В Удмуртии принят региональный Закон об обращении с безнадзорными животными. Лидер регионального отделения «Яблока», юрист Ия Боронина проанализировала документ:
Фото: Никита Юдин/КоммерсантЪ
В 2023 году в Федеральный закон от 27.12.2018 N 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными» были введены положения, дающие регионам полномочия на принятие собственных законодательных актов в области обращения с безнадзорными животными. К настоящему времени в ряде субъектов РФ были приняты региональные акты, позволяющие умерщвление безнадзорных животных, что вызвало волну протестов среди зоозащитных организаций.
2 апреля 2024 года постоянной комиссией Госсовета Удмуртии по агропромышленному комплексу, земельным отношениям, природопользованию и охране окружающей среды был представлен на публичные обсуждения региональный проект Закона «О порядке осуществления деятельности и перечне мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Удмуртской Республики».
Я провела анализ проекта закона, после чего сформировала свои замечания и предложения, которые были направлены в рамках общественных обсуждений 16 апреля. Также, в качестве аккредитованного Минюстом независимого эксперта по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов НПА, я составила свое экспертное заключение, которое направила в Минюст Удмуртии 16 апреля.
При анализе проекта закона был выявлен ряд коррупциогенных факторов - положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст.1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»), а также противоречия вышестоящим федеральным нормам. Проект закона не был поддержан региональным отделением партии «Яблоко» к принятию без доработки и приведения в соответствие с федеральным законодательством не был рекомендован (все замечания отражены в сводном отчете и протоколе общественных обсуждений).
Замечания и предложения, которые я направила в рамках общественных обсуждений проекта закона:
- Частью 1 ст.2 проекта закона вводятся понятия: «животное, представляющее опасность для человека» и «немотивированная агрессивность».
Пункт 2 ч.1 ст.2 проекта закона содержит определение понятия: «немотивированная агрессивность», включающее фразу: «либо создавшая непосредственную угрозу его причинения», которая имеет правовую неопределенность и множественность толкований, устанавливая для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являясь коррупциогенным фактором в соответствии с положением ч.2 ст.1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – ФЗ-172).
- Пунктом 4 ч.1.ст.2 проекта закона вводится понятие «пункт временного содержания животных без владельцев» (далее – ПВС).
При анализе проекта закона, становится очевидным, что ПВС дублирует функции приютов для животных без владельцев, деятельность которых подробно регламентирована Федеральным законом от 27.12.2018 N 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ-498). Проект закона не содержит разъяснений целесообразности создания ПВР (учитывая, что теми же функциями обладают приюты), а также не содержит сведений об источниках их финансирования.
- Статья 6 проекта закона, регламентирующая отлов животных без владельцев, содержит слишком узкие пределы для контроля деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих отлов животных без владельцев.
Так, п. 5 ч. 1 ст. 6 проекта закона предлагается изложить в следующей редакции: «индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие отлов животных без владельцев, обязаны вести видеозапись процесса отлова животных без владельцев и бесплатно представлять копии данных видеозаписей по требованию органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого осуществлен отлов животного, уполномоченного органа в области обращения с животными, должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) в области обращения с животными, общественных инспекторов в области обращения с животными»;
п.6 ч.1 предлагается изложить в следующей редакции: «индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие отлов животных без владельцев, обязаны представлять сведения об объёме выполненных работ по запросу органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого осуществлен отлов животного, уполномоченного органа в области обращения с животными, должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) в области обращения с животными, общественных инспекторов в области обращения с животными».
- Статья 7 проекта закона регламентирует порядок содержание животных без владельцев в пунктах временного содержания.
Как было указано выше, создание ПВС представляется избыточным, поскольку ФЗ-498 уже содержит положения об объектах, создаваемых в целях осуществления той же деятельности по содержанию животных, в том числе животных без владельцев, животных, от права собственности на которых владельцы отказались, деятельность которых регламентирована положениями ст. 16 ФЗ-498.
Пункт 2 ч.5 ст.7 проекта закона: «умерщвления животного в случае обнаружения у животного признаков болезней, опасных для человека и (или) других животных, либо если животное является переносчиком этих болезней, в том числе болезней, включенных в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утверждённый федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии» противоречит положениям ч.1.ст.1 ФЗ-498, ч. 11 ст. 16 ФЗ-498, которая содержит только два критерия для умерщвления: «необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, и соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть».
- Статья 8 проекта закона регламентирует порядок содержание животных без владельцев в приютах для животных.
Пункт 5 ч.4 ст.8 проекта закона: «умерщвления животного в случае обнаружения у животного признаков болезней, опасных для человека и (или) других животных, либо если животное является переносчиком этих болезней, в том числе болезней, включенных в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утверждённый федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии» - противоречит положениям ч.1.ст.1 ФЗ-498, ч. 11 ст. 16 ФЗ-498, которая содержит только два критерия для умерщвления: «необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, и соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть».
- Статья 9 проекта закона регламентирует порядок умерщвление животных без владельцев.
Пункт 2.ч.1 ст.9 проекта закона: «умерщвления животного в случае обнаружения у животного признаков болезней, опасных для человека и (или) других животных, либо если животное является переносчиком этих болезней, в том числе болезней, включенных в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утверждённый федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии» - противоречит положениям ч.1.ст.1 ФЗ-498, ч. 11 ст. 16 ФЗ-498, которая содержит только два критерия для умерщвления: «необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, и соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть».
Пункт 3 ч.1 ст.9 «животное представляет опасность для человека» - как было указано выше, - определение имеет правовую неопределенность и множественность толкований, устанавливая для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являясь коррупциогенным фактором, в соответствии с положением ч.2 ст.1 ФЗ-172.
Выводы из анализа проекта закона:
При анализе проекта закона Удмуртской Республики «О порядке осуществления деятельности и перечне мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Удмуртской Республики», выявлены коррупциогенные факторы - положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст.1 ФЗ-172), а также противоречия вышестоящим федеральным нормам.
Проектом закона предусматривается создание объектов ПВС (государственной, муниципальной и частной форм собственности), при этом финансированием реализации закона указано отсутствие дополнительных затрат из бюджета.
Поскольку в Удмуртской Республике на сегодняшний день нет ни одного государственного и муниципального приюта для безнадзорных животных (по данным министерства финансов УР, средства на данные цели бюджетом УР не выделяются), можно сделать вывод о том, что и на ПВС государственной и муниципальной форм собственности бюджетные средства выделяться не будут (Законом о бюджете Удмуртской Республики на 2024, плановый период 2025-2026 годов средства на данные цели не предусмотрены).
При этом, ч. 9 ст. 7 проекта закона содержит следующее положение: «Владельцами частных пунктов временного содержания могут предоставляться меры государственной поддержки, предусмотренные Законом Удмуртской Республики от 12 апреля 2019 года № 17-РЗ «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Удмуртской Республике».
Таким образом, учитывая, что ПВС дублирует функции приютов для безнадзорных животных и их создание представляется нецелесообразным, на строительство приютов для безнадзорных животных в УР бюджетные средства не выделяются, а на создание ПВС проектом закона предусмотрены меры гос. поддержки, можно сделать вывод о том, что если не весь Закон, то положения о ПВС разработаны исключительно с целью «освоения» бюджетных средств т.н. «частным сектором».
При этом, контроль за осуществлением деятельности ПВС будет затруднен ввиду спорных норм, ограничивающих полномочия общественных инспекторов (граждан, изъявивших желание оказывать органам государственного надзора содействие на добровольной и безвозмездной основе), а нормы, дополняющие исчерпывающий перечень случаев (установленный положениями ФЗ-498), когда умерщвление животных допускается, приведут к неограниченной ничем дискреции в вопросах правоприменения, в т.ч. произвольному умерщвлению животных на стадии отлова, помещения в ПВС и приюты.
Вместо создания ПВС, более целесообразным представляется выделение целевых бюджетных средств на строительство государственных приютов для бездомных животных, средств на определение мест для выгула животных, ужесточение правового регулирования в области содержания домашних животных (регистрация в едином реестре, обязательное чипирование), штрафы за выброшенных животных.
Что касается мест для выгула животных, я направила обращение от 08.06.2023 года в Администрацию Завьяловского района с просьбой определить перечень мест (площадок) для выгула животных на территориях всех населенных пунктов, входящих в состав района и, в первую очередь, на территории районного центра: в селе Завьялово. Исходя из обращений граждан, поступающих в Удмуртское «Яблоко», места для выгула животных на территориях населенных пунктов органами местного самоуправления муниципального образования - не определены. Отсутствие утвержденных мест (площадок) для выгула животных нарушает требования законодательства РФ в области обращения с животными. Между тем, по настоящее время места для выгула животных в с. Завьялово не определены. По данному факту по нашему обращению проводится прокурорская проверка.
Таким образом, Удмуртское «Яблоко» не поддержало принятие Закона УР «О порядке осуществления деятельности и перечне мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Удмуртской Республики» в таком виде, как влекущее нарушения федерального законодательства в области обращения с животными, а также в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
