*> Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 17.
По справедливому замечанию В.А. Баранчикова, "история показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма. Например, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил" <*>.
--------------------------------
<*> Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 228.
В Германии демократические силы стремились превратить консервативные германские монархии из абсолютных в конституционно ограниченные, в рамках которых было бы возможно поднять вопрос о закреплении основ местного самоуправления на конституционном уровне. В этой связи представляется уместным напомнить о Конституции Баварского Королевства 1818 года, в которой предусматривалось возрождение общин "путем возвращения им управления делами, касающимися их собственных интересов" <*>. Такая либерализация деятельности общин в Германии и даже в Англии приводила к их автономной саморегуляции, что выразилось в повышении роли общин в европейских государствах.
--------------------------------
<*> См: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 228.
Таким образом, на протяжении всего ХIХ века происходит демократизация местного управления. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как "продукт либерально-демократического государства ХIХ века" <*>. В качестве идейного начала местного самоуправления в либеральном государстве выступает учение о естественном праве, которое со времен античности является важным философско-идеологическим течением. С этой точки зрения, государство создано, прежде всего, для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод человека. Позднее либеральная теория широко использовалась американскими политическими деятелями и вошла в основу американской Конституции 1783 года <**>.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 12.
<**> См.: Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Весь Мир, 2000.
В связи с этим, вызывает интерес концептуальное высказывание академика В.С. Нерсесянца: "Юридическое мировоззрение нового, восходящего строя требовало утверждения новых представлений о свободе человека посредством господства режима права и в частных, и в публично-политических отношениях" <*>.
--------------------------------
<*> Нерсесянц В.С. Право - математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М.: Юрист, 1996. С. 36.
Теоретической основой новой мировоззренческой парадигмы являлась концепция общественного договора как источника происхождения и правовой основы деятельности государства. В первой половине ХIХ века либеральная теория, возникновению которой способствовало усиление автономизации местного управления в Европе, нашла отражение в работах Ал. Де Токвиля, Дж. С. Милля, Туре и др. Центральной идеей их своеобразной доктрины, во многом основанной на американском опыте, в отличие от работ Г. Гроция, Б. Спинозы, Д. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта, было предположение о том, что первоначальным источником власти является не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами. Эта теория, получившая название теории "свободной общины", базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов - политическим. Как справедливо отмечает Л.Е. Лаптева, "в качестве субъектов самоуправления и муниципального права рассматривались не органы государственной власти и управления, а местные сообщества, сами люди, составляющие население "свободной муниципии" <*>. По смыслу этой теории, местное самоуправление выступает как способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории.
--------------------------------
<*> Цит. по: Лаптева Л.Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 205.
Обоснованием теории "свободной общины" служил аргумент: "Община старше государства, закон ее находит, а не создает" <*>.
--------------------------------
<*> Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2002. С. 14.
Теория "свободной общины" исходит из следующих принципов организации местного самоуправления: а) "местное самоуправление - это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; в) органы местного самоуправления являются негосударственными органами; г) государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины" <*>. Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30 - 40-х годов ХIХ века. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 года, признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть - муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются "как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах" <**>.
--------------------------------
<*> Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. С. 14.
<**> Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 102.
Однако идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования довольно уязвима. Следует признать, что с возникновением первых государств община, как самоуправляющая группа, практически, трансформируется в административно-территориальную единицу государства. На смену теории "свободной общины" приходит "общественно-хозяйственная" теория, которая также исходила из противопоставления государства и общины. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся уровня управления, имеющих принципиально различное содержание, местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой. Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами" <*>.
--------------------------------
<*> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
Сторонники "общественной" теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, на практике "оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным" <*>. Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.
--------------------------------
<*> Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д: Феникс. 2003. С. 27.
Соглашаясь с мнением А. Черкасова, отметим, что "во второй половине ХIХ века "общественная" теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей и "явной недооценкой консерватизма простых людей", определенной "иррациональности коллективных социальных сил постепенно уступала место так называемой "государственной" теории самоуправления" <*>. Основные положения "государственной" теории были разработаны немецкими учеными ХIХ века Л. Штейном и Р. Гнейстом. В России ее поддерживали такие видные юристы-государствоведы, как В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, И.А. Тарасов. По смыслу указанной теории местное самоуправление, прежде всего, представляет одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. В частности, Н.И. Лазаревский сформулировал сущность местного самоуправления в четырех пунктах: "1) Самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; 2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; 3) самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; 4) органы самоуправления являются органами и представителями самого государства" <**>.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 13.
<**> Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 19.
Необходимость законодательного определения компетенции органов местного самоуправления подчеркивал в середине ХIХ века В.П. Безобразов, который видел сущность самоуправления в "управлении по законам и через законы" <*>. Признавая за органами самоуправления право действовать в рамках обозначенной законом компетенции, он тем самым признавал их властный характер. Теоретическая позиция В.П. Безобразова основывалась на том, что самоуправление и бюрократическое управление - это две стороны единого государственного управления.
--------------------------------
<*> Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 321.
В свою очередь, А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов разделения власти: "Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства" <*>.
--------------------------------
<*> Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. С. 13.
Видный дореволюционный государствовед Б.Н. Чичерин утверждал, что "местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в ходе внутренних дел. Отдельные местности имеют собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений" <*>. Основная мысль Б.Н. Чичерина заключалась в том, что он видел в местном самоуправлении присутствие двух начал - правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделить "чисто государственную сферу" из области деятельности частных союзов.
--------------------------------
<*> Цит. по: Лаптева Л.Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта. С. 207.
Исходя из анализа "государственной" теории, можно было бы присоединиться к мнению известного дореволюционного ученого А.И. Елистратова, утверждавшего, что, согласно "государственной" теории, "самоуправление есть форма государственного управления" <*>.
--------------------------------
<*> Елистратов А.И. Очерк административного права. С. 48.
Возникновение "государственной" теории самоуправления было связано с изменившимися реалиями второй половины ХIХ - начала XX века. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные образования более зависимыми от общенационального политического курса и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что правительство тем лучше, чем меньше оно управляет, уступила место идее о "государстве всеобщего благосостояния", полномочия которого не ограничивались бы лишь защитными и регулирующими функциями. Местные органы власти все чаше стали обращаться к центральным властям с просьбами о помощи, а центр, оказывая поддержку местным органам, пристально следил за тем, чтобы разрабатываемые им программы осуществлялись на местах должным образом и поступающие в местные бюджеты по правительственным каналам средства расходовались на соответствующие нужды. Как отмечает А. Черкасов, "центральное правительство, таким образом, по отношению к местным властям выступало все больше в качестве направляющей и контролирующей инстанции" <*>.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 15.
В результате, постепенно, с конца ХIХ века происходила переоценка традиционных ценностей "местной автономии и муниципальных свобод". Местное самоуправление стало рассматриваться не столько в качестве общедемократической цели, сколько в качестве средства решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса.
Изменения в сфере понимания роли органов местного самоуправления в государственной политике коснулись и Российской империи. С точки зрения сравнительного права следует отметить, что земская контрреформа 1890 года, проведенная в Российской империи после реформы 1864 года, значительно ограничила деятельность земских органов самоуправления. Если по "Положению" 1864 года исполнительные земские органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то "Положение" 1890 года теснейшим образом подчинило земские управы непосредственно назначаемому из центра губернатору, который имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Все это говорит о жесткой зависимости земств от губернской и правительственной администрации <*>.
--------------------------------
<*> См: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (ХII - начало XX в.): Учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 1999. С. 226 - 268; Лаптева Л.Е. Земские учреждения России. М., 1993.
К концу ХIХ века в России, как и во многих европейских государствах, практически происходит сочетание местного управления и местного самоуправления, что позволяет говорить о существовании здесь дуалистической муниципальной концепции. В пользу этой концепции свидетельствует сам механизм формирования предметов ведения органов местного самоуправления. Как показывает практика, основу данного механизма составляют встречные инициативы как со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение ряда функций, существенных для местного сообщества, так и со стороны государства, поручающего местным органам власти решение ряда вопросов, представляющих интерес не только с точки зрения конкретного муниципального коллектива, но и государства в целом. По мнению многих ученых, занимающихся проблемой муниципального управления, "государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряженных, как правило, с постоянным контактом с населением" <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.
Таким образом, двойственная природа местного самоуправления является его существенной чертой и находит проявление практически во всех современных муниципальных системах. Поэтому в любом случае функционирующие в той или иной стране органы местной власти, независимо от того, назначаемые они или избираемые, с исторической точки зрения неизбежно должны рассматриваться в контексте одной из форм осуществления государственной власти, а не противопоставляться ей.
И с теоретической, и с практической точек зрения, местное самоуправление взаимосвязано с организацией всей системы государственного управления. Поэтому, как считает И.И. Овчинников, изучать современные проблемы управления на местном уровне, видимо, следует "в тесной взаимосвязи с проблемами государственного управления" <*>. А для выявления степени влияния государства на функции органов местного самоуправления следует, прежде всего, решить актуальную теоретическую проблему - разработать дефиниции местного управления и местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 7.
Анализ истоков становления местного самоуправления и местного управления показал, что после формирования первых государственных образований шел поиск таких форм управления, которые способствовали бы укреплению государственных начал в обществе. В развитии государственности преобладал принцип местного государственного управления, однако со временем, под воздействием социальной революции, происходит повышение интереса общественности к принципу местного самоуправления, который все больше стал выражаться в участии населения в государственной жизни. Тем самым, местное самоуправление становится особой подсистемой публичного управления, обладающей известной самостоятельностью в отношениях с центральной государственной администрацией и с ее представителями на местах.
В научной литературе по данному вопросу сложилось мнение, что развитие местного самоуправления связано с крушением абсолютизма и распространением федеральных и конституционных идей <*>. В этом контексте интерес вызывает формирование коммунального самоуправления во многих городах Европы, направленное на свержение власти крупных помещиков, с одной стороны, и абсолютной монархии - с другой. Во многом именно это определило возникновение муниципальных институтов в Европе (в частности, в Англии), что, в свою очередь, было связанно с процессом перехода от феодальной формации к капитализму <**>.
--------------------------------
<*> Лазаревский Н.И. Русское государственное право. В 2 т. СПб., Т. 1. С. 216 - 217.
<**> Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 17.
Практически, начиная с ХIХ века, в Великобритании и во многих других европейских странах с англосаксонской системой права складывалась система местного самоуправления с преобладанием выборных органов власти, что отличало ее от системы местного самоуправления во Франции, Испании, Италии и Португалии, где были заложены основы административной опеки над местным управлением. Поэтому не случайно в историографии по данному вопросу сложилась точка зрения о существовании различий между этими двумя общественными явлениями: местное управление осуществляется назначаемыми из центра государственными служащими, а местное самоуправление - выбираемыми органами местной власти.
Так, например, Н.А. Куфакова считает, что "под местным самоуправлением следует понимать организацию и деятельность местных органов, непосредственно избираемых населением, т.е. комплектуемых на выборных началах, а под местным управлением - организацию и деятельность местных органов, назначаемых центральными властями" <*>. Аналогичной научной позиции придерживаются и некоторые другие авторы. Вот что написано об этом в учебнике "Государственное право буржуазных стран, освободившихся от колониальной зависимости": "Во многих освободившихся странах, как и в некоторых развитых капиталистических странах, руководство местными делами сосредоточено в руках назначаемого представителя центральной власти. Он возглавляет аппарат, образующий составную часть государственной администрации и выступающий в качестве его периферийного звена. Подобная организация получила наименование прямого государственного управления на местах.
--------------------------------
<*> Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1969. С. 9.
В большинстве развитых капиталистических стран и в ряде развивающихся государств управление местными делами осуществляется муниципальными органами, главная отличительная черта которых состоит в том, что они избираются населением, пользуются некоторой самостоятельностью по отношению к центральной власти и не находятся в прямом иерархическом подчинении вышестоящим органам. Подобные выборные органы (муниципальные советы, коммунальные советы, советы графств) квалифицируются в буржуазной литературе и законодательстве как органы самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости: Учебник / Под ред. И.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. М., 1979. С. 384 - 385.
Однако в современной теории муниципального права данная теоретическая позиция разделяется не всеми: некоторые ученые считают такую точку зрения некорректной. Как правило, это иллюстрируется на примере муниципального права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других государств англосаксонского права, где нет представителей центра на местах: получается, что в них "вообще нет местного управления как такового, поскольку здесь отсутствуют чиновники, назначаемые из центра на места" <*>. Более правильным, по мнению российского исследователя местного управления А.И. Черкасова, "представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части к целому. Ведь местное управление - сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая... значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами" <**>. Исходя из этого, А.И. Черкасов делает вывод о том, что "в конституционном законодательстве России и ряда других государств Восточной Европы и СНГ преобладает термин "местное самоуправление". Данная система обычно представляет собой часть единой публичной администрации, децентрализованный и организационно обособленный элемент государственного механизма, выступающий в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства" <***>.
--------------------------------
<*> Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994. С. 10.
<**> Цит. по: Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 676.
<***> Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М., 2002. С. 405.
Особенность местного самоуправления заключается в том, что местные органы самоуправления имеют собственную легитимность, ибо формируются либо непосредственно населением, либо при его участии и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий. Такого рода полномочия, с одной стороны, реализуются местными органами по своему усмотрению (в зависимости от финансовых возможностей), а с другой стороны (как справедливо отмечает шведский исследователь С-С. Ландстрем), "осуществление таких полномочий собственно и является местным самоуправлением" <*>. К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организация его досуга, например коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 112.
В отличие от обязательных (делегированных) полномочий, факультативные полномочия, как правило, не устанавливаются сверху, а определяются непосредственно на местах. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Другим основным положением Хартии является то, что право на местное самоуправление осуществляется либо советами, либо собраниями, состоящими из местных жителей, избранных путем свободных выборов. В любом случае, согласно Европейской хартии местного самоуправления, местное самоуправление действует в пределах собственной компетенции.
Следует отметить, что в муниципальном законодательстве многих государств - участников СНГ так или иначе используются формулировки Европейской хартии местного самоуправления, что связано с попытками приведения законодательных актов в соответствие с указанным основополагающим международным документом и стремлением сформировать собственную муниципальную систему, основанную на принципах децентрализации.
Так, например, в статье 3 Закона Республики Армения "О местном самоуправлении" от 7 мая 2002 года под местным самоуправлением понимается "гарантированное Конституцией АР, настоящим Законом право и умение общин, действующих под собственную ответственность и в рамках закона, решать вопросы муниципального (общинного) значения, распоряжаться муниципальной собственностью с целью благосостояния населения".
В Законе Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении" от 20 февраля 1991 года N 617-ХII (в ред. Закона от 10 января 2000 года N 362-3) в статье 2 записано: "Местное самоуправление в республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избранные ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе собственной материальной, финансовой базы и прочих средств".
Подобные положения устанавливаются в Органическом законе Грузии "О местном самоуправлении и управлении" от 16 октября 1997 года N 929, где в пункте 1 статьи 1 закреплено, что "Местное самоуправление - это определенное Конституцией и законами право и возможность граждан Грузии под свою ответственность, при помощи органов местного самоуправления и в рамках самоуправленческих единиц (муниципалитетов) решать вопросы местного значения".
В статье 2 Закона "О местном самоуправлении Украины" от 21 мая 1997 года N 280/97ВР (в ред. Закона 11 от июля 2001 года 2628-III) говорится, что "местное самоуправление в Украине - это гарантированная государством реальная способность территориальных общин (жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселков, городов) самостоятельно или под свою ответственность решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины".
Концепция местного самоуправления исходит из того, что право граждан на непосредственное участие в управлении общественными делами является частью народовластия. Специфика местного самоуправления, по мнению сторонников этой концепции, заключается в том, что оно, как правило, осуществляется на низовом уровне посредством муниципалитетов, т.е. "общин, управление которыми построено на началах местного самоуправления и которые обладают статусом юридического лица" <*>. Следовательно, местное самоуправление - это "не просто форма децентрализации власти и самостоятельности местных органов, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории" <**>. Сторонники "муниципальной концепции" "отстаивают идею не просто автономии местной власти, а подлинного самоуправления жителей, при котором сами люди, составляющие население "свободной муниципии", являются субъектами муниципального права" <***>. В такой трактовке важнейшей составной частью местного самоуправления является представительный орган, обычно формируемый населением путем прямых выборов.
--------------------------------
<*> Цит. по: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М., 1986. С. 202.
<**> Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм: Учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 1996. С. 9.
<***> Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм. С. 9.
Как справедливо отмечает цитируемый выше современный российский исследователь местного самоуправления и местного управления В.В. Еремян, "суть философии местного самоуправления второй половины XX века состоит в том, что муниципалитет как субъект местного самоуправления - это не орган государственной власти и управления, а местный коллектив, то есть сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц" <*>. Можно сказать и так: местное самоуправление является одним из видов публичной власти, но в отличие от государственной власти оно осуществляется на выборной основе гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования. Как пишет Г.В. Барабашев: "В почетных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, - обросла плотью реальной практики" <**>.
--------------------------------
<*> Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм. С. 10.
<**> Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 292.
В отличие от местного самоуправления, местное управление осуществляется только в рамках обязательных или делегированных местным органам государственных полномочий. В свою очередь обязательные полномочия осуществляются при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом и выступая верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенции. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих полномочий, кроме специально оговоренных законом случаев, когда ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с задачами отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.
С другой стороны, конституционное законодательство ряда стран выделяет так называемую делегированную (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, т.е. компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями.
Так, например, к обязательным или делегированным полномочиям, как правило, относятся жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение, например, поддержание общественного порядка и безопасности, организация дошкольного, начального и среднего образования населения, территориальное планирование, управление землепользованием, противопожарная охрана, водоснабжение, канализация, сброс сточных вод, утилизация коммунальных отходов, контроль за загрязнением окружающей среды, здравоохранение, эксплуатация санитарных учреждений, газо- и электроснабжение, содержание дорог. Особенность обязательных или делегированных полномочий заключается в том, что самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от их исполнения в пределах своей компетенции, кроме специально оговоренных законом случаев, когда ввиду очевидной неспособности органов местного самоуправления справиться с поставленными перед ними задачами отдельные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.
Анализ мирового опыта современного муниципального строительства в таких ведущих демократических странах, как Великобритания и США, показал, что местное управление может осуществляться как с присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Тем самым, в европейских странах намечается тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Следовательно, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение.
Научный интерес вызывает то обстоятельство, что во многих работах по местному управлению (особенно английских авторов) аргументируется тезис о производности местного управления от государственной власти. Так, например, английский исследователь П.М. Слоу отмечает, что "местное управление представляет собой составную часть "гегемонистского национального государства", поддерживающего в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала, соблюдения порядка и законности" <*>.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 19.
Другой английский ученый, Д. Гарнер, рассматривает местное управление Великобритании как предмет административно-правовой науки <*>. Анализируя концепцию Д. Гарнера, раскрывающего специфику английского местного управления, можно сделать вывод: в середине XX века усиливается бюрократический централизм, что влечет за собой подчинение системы местного управления правительству и различным министерствам. С этих позиций следует оценивать результаты реформы местного управления, проведенной в Великобритании по Закону 1972 года. С критической точки зрения рассматривает реформу местного самоуправления в Великобритании (по Закону 1972 года) Г.В. Барабашев: "Предусмотренная законом модернизация административно-территориального устройства страны, унификация системы местных органов, устранение в их организации некоторых анахронизмов (например, упразднение института назначаемых членов муниципальных советов - олдерменов) сопровождались такими антидемократическими мероприятиями, как резкое сокращение численности выборных советников, сведение на нет функций приходских советов" - наиболее приближенных к населению, централизация некоторых важных функций местного управления за счет их передачи от органов среднего звена советам графств - высшему звену местного управления или их перехода в ведение местных агентов центральных органов управления (например, местные службы здравоохранения) <**>.
--------------------------------
<*> Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 289 - 364.
<**> Барабашев Г.В. Предисловие к книге Д. Гарнера "Великобритания: центральное и местное управление". С. 20 - 21.
На основании "Акта о местном самоуправлении" (1999 г.) и "Закона о местном управлении" (2000 г.) в Великобритании наметились некоторые позитивные тенденции реформирования местного управления, которые выражаются в передаче местным органам широкого круга полномочий, однако правовая незащищенность местных органов от центральной власти сохраняется. Единственным обладателем суверенитета является Британский Парламент; все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования полномочий. Это может означать, что высший орган представительной власти вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия. Как справедливо отмечают В.Б. Евдокимов и Я.Ю. Старцев, "теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано обычным актом Парламента" <*>. Из вышесказанного следует то, что делегированное полномочие всегда конкретно. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые разрешены им законом (принцип позитивного регулирования деятельности местных органов). В этом находит отражение типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. В британской литературе бытует мнение, что "местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт Парламента" <**>. Исходя из этого в англосаксонской системе местного самоуправления и местного управления объем полномочий органов местного самоуправления устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Следовательно, можно предположить, что в основе британской традиции местного управления лежит концепция обязательного осуществления контроля над деятельностью местных учреждений в целях обеспечения выполнения закона и достижения определенной степени единообразия.
--------------------------------
<*> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 62.
<**> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 107.
В европейских странах континентального права преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами. В самом общем виде этот принцип зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, где говорится, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти". Данного принципа придерживаются в Германии и во Франции.
Обязательные и делегированные полномочия, в рамках которых осуществляется государственное управление и контроль, практически во всех странах выражаются в передаче таких функций, как сбор налогов, ведение статистики, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и предусматривает передачу финансовых средств, необходимых для осуществления таких полномочий. Как следствие этого, усиливается контроль со стороны государства, в том числе и контроль политического характера. Местные органы власти должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства. Это становится главным аргументом, когда говорят о стирании границ между местным управлением и местным самоуправлением. В дополнение к сказанному можно сослаться на мнение немецкого ученого Р. Граверта, исследовавшего проблемы местного самоуправления на примере ФРГ. Р. Граверт считает, что "в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов власти как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. N 10.
Исследуя эту проблему в рамках российского муниципального права, С.Г. Соловьев замечает, что "такая сильная зависимость системы местного самоуправления, как финансовая зависимость от органов государственной власти, в значительной мере определяет принципы и порядок формирования местного бюджета. В настоящее время любое муниципальное образование очень сильно зависит от финансовых источников, переданных в его распоряжение, и от выделения разнообразных средств бюджетного регулирования" <*>. По мнению французского исследователя И. Мени, "за некоторыми исключениями, местная автономия в области финансов является иллюзией в современном мире" <**>.
--------------------------------
<*> Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 51.
<**> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 129.
В Великобритании финансы органов местного управления составляют значительную часть общенациональной финансовой системы. Начиная с 50-х гг. XX века, финансовые средства местных органов растут, в основном, за счет правительственных субсидий. В 2000 году около 75% средств местных бюджетов формируются за счет правительственных трансфертов, тогда как собственные доходы составляют 25%. Все это свидетельствует о финансовой централизации и зависимости местных органов власти от правительства <*>. В США и Великобритании местные органы, практически, находятся в прямой зависимости от субсидий со стороны федеральной и центральной власти <**>. О том, насколько велика зависимость, можно судить хотя бы по следующим данным: в США и Великобритании дотации, предоставленные федеральным центром местным органам, в 1948 году составляли 44% по отношению к их собственным ресурсам; в 1978 году этот показатель возрос до 77%. Во Франции осуществляется значительное число трансфертов в пользу местных сообществ, что, безусловно, сближает органы местного самоуправления с государством. В Италии за счет государственного бюджета и средств специальных фондов развития покрывается около 85% текущих расходов местных органов <***>. Это происходит и в государствах - участниках СНГ; например, трансфертные перечисления в Грузии на 2000 год составили 69,9%. Тем самым, как в Грузии, так и во многих современных странах обеспечивается основная часть местных бюджетных доходов, вследствие чего создается зависимость местных органов от государства.
--------------------------------
<*> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 77.
<**> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. С. 115.
<***> Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии. М., 1994. С. 8.
Можно сделать вывод, что делегированные полномочия, особенно в финансовой сфере, играют главную роль в системе государственного управления на местах. Преобладание таких полномочий сохраняется в муниципальном законодательстве ряда стран постсоветского пространства. В таких условиях четкое законодательное разграничение между переданными и собственными полномочиями создает баланс во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления.
В законодательстве Грузии усиливается внимание к вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Статья 6 действующего Закона Грузии "О местном самоуправлении и местном управлении" от 16 октября 1998 года N 929 устанавливает разделение компетенций органов местного самоуправления на обязательные и собственные. В свою очередь обязательные полномочия подразделяются на исключительные и делегированные. Это дает основание для четкой законодательной регламентации компетенции органов местного самоуправления и вместе с тем приближает муниципальное законодательство Грузии к стандартам европейской модели самоуправления, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года. В частности, в вышеуказанном Законе (в строгом соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года) установлено, что собственные полномочия органов местного самоуправления Грузии распространяются на все вопросы местного значения, которые не входят в предмет ведения государственных органов власти. Тем самым собственные полномочия (вытекающие из положений статьи 6 Органического закона Грузии "О местном самоуправлении и управлении" 16 октября 1998 года N 929) устанавливаются и осуществляются в соответствии с принципом субсидиарности (осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам). Следовательно, органы местного самоуправления Грузии самостоятельны в пределах определенных им Законом полномочий, что не может не свидетельствовать о позитивных тенденциях в строительстве муниципальной правовой системы.
Концептуальное значение в становлении институтов местного самоуправления в постсоветской Грузии приобретает установленное в Законе положение об исключительных полномочиях органов местного самоуправления. В грузинской муниципально-правовой литературе со временем сложилось устойчивое мнение о том, что вопрос об исключительных полномочиях органов местного самоуправления в системе раздела публичных полномочий между государственными и местными органами власти является принципиально важным, поскольку разделение полномочий находится в основе развития и демократизации современного самоуправления в Грузии.
В контексте проблемы полномочий органов местного самоуправления Грузии нельзя не отметить особенность статьи 7 Органического закона Грузии "О местном самоуправлении и управлении" от 16 октября 1997 года N 929, текстуально закрепляющей исключительные и делегированные полномочия местных органов власти. Следовательно, если к исключительным полномочиям, исходя из смысла данной статьи, относятся: решения вопросов газо- и электроснабжения местного населения, осуществление контроля за мелиорационной системой конкретной территориальной единицы и лесопарковых зон, то к делегированным полномочиям относятся: сбор местных налогов, регистрация актов гражданского состояния, осуществление санитарно-эпидемиологических мероприятий, призыв граждан на военную службу, создание местной архивной службы.
Разграничение полномочий предусматривается в законодательстве большинства государств - участников СНГ. Так, например, согласно статье 10 Закона Республики Армения "О местном самоуправлении" от 7 мая 2002 года полномочия органов местного самоуправления подразделяются на собственные и делегированные государством. Собственные полномочия подразделяются на обязательные и добровольные.
В Законе Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении" от 20 февраля 1991 года N 617-ХII (в ред. Закона от 10 января 2000 года N 362-3) нет прямого указания на собственные и делегированные полномочия, за исключением статьи 23, в которой сказано, что советы "полномочны решать вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Республики Беларусь. Другие, не предусмотренные законодательством Республики Беларусь полномочия осуществляются советами, если они им делегированы в установленном порядке иными государственными органами".
В Законе Украины "О местном самоуправлении" от 21 мая 1997 года N 280/97-ВР в пункте 1 статьи 12 устанавливается, что делегированные полномочия - это полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям. В статье 16 Закона записано, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и наделяются этим и другими законами собственными полномочиями, в пределах которых действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность.
Разделение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также конкретные взаимоотношения центральных и местных органов отражают специфику современной модели муниципального управления, сложившуюся на постсоветском пространстве, где большинство решаемых органами местного самоуправления проблем имеют как местное, так и общенациональное значение. Анализ муниципального законодательства государств - участников СНГ позволяет предположить, что ограничение компетенции местных органов сугубо локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли. По-видимому, в условиях неокрепшей государственности бывших стран СССР, еще не вышедших из системного кризиса экономики и социальной сферы, категоричное противопоставление государственной власти и местного самоуправления могло бы в итоге привести к территориальной дезинтеграции внутри этих стран. В этом смысле модель местного самоуправления, действующая в государствах - участниках СНГ, обнаруживает сходство с романо-германской моделью местного самоуправления и местного управления, что дает основание говорить о дуалистической концепции управления.
Общей особенностью муниципального законодательства таких государств - участников СНГ, как Армения, Белоруссия, Украина, является значительная регламентация государственного управления на местах. Более того, некоторые из них обнаруживают сходство с советской системой местного управления, где соблюдалась строгая иерархия органов местной власти (Беларусь).
В нормативных актах бывших советских республик сохранялись некоторые несоответствия Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года. Однако стремление образовавшихся независимых государств к интеграции с европейским сообществом поставило "на повестку дня" вопрос о пересмотре многих правовых положений. Так, 7 мая 2002 года был принят Закон Республики Армения "О местном самоуправлении".
В Грузии были приняты поправки к действующему законодательству (Органический закон Грузии "О внесении изменений в Органический закон Грузии "О местном самоуправлении" от 2 августа 2001 года).
В научной литературе обсуждаются различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, и вместе с тем обосновывается необходимость эффективного контроля центра над местным управлением. По мнению А.И. Черкасова, "многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации" <*>. Государственный контроль в итоге призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы "не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов" <**>. "С точки зрения единства властной конструкции, надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам". Контроль выступает, прежде всего, "как корректива их права на самоуправление", направленная на обеспечение законности действия коммун и "гарантирование интересов государственного целого в связи с особым интересом коммун" <***>.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 118.
<**> Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М., 1995. N 4. С. 108.
<***> Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки). С. 118.
Анализ муниципального законодательства государств - участников СНГ показывает, что во многих странах бывшего СССР муниципальные советы, так или иначе, зависят от государства. Такая зависимость, прежде всего, определяется стремлением государства к поддержанию территориальной целостности в соответствии с общегосударственной политикой. Именно это обстоятельство способствует развитию в государствах - участниках СНГ смешанной системы местного самоуправления и местного управления. В статье 1 Закона Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении" от 20 февраля 1991 года N 617-ХII (в ред. Закона от 5 января 2004 года N 263-З) говорится, что местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения.
Аналогичная формулировка содержится и в пункте 4 статьи 1 Органического закона Грузии "О местном самоуправлении и местном управлении" от 16 октября 1997 года. Органы местного управления в Грузии действуют в рамках обеспечения государственного интереса.
Таким образом, в некоторых государствах - участниках СНГ (Армения, Грузия, Россия, Украина) органы местного самоуправления напрямую не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед населением соответствующей административно-территориальной единицы. Тем не менее, это не может означать полного отстранения государства от регулирования деятельности местного самоуправления. Следует признать, что самоуправление является не только определенной формой самоорганизации местных жителей, но и специфическим уровнем власти: муниципалитеты (советы) выступают как самоуправляющие единицы и одновременно представляют интересы местного населения и государства.
В прошлом контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой административной опеки, предполагавшей вступление в силу решений местных властей после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. Специфика административной опеки заключалась в том, что одобрения соответствующих государственных инстанций могло и не последовать. В последние двадцать лет XX века в большинстве демократических стран административная опека фактически уступила место так называемому административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке, однако элементы административной опеки сохраняются в обязательных и делегированных полномочиях.
Новый подход к контролю получил закрепление в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, где в пункте 2 статьи 8 отмечается, что "любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов". В то же время "административный контроль может включать и контроль за целесообразностью, осуществляемый органами власти высшего уровня в случаях, когда речь идет о задачах, исполнение которых делегировано органам местного самоуправления".
В европейских странах с континентальной моделью местного самоуправления и местного управления важную роль в осуществлении административного надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Например, во Франции до начала 80-х годов жесткий контроль, граничащий с административной опекой за деятельностью коммунальных и департаментских органов, осуществлялся префектом департамента. Префект, посчитавший то или иное решение местного совета незаконным, наделялся правом объявить такое решение недействительным. Однако коммуна в лице своего мэра могла обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г. N 82-813 "О правах и свободах коммун, департаментов и регионов", обычно именуемый Законом о децентрализации, изменил систему контроля над местными органами. Так, начиная с 1982 года решения, постановления и иные акты местных органов "исполняются по полному праву по их опубликованию или нотификации". "Все акты местных властей, входящие в категорию обязательно предоставляемых актов (решения местных советов, решения мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении служащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Последний вправе в течение двух месяцев передать в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответствующим закону, предварительно (не менее чем за 20 дней) проинформировав о своем намерении мэра или председателя генерального совета. Одновременно с обращением в суд префект имеет право требовать незамедлительного прекращения исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не установит степень его законности" <*>. Смысл данного права префекта заключается в том, чтобы помешать совету как можно скорее ввести в действие незаконное решение с целью создания необратимой ситуации на случай, если административный суд после рассмотрения вопроса отменит такое решение.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 121.
Исходя из вышесказанного, нельзя не согласиться с мнением российского специалиста в области местного управления М.А. Штатиной: "Во Франции в настоящее время система управления на местах представлена двумя взаимодействующими, но относительно самостоятельными подсистемами: органами центрального государственного управления на местах и органами децентрализованного местного самоуправления" <*>. Такое сочетание государственного и местного интересов обеспечивается в рамках и факультативных, и обязательных, и делегированных полномочий. Кроме того, в муниципальной системе пореформенной Франции наряду с административным контролем сохраняется и административный надзор.
--------------------------------
<*> Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М.: Изд-во РУДН, 1994. С. 31.
В таких странах, как Италия, Ирландия, Португалия, Индия, роспуск местных советов осуществляется на основании законодательства. Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым советом министров. Как показывает практика, роспуск местного представительного органа здесь чаще всего происходит вследствие его неспособности управлять работой коммуны.
В странах континентального права на местах до сих пор существует административный контроль, который осуществляют назначаемые из центра представители государственной власти. В странах с англосаксонской системой права нет представителей государства на местах, однако неизбежный контроль за органами местного самоуправления производится со стороны министерств. Кроме классических органов местного самоуправления, на местном уровне действует огромное количество отраслевых органов управления, чиновников, которых назначают вышестоящие организации. Это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления.
В Великобритании работа местных советов находится в сфере ведения министерства по делам окружающей среды, возглавляемого министром высшего ранга - государственным секретарем. Наряду с местным управлением это министерство занимается вопросами жилищного строительства, водными ресурсами, контролем за загрязнением окружающей среды. Министерство охраны окружающей среды разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы, контролирует местные финансы. С 1979 года в рамках указанного министерства был учрежден специальный пост государственного министра по делам местного управления. Государственный министр по делам местного управления осуществляет контроль за актами муниципальных советов, вступившими в законную силу. Если министр обнаружит, что местные власти при исполнении своих прав и обязанностей нарушают закон, то он может вмешаться в дела местных органов. Отдельные аспекты деятельности местных властей контролируют министерства образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов.
Таким образом, в Великобритании, как и во многих других европейских странах с англосаксонской системой права степень самостоятельности местных органов власти оценивается весьма критически, поэтому именно здесь получила распространение "государственная теория" местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам <*>. Как справедливо подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, "местное самоуправление - это прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне" <**>. Как следствие этого К. Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах <***>.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 12 - 47.
<**> Цит. по: Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии... С. 27.
<***> Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии... С. 28.
Местное самоуправление и местное управление в Австрии, Германии, Бельгии, Нидерландах, Японии обнаруживают сходство и с англосаксонской, и с континентальной моделями. Это в определенной степени объясняется послевоенными реалиями и, в частности, усиливающимся влиянием американской модели демократии. Однако необходимо отметить и некоторые специфические черты, что позволяет говорить о своеобразных смешанных (гибридных) формах управления в перечисленных странах.
Так, например, местное управление в Австрийской Республике и в Королевстве Бельгия обнаруживает некоторые структурные сходства с системой местных органов власти Федеративной Республики Германия (ФРГ). Однако организация местного управления в Австрийской Республике отличается большей централизацией, что обеспечивается непосредственным вмешательством федерального правительства в регулирование вопросов местного управления. В отличие от выбираемого населением совета общины в Королевстве Бельгия аналогичные учреждения в Австрийской Республике и в Федеративной Республике Германия формируются по пропорциональному принципу. В каждом из этих государств советы образуют правление, являющееся коллегиальным исполнительным органом общины. В ФРГ таким исполнительным органом является магистрат, возглавляемый бургомистром, в Австрии - правление, как и в ФРГ, возглавляемое бургомистром, а в Королевстве Бельгия совет избирает из своего состава коллегию бургомистров и эшвенов в качестве коллегиального исполнительного органа.
Являясь органами самоуправления, совет, правление и бургомистр общины одновременно осуществляют и функции государственного управления при наличии собственных полномочий. Следовательно, в австрийской модели, как в немецкой, французской и даже в английской, на основе обязательных, делегированных и факультативных полномочий происходит сочетание местного управления и местного самоуправления.
В Федеративной Республике Германия действуют административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено представлено главами администраций районов (ландраты или районные директора), которые являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.
Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций. Следует отметить, что, с одной стороны, в Японии существует развитая система органов местного самоуправления, а с другой - действует весьма жесткий административный контроль. Хотя такой контроль осуществляется только в рамках делегированных полномочий, что, как уже отмечалось выше, свойственно двум основным моделям муниципальных систем.
В государствах - участниках СНГ, как в указанных государствах Европы, получила распространение смешанная (гибридная) модель местного управления, в которой "сочетаются начала прямого государственного управления и местного самоуправления" <*>. Так, например, последние десять лет XX века в истории государства и права постсоветской Грузии отмечены существенными конституционными и муниципальными реформами, которые практически основывались на сочетании элементов континентальной (французской) и английской (англосаксонской) моделей местного управления. В постсоветской Грузии возникла смешанная система местного управления: в широком смысле управление осуществлялось как выборными органами власти (местными собраниями - сакребуло), так и назначаемыми органами на местах (префектами).
--------------------------------
<*> Еремян В.В. Теоретические основы дефиниций местное "управление" и "самоуправление" // Местное управление и самоуправление в Латинской Америке. С. 66.
В пункте 9 статьи 5 Закона Республики Беларусь "О местном управлении и местном самоуправлении" от 20 февраля 1991 года N 617-ХII (в ред. Закона от 10 января 2000 года N 362-3) прямо устанавливается принцип "сочетания местных и общегосударственных интересов, участие органов местного управления и местного самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории". Органы государственной власти в лице исполнительных и распорядительных органов на территории области, района, города, поселка, сельсовета представлены исполнительными комитетами, тогда как органы местного самоуправления - местными Советами депутатов и органами территориального общественного самоуправления.
Можно сказать, концепция дуализма в муниципальном законодательстве государств - участников СНГ выражается, прежде всего, в регламентации делегированных и собственных полномочий. При этом функционирование на местах представителей государственной власти необязательно. Такая система сочетания управления и самоуправления осуществляется и в таком государстве - участнике СНГ, как Российская Федерация, которая, в отличие от вышеуказанных стран, аккумулирует признаки англосаксонской системы местного управления. Однако формирование на выборной основе органов местного самоуправления в Российской Федерации не может означать полного разрыва местного самоуправления с государственной властью. Обосновывая эту точку зрения, невозможно не согласиться с теоретической позицией известного российского ученого В.Е. Чиркина в вопросе о том, что "автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер" <*>. Тем самым "местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства" <**>. Кроме того, принципы, положенные в основу функционирования органов местного самоуправления, устанавливаются государственной властью. Вместе с тем (как уже было отмечено выше на примере европейских государств, включая Россию) органы местного самоуправления получают основную часть финансовых средств из государственного бюджета.
--------------------------------
<*> Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. Юрист, 2004. С. 270.
<**> Чиркин В.Е. Публичное управление. С. 270.
Однако важная концептуальная особенность современной модели самоуправления в Российской Федерации, формируемой по новому Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года, заключается в том, что впервые как за невыполнение переданных (делегированных) полномочий, так и в случае их ненадлежащего выполнения органы местного самоуправления несут ответственность по законодательству Российской Федерации. Так, например, глава местной администрации при наличии указанных выше оснований может быть отстранен от должности независимо от того, насколько эффективно он решает вопросы местного значения. Следовательно, подчеркивается приоритетный характер государственных полномочий в системе местного самоуправления. Тем самым, в рамках данных полномочий повышается государственный контроль, несмотря на то, что на территории Российской Федерации действуют только выборные органы местного самоуправления. В этой связи нельзя не согласиться с мнением Н.В. Кузнецовой, которая отмечает, что "анализ Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, основные положения которого вступают в силу с 1 января 2006 года, позволяет утверждать, что в России складывается система местного самоуправления, которая одновременно является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач" <*>.
--------------------------------
<*> Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.
В общем контексте исследования следует отметить, что и государственная власть, и органы местного самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, "то есть публичной власти народа". Поэтому их взаимосвязь и, более того, взаимодействие очевидно и даже оправданно <*>.
--------------------------------
<*> Сорокин С.П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10.
Российские исследователи современных муниципальных систем В.Б. Евдокимов и Я.Ю. Старцев отмечают, что в таких гибридных системах "проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в каждой системе появилось большое количество вариантов, опирающихся, в том числе, и на заимствования из другой системы. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение" <*>. Главный аргумент авторов дуалистической концепции - выявление тенденции интеграции национальных правовых систем, в том числе и систем местного управления.
--------------------------------
<*> Цит. по: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. С. 44.
Кроме этого, концепция дуализма местного самоуправления сочетает и общественные, и государственные элементы. Двойственный характер местного самоуправления проявляется в самостоятельности в местных делах и в осуществлении определенных государственных функций на местном уровне. В рамках данной теории в управлении местным сообществом устанавливается некоторое двоевластие. Как правило, в подобных случаях одна ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается сверху.
В работах отдельных исследователей из стран континентального права делается акцент на самоуправленческие начала в местном управлении как проявление определенных "естественных" прав, присущих местным сообществам.
Сопоставляя различные точки зрения, характеризующие систему местного управления и систему местного самоуправления, можно прийти к выводу, что многие авторы придерживаются дуалистической позиции, рассматривая местное управление как часть государственного механизма. Например, по мнению А. Черкасова, "местное управление является частью единой публичной администрации, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимого от центра и выступающего в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства" <*>. А.С. Автономов говорит о том, что "в XX веке изменилось отношение к местному самоуправлению, что нашло отражение и в доктрине, и в законодательстве, и в правоприменительной практике. Стала очевидной взаимосвязь местного и центрального управления" <**>.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 21.
<**> Автономов А.С. Правовая антология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 189.
Однако нужно сказать, что, несмотря на финансовую, системную, территориальную и нормотворческую зависимость органов местного самоуправления от государственной власти, некорректно противопоставлять местное управление местному самоуправлению, как это делают некоторые современные исследователи, рассматривать самоуправление в качестве объекта административно-правового регулирования <*>. Тем более, что "в законодательстве зарубежных стран, как правило, не зафиксировано включение местных органов в систему осуществления государственной власти, но в то же время обычно не закрепляется и противопоставление органов местного самоуправления" <**>. В ином случае получилось бы, что отрицается существование предмета и метода правового регулирования муниципального права как отрасли права. Сравнительно-правовой анализ собственных полномочий органов местного самоуправления в системе управления в целом подтверждает мысль о существовании муниципально-правовых отношений как в государствах с континентальной правовой системой, так и в англосаксонских странах.
--------------------------------
<*> См. Штатина М.А. Местное самоуправление // Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 76 - 78.
<**> Автономов А.С. Правовая антология политики. С. 189.
Таким образом, налицо двойственная природа местного самоуправления, проистекающая из его взаимоотношений с системой государственной власти. В этой связи нельзя не согласиться с концептуальной точкой зрения К.Ф. Шеремета о том, что "действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны - формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 49.
Представляется очевидным сочетание местного самоуправления и местного управления как в континентальной, так и в англосаксонской правовой системе, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае, в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интереса. Тем самым, системы управления неизбежно включают в себя элементы как централизации, так и децентрализации власти. Поэтому, по справедливому замечанию Д.О. Ежевского, "главная проблема при осуществлении любых реформ местного самоуправления состоит в том, чтобы найти гармоничный баланс между централизацией и децентрализацией" <*>.
--------------------------------
<*> Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии... С. 44.
Таким образом, в современных европейских государствах наблюдается сближение моделей самоуправления к единому смешанному типу, при этом различия между ними не имеют принципиального характера.
Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное самоуправление и местное управление сквозь призму понятий "децентрализация" и "деконцентрация" государственной власти. В самом общем виде различие между двумя понятиями заключается в следующем: децентрализация - это передача центром отдельных властных полномочий местным органам власти, а деконцентрация - это предоставление полномочий чиновникам, назначаемым из центра, либо дробление власти одного уровня <*>.
--------------------------------
<*> См.: Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 35 - 37.
Наиболее детально данные понятия разработаны во французской литературе по административному праву. Так, например, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под децентрализацией понимает передачу "прав на принятие решений не просто представителями центральной власти, а органами, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами" <*>. По мнению В.В. Еремяна, "в этом определении обращает на себя внимание наличие следующих двух моментов: 1) публично-властные полномочия получают негосударственные служащие; 2) органы, получающие определенные властные полномочия, не находятся в иерархическом подчинении и, как правило, избираются населением" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
<**> См.: Еремян В.В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке: Монография. М., 2001. С. 376.
Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, "децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера". Во-вторых, "децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практическим, чем централизованное управление" <*>. Для эффективности децентрализации обычно необходимо наделение территориальных коллективов четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию; предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.
--------------------------------
<*> Ведель Ж. Административное право Франции. С. 397.
Другой не менее известный французский ученый Р. Драго подчеркивает двойственный характер местных общностей: "Конечно, они остаются свободными самоуправляющимися коллективами, но в то же время выступают и как географически обособленные подразделения государства, то есть их органы власти являются органами, обеспечивающими интересы собственно местного коллектива, и одновременно - представителями государства в округе" <*>. Драго Р. не идеализирует децентрализацию, подчеркивая непосредственную связь между местным самоуправлением и местным управлением. В любом случае, децентрализация может выступать как форма организации публичного управления, при которой, наряду с государством, существуют другие юридические лица публичного права, выполняющие часть управленческих задач.
--------------------------------
<*> Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 130.
Российский ученый В.А. Васильев пишет: "Административная организация называется децентрализованной, если наряду с общегосударственными органами власти существуют другие общественные юридические лица, имеющие право принятия ряда решений административного характера и обладающие относительно широкой автономией в отношении центральных государственных органов власти. Наиболее значительные из таких общественных юридических лиц и единственные относительно независимые от "центра" юридические лица имеют конкретную географическую базу, вследствие чего называются территориальными сообществами (субъекты Федерации, муниципальные образования в России; регионы; земли, муниципалитеты и общины в Германии; регионы, провинции, департаменты, муниципалитеты и коммуны во Франции и т.д.)" <*>.
--------------------------------
<*> Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы. Обнинск, 2001. С. 23.
В зарубежной литературе по этому вопросу проводится различие между функциональной (ведомственной) и территориальной (вертикальной) децентрализацией. Функциональная децентрализация основывается на передаче компетенции государственным автономным учреждениям и органам, осуществляющим определенные функции на территории тех или иных административно-территориальных единиц. Это, как правило, публично-правовые учреждения, которые действуют и в англосаксонской, и в континентальной системе управления. Под территориальной децентрализацией подразумевается регионализация, в основе которой находится географический фактор.
Если децентрализация влечет за собой передачу компетенции от центра к периферии и тем самым способствует наделению местных органов значительными властными полномочиями по управлению в пределах собственных и делегированных полномочий, то деконцентрация характеризуется передачей компетенции на низшие уровни в рамках единой централизованной администрации. Представляется, что деконцентрированное управление может осуществляться в пределах и обязательных, и делегированных полномочий. Подобную позицию занимает известный французский административист Г. Бребан, по мнению которого "деконцентрация власти заключается в передаче полномочий по принятию решений от центрального органа, который обычно находится на периферии" <*>.
--------------------------------
<*> Бребан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 57.
Ж. Ведель под деконцентрацией понимает "организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб" <*>. В данном определении деконцентрации можно выделить два принципиальных момента: в первом случае "речь идет о "значительных властных полномочиях", а не только о так называемых управленческих полномочиях (то есть полномочиях по управлению)"; во втором - "эти полномочия передаются "государственным служащим" - представителям центральной власти" <**>.
--------------------------------
<*> Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
<**> Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм. С. 70.
Конкретизируя специфику деконцентрации, Ролан Драго подчеркивает непосредственную связь между деконцентрацией с централизацией <*>. Более того, нельзя не признать, что французский исследователь весьма справедливо замечает, что "деконцентрация подразумевает наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц" <**>.
--------------------------------
<*> Драго Р. Административная наука. С. 132 - 133.
<**> Драго Р. Административная наука. С. 133.
В работах некоторых британских исследователей термин "деконцентрация" не используется. Но различаются "административная децентрализация" (являющаяся синонимом понятия "деконцентрация") и "политическая децентрализация" (синоним французского понятия "децентрализация") <*>. Кроме того, английские исследователи различают децентрализацию и деволюцию, которая носит региональный характер и ассоциируется, прежде всего, с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям Соединенного Королевства (субнациональным единицам - Уэльсу, Шотландии, Северной Ирландии) при полном сохранении суверенитета центра <**>. В таких странах англосаксонской системы, как Австралия, Новая Зеландия, "деволюция" используется в качестве синонима децентрализации в целом.
--------------------------------
<*> Черкасов А. Сравнительное местное управление. С. 37.
<**> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1979. С. 249.
Анализ муниципального законодательства государств - участников СНГ последнего десятилетия XX века позволяет сделать вывод, что в сложившихся в бывших странах СССР муниципальных системах соединяются централизованный, децентрализованный и деконцентрированный варианты управления. Некоторые элементы централизации и децентрализации закреплялись на протяжении муниципальных реформ, проводимых во второй половине XX века многими странами постсоветского пространства.
Например, в главе I Закона Республики Грузия от 29 января 1991 года "О местном управлении в переходный период" регламентируется порядок деятельности как назначаемого из центра органа государственной власти - префекта, так и избираемого населением административной единицы представительного органа - местного собрания (адгилобриви сакребуло). В статье 3 данного Закона устанавливается принцип централизации государственной власти посредством передачи полномочий на места особым чиновникам - префектам. Тем самым подтверждается мнение цитируемого выше французского ученого Ролана Драго, понимающего под деконцентрацией централизацию. Если деконцентрация власти в Грузии по Закону 1991 года проявляется в государственных полномочиях префектов, то децентрализация, по всей видимости, заключается в передаче властных полномочий не государственным служащим, а избираемому органу местного самоуправления - местному собранию (адгилобриви сакребуло). Не подвергая сомнению централизованный характер местного управления в Республике Грузия, все же надо сказать, что орган местного самоуправления - сакребуло - не находится в иерархическом подчинении: он избирается непосредственно местным населением.
Специфика соотношения элементов деконцентрации и децентрализации, которая, как правило, проявляется на уровне государственного и местного управления, практически сохранилась в Органическом законе Грузии "О местном самоуправлении и управлении" от 16 октября 1997 года N 929. Следовательно, можно констатировать, что в существующей сегодня концепции управления в Грузии сочетаются государственное управление и местное самоуправление. Так, согласно пункту 1 статьи 1 этого Закона, под местным самоуправлением "понимается признанное и гарантируемое Конституцией Грузии, осуществляемое гражданами Грузии право самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках самоуправленческих единиц". Вместе с тем, в соответствии с пунктом 4 статьи 1, местное управление - это осуществление местными органами власти делегированных государством полномочий, исходящих из общегосударственных интересов.
Таким образом, концептуальный подход, заложенный в Органическом законе Грузии "О местном самоуправлении и управлении" от 16 октября 1997 года N 929, признает местное управление относительно децентрализованной формой государственного управления лишь постольку, поскольку в этом Законе, как и в законах начала 90-х годов, сохраняются функции местного собрания (адгилобриви сакребуло) - выборного представительного органа местного самоуправления. Однако, наряду с выборными органами муниципальной власти, на территории административных единиц в постсоветской Грузии действуют и органы государственного управления, в частности управы (гамгеоба). В свете вышеизложенного нельзя не отметить, что с принятием этого Закона был упразднен институт префектов - представителей государственной власти на местах. Тем не менее, новые представители государственной администрации - управы (гамгеоба) не стали качественно иными институтами, так как они практически осуществляют такие же полномочия, какими ранее были наделены префекты.
Не только в Грузии, но и в других государствах - участниках СНГ децентрализованными органами местного самоуправления, как правило, являются выборные представительные органы: в Армении - авагани общин; в Беларуси - советы депутатов; на Украине - территориальные громады, села, посели, города. Деконцентрированными органами местного управления выступают: в Армении - областная администрация; в Беларуси - исполнительные комитеты.
Представляется, что децентрализация и деконцентрация имеют ряд общих признаков, являясь "двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места" <*>. Однако в любом случае децентрализация осуществляется в рамках собственных и факультативных полномочий и характеризует при этом специфику местного самоуправления, а деконцентрация допускается в пределах обязательных и делегированных полномочий, подчеркивая при этом существование местного управления.
--------------------------------
<*> Бребан Г. Французское административное право. С. 87.
