5. Новая социальная политика для школы

Основными проблемами развития системы школьного образования принято считать недостаточное финансирование, его нестабильность на региональном и местном уровнях. Эта позиция верна лишь отчасти, более того, нередко она затеняет самое главное, а именно необходимость серьезной реформы школьной системы, в первую очередь всего сложившегося механизма экономики школьного образования.

Темпы роста расходов на образование в территориальных бюджетах последние несколько лет были весьма высокими. По отчетным данным об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2002 году на образование было истрачено 326 млрд. руб., что составило увеличение расходов на 42% по сравнению с 2001 годом. Если сравнивать с 1999 годом, то за 4 года расходы выросли в рублевом исчислении в 2,5 раза. Даже если оценивать этот рост с учетом инфляции, то он составит, в реальном выражении более чем порядка 60-70%.

ВВП и бюджетные расходы на образование

	1998	1999	2000	2001	2002	2003 (план)
ВВП (млрд. руб.):	2741,1	4757,2	7063,4	9040,8	10950,0	13050,0
в % к предыдущему году		173,6	148,5	128,0	121,1	119,2
Бюджетные расходы на образование (млрд. руб.): · Всего · Федеральный бюджет · Территориальные бюджеты	99,7 14,6 85,1	147,6 20,9 126,7	214,7 38,1 176,6	285,1 54,5 230,6	406,4 80,1 326,3	498,6 97,6 401,0
Доля бюджетных расходов на образование в ВВП (%): Консолидированный бюджет Федеральный бюджет Территориальные бюджеты	3,6 0,5 3,1	3,1 0,5 2,6	3,0 0,5 2,5	3,1 0,6 2,5	3,5 0,7 2,8	3,8 0,7 3,1

 

Расходы на образование в консолидированном бюджете РФ

	1998	1999	2000	2001	2002
Консолидированный бюджет РФ (млрд. руб.)	753,0	1251,5	1946,7	2407,5	3330,2
Бюджетные расходы на образование · (млрд. руб.) · в % к предыдущему году	99,7	147,6 148,0	214,7 145,5	285,1 132,8	406,4 142,5
Доля бюджетных расходов на образование в консолидированном бюджете РФ (%)	13,2	11,8	11,0	11,8	12,2

 

Высокие темпы роста расходов на образование практически не повлияли на стабильность финансирования, а самое главное - на результаты и качество работы этой сферы. Учителя как недополучали мизерную зарплату, так и продолжают ее недополучать; школьная «коммуналка», как и прежде, в долгах. Школьные помещения находятся в неудовлетворительном состоянии, оборудования в кабинетах явно недостаточно. Неудовлетворенность общества школьным образованием растет.

Объемы финансирования сами по себе не являются единственной причиной недостаточной эффективности школьного образования и его бедственного положения.

Вот данные по заработной плате педагогов:

Несмотря на обещания повысить заработную плату работникам бюджетной сферы в 1,9 раза за 2002 год, достичь этого не удалось. Фактически была повышена тарифная часть зарплаты за счет надтарифной компоненты, а в результате, среднемесячная зарплата работников сферы образования осталась на прежнем уровне. Зарплата в сфере образования в ноябре 2002 года выросла по сравнению с январем 2002 года всего на 10%, что даже ниже темпов инфляции. По результатам года зарплата в образовании осталась на том же уровне - в 2 раза ниже, чем в промышленности. Следовательно, можно говорить, что при увеличении расходов территориальных бюджетов на образование на 42% в номинальном исчислении, зарплата выросла всего на 23%, а среднем за год на 10-12%, что фактически совпадает с официальным уровнем инфляции. При этом, зарплата в промышленности в 2002 году выросла на 48%, а по экономике в целом на 53%, что фактически в 3 раза выше темпов инфляции.

Таким образом, рост расходов бюджетов на образование фактически не приводит к повышению зарплаты работникам этой сферы.

При существующем экономическом механизме в школьной сфере рост ее бюджетного финансирования не оказывается эффективным.

Необходимо введение качественно новых принципов бюджетного финансирования и экономики образовательной отрасли:

1. Введение законодательных норм, обеспечивающих защищенность школьных денег, учитывая особенности в системе межбюджетных трансфертов;

2. Переход от практики валового финансирования образовательных учреждений, к финансированию образовательных услуг;

3. Введение федеральных нормативов финансирования реализации государственных образовательных стандартов;

4. Переход на отраслевую систему оплаты труда учителей;

5. Введение реальных мер по росту законных внебюджетных доходов школы (в первую очередь, за счет введения налоговых льгот);

6. Реструктуризация организационной сети школьного образования, которая обеспечит справедливое распределение средств между школами и их эффективное использование. Введение экономических рычагов, при которых финансовое обеспечение школы зависит от качества предоставляемых образовательных услуг.

Качественные изменения в образовании возможно только при соблюдении баланса сил -- повышение параметров требований к образованию с одновременным масштабным ростом государственной поддержки работников отрасли.

С этой целью необходимо решение таких ключевых
вопросов, как:

1. Реализация специальных мер по качественному обновлению кадров системы образования (переподготовка специалистов, введение стимулов к профессиональному росту, переход на эффективную систему оплаты труда);

2. Введение единой шкалы измерения уровня знаний учеников и качества работы учителей. Действующая система не имеет инструментов, позволяющих оценивать прогресс в знаниях, их динамичность, а не соответствие эталону;

3. Отказ от попыток конструировать содержание образования исходя из академических требований, не учитывая потребностей работодателей и общества, в результате чего мы имеем школьное образование неориентированное на функциональную грамотность и знания универсальной значимости для различных сфер социальной жизни;

4. Отсутствие в государстве стратегии развития человеческих ресурсов, и как следствие образовательной концепции. Успешные образовательные системы возникаю в контексте успешных стратегий развития человеческих ресурсов;

5. Отказ от абсолютной академической замкнутости образовательной системы и формирование общественных институтов, на основе которых должен строится диалог образовательного сообщества с потребителем.

Опыт проводимой реформы образования показал, что технократические методы министерства и отдельные успехи учителей-новаторов качественно не могут изменить ситуацию в школьном образовании. Для ощутимого улучшения потребуется несколько лет непрерывных «вложений» в сообщество учителей и в их образование. На наш взгляд, важным на данном этапе шагом является реализации стратегии активной социальной и профессиональной поддержки государством учителей.

Стратегия государственной поддержки учителей должна основываться на следующих принципах:

1. Переход к отраслевой системе оплаты труда работников образования

· Необходимо законодательно закрепить минимальные федеральные гарантии

· Необходимо включить надтарифный фонд в минимум федеральных гарантий

· Оплата труда педагога должна производиться не за «часы» и формальные «разряды», а за качество и количество реально оказанных образовательных услуг.

Судить о качестве работы конкретного учителя должна служба независимой аттестации учителей, объективные показатели успехов детей на олимпиадах, на сдаче вступительных экзаменов, на школьных и межшкольных конкурсах, а также сама школа , причем школа в целом - это и директор с завучами, и другие коллеги-учителя, и родители.

2 . Профессиональная поддержка в виде комплексной переподготовки учителей.

Для закрепления и постоянного развития достижений в образовании необходимо повышать профессиональный уровень учителей, директоров школ и сотрудников органов управления образованием на местах.

В ближайшие 5 - 7 лет необходимо предусмотреть инвестирование государственных средств в программу повышения квалификации учителей.

3. Программа создания благоприятных условий для повышения качества преподавания, учебной работы и успеваемости.

Программа содержит комплекс мер, включая:

· введение в штат школы вспомогательного персонала из числа воспитателей-консультантов, помогающие решать детям проблемы вне школы, препятствующие нормальному обучению; специалистов, занимающихся оснащением помещений и лабораторий, организацией внеклассных мероприятий

· организация доступа общественности к итоговым результатам учащихся, например ЕГЭ;

· введение на конкурсной основе материального стимулирования для школ, участвующих в инновационной деятельности;

· организация обратной связи с учителями и родителями, включают сбор информации об успехах и неудачах проявляющихся в ходе проведения реформ и т.д.

4. Система социальных гарантий для учителей и их семей.

В ближайшее время Правительству необходимо предусмотреть меры по поиску и удержанию квалифицированных учителей тех предметов, где существует хроническая нехватка специалистов; а также меры, способствующие формированию стимулов к профессиональному развитию у начинающих учителей.

Требуется создать действенный механизм участия общества в управлении школой

Обновление школы требует задействования разных ресурсов - содержательных, экономических и управленческих.. Тезис об общественной составляющей управления позволяет запустить в дело новый, системный и, возможно, определяющий ресурс - изменение системы управления. Ни новые стандарты содержания обучения сами по себе, ни новая система оценки качества (ЕГЭ), ни даже новые схемы бюджетного финансирования школы не могут изменить господствующий тип школы, ее уклад; это определяется именно способом управления.

На наш взгляд, чаемое многими снижение административно-чиновничьего присутствия и контроля в школе возможно и оправданно только при условии становления - как бы «навстречу» - не менее весомого и эффективного, хотя и иного по роду, общественного присутствия и контроля.

Мы предлагаем создать систему управляющих Школьных советов.

Школьный совет - это избранные представители родителей, педагогического коллектива, школьников и местного сообщества, которым передаются некоторые реальные полномочия по управлению школой.

Советы будут решать вопросы, начиная от организационных, - каков должен быть режим работы школы (пятидневка или шестидневка), сколько должны длиться перемены, нужна ли школьная форма, - и кончая содержательными вопросами, например, образовательные профили в старших классах, принятие школьного компонента образовательного стандарта, использование внебюджетных средств школы.

Главная их задача - помочь школе организовать достойный уклад жизни. К тому же Школьные управляющие советы займутся привлечением в школу внебюджетных средств».

Важным является вопрос не столько о совещательных или благотворительных функциях подобных органов, - они уже реализуются на практике (Попечительские советы), - сколько вопрос о придании им реальных управленческих функций (предметы ведения и властные полномочия).

Рост общественных возможностей управления школой должен как раз обеспечить столь необходимую обратную связь от «потребителя» образовательных услуг (то есть от семьи - ребенка и его родителей, а также от более отдаленного и опосредованного «потребителя» этих услуг, а именно местного сообщества, работодателей и проч.) - к «поставщику» образовательных услуг, имея в виду учителей школы и ее администрацию.