2.2.6. ДОЛГОВАЯ КНИГА

2.2.6.1. Внешние долговые обязательства Российской Федерации

Говоря о внешних пассивах России можно выделить три основные группы кредиторов: официальные кредиторы (Парижский клуб и внеклубные), коммерческие банки (Лондонский клуб) и коммерческие фирмы.

2.2.6.2. Парижский клуб.

К первой группе относятся кредиты, предоставленные иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованные правительственными страховыми организациями. Сам Парижский клуб, полноправным членом которого с сентября 1997 г. является Россия, был образован в 1956 г. из представителей ряда западноевропейских стран-кредиторов Аргентины, которые собрались в Париже для выработки единой позиции по урегулированию внешней задолженности Аргентины. В начале 80-х годов разразился кризис внешней задолженности развивающихся стран, и регулярные заседания Парижского клуба стали основной формой согласования общих подходов на двусторонних переговорах со странами-должниками. В настоящий момент он представляет собой неформальный орган для ведения переговоров по поводу задолженности отдельных стран официальным государственным кредиторам. Традиционно заседания клуба проходят только в Париже. Представительными и техническими органами клуба являются Президент и Секретариат, образуемый из числа сотрудников Министерства финансов Франции. Двойственное положение нашей страны заключается в том, что мы выступаем здесь в качестве должника одних стран (50 млрд долл.) и одновременно кредитора других. Из суммарного долга 51 страны России в размере 112 млрд долл. почти половина приходится на 25 стран, обратившихся в этот клуб с просьбой о реструктуризации задолженности. В рамках клуба у России 5 крупнейших должников: Алжир, Вьетнам, Йемен, Мозамбик и Эфиопия. Йемен нам не платит уже около 10 лет, как, впрочем, и другим своим кредиторам. На нашу страну приходится 80% (6,5 млрд долл.) всей его задолженности. Остальные страны выплачивают (в СКВ и товарами) в лучшем случае лишь пятую часть оговоренной в соглашениях суммы. Членство России в клубе дает нам, хоть и маленькую, надежду на увеличение сумм выплат. Конечно, процент списания долгов, на который нам придется пойти в рамках клуба, большой. Он определяется двумя факторами - уровнем развития страны и долей военных поставок в сумме долга. Поэтому дисконт может составлять от 35 до 80%.

Сам факт вступления России в Парижский клуб - явление для нас и для Запада положительное. Во-первых, мы добились фиксации курса рубля по задолженности на уровне тогдашнего официального курса - 60 коп. за доллар. Во-вторых, раньше Россия, являясь крупным кредитором, существовала как бы отдельно и сама пыталась решать связанные с задолженностью вопросы, это не давало Западу возможность проводить в отношении стран-должников разработанную им программу. Теперь миссии МВФ, находясь в тех или иных странах и рассматривая вопросы о предоставлении им очередных траншей, ставят перед ними требования о необходимости заключения соглашений с Россией о погашении задолженности.

Есть, однако, и проблемные моменты. Поскольку Парижский клуб формально не отвечает за ранее заключенные двусторонние соглашения, то и страны-должники не считают обязательным платить по ним. Тем более, что со многими странами не определен механизм оценки старых долгов, особенно если раньше они выражались в переводных рублях (например, если коэффициент пересчета долгов Вьетнама, Монголии и Кубы установить как 1:1, то сумма может превысить 50 млрд).

У стран, не поддерживающих отношения с Парижским клубом, долги более крупные. Единственным исправным плательщиком в последнее время остается лишь Индия, погашающая до 1 млрд долл ежегодно.

2.2.6.3. Лондонский клуб.

Во вторую группу попадают межбанковские кредиты, предоставленные ВЭБу в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах и изначально предназначавшиеся для операций а-форфэ (учет векселей). Лондонский клуб объединяет более 600 коммерческих банков. В отличие от Парижского он занимается вопросами задолженности перед частными коммерческими банками, кредиты которых не находятся под защитой гарантий или страхования. Именно на данном рынке проводились достаточно активные спекулятивные операции. Они заключались в скупке российскими коммерческими банками задолженности по сниженным ценам и последующему резкому сбросу долгов.

После распада СССР предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу (к тому времени - 108 млрд долл.), а также иметь соответствующую долю в активах бывшего Союза. Но, как быстро выяснилось, только Россия могла обслуживать свои обязательства. Поэтому по взаимному согласию было объявлено, что Россия в обмен на отказ бывших республик от причитающейся им доли активов принимает на себя все их долги. Такое непростое решение позволило нашей стране в то время сохранить свои позиции на международных финансовых рынках и обеспечило доверие к нам потенциальных западных инвесторов.

В 1994 г. на сессии МВФ в Мадриде было решено, что должником перед Лондонским клубом будет выступать ВЭБ. В 1995 г. во Франкфурте-на-Майне правительство РФ и члены Банковского консультативного комитета клуба подписали меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР на сумму 32,3 млрд долл. (основной долг - 24 млрд долл. и проценты - 8,3 млрд долл.) сроком на 25 лет с семилетним льготным периодом, в течение которого выплачиваются лишь проценты по льготной ставке. Решено было реструктурировать весь долг вне зависимости от даты погашения и сделать разбивку по невыплаченным процентам: отдельно за 1991-1992 гг., за 1993-1995 гг., за 1996 и 1997 гг. Наконец, в конце прошлого года Россия подписала с Лондонским клубом и само соглашение о реструктуризации задолженности.

Россия в списке должников клуба, который кстати кредитовал в основном развивающиеся и коммунистические страны, занимает четвертое место - после Бразилии, Мексики и Аргентины. Вообще, основные методы решения долговых проблем у клуба следующие: реструктуризация задолженности, отсрочка погашения, предоставление возобновляемых (ролл-оверных) кредитов. В последние годы Лондонский клуб осуществил реструктуризацию внешней задолженности Польши, Болгарии, Румынии, Венгрии, Бразилии, Габона и др. Польше и Болгарии, например, клуб просто списал значительную часть долгов, поскольку объем задолженности этих стран превышал уровень в 600% годового экспорта (критической считается отметка в 300%). Россия реструктурировала свой долг одной из последних. К настоящему моменту проблемы долга коммерческим банкам в глобальном международном понимании как таковой не существует - около 30 стран реструктурировали долги на общую сумму почти 250 млрд. долл. После долгих колебаний было решено, что для России более перспективно все же не списание задолженности (оно возможно только один раз, причем оставшуюся часть должник платит по довольно жесткому графику), а ее реструктуризация. На количество реструктуризаций вообще никаких ограничений нет - их можно проводить бесконечно, так и не приступая к выплате основной части долга.

2.2.6.4. Коммерческая задолженность.

Наиболее сложной с точки зрения урегулирования до последнего время оставалась третья группа долгов - коммерческая торговая задолженность (4 млрд. долл.). Российское правительство признало эту группу задолженности позже всех - в октябре 1994 г. Из-за того, что реально переговоры начались в декабре 1996 г., образовался большой временной интервал, в течение которого кредиторы были в полной неопределенности относительно реальности погашения им задолженности. Поскольку требования западной системы бухгалтерского учета не допускали "провисания" в течение такого длительного периода на балансе фирм просроченных обязательств, это вынуждало фирмы продавать задолженность по бросовым ценам (15-20% от номинала) или искать пути решения своих проблем в российском правительстве. Правительственная комиссия составляла списки первоочередных платежей и принимала решения о расходовании активов бывшего Союза, не учтенных в доходной части бюджета вообще или учтенных по официальному курсу рубля еще Госбанка СССР с пересчетом в рубли по текущему валютному курсу. В результате зачастую происходили сделки типа Debt for Debt, но в рублях, при помощи российских коммерческих банков. В настоящее время торговые операции с данной категорией задолженности разрешены при следующем условии: после выверки ВЭБа возможна только переуступка прав требования без изменения держателя в реестре ВЭБа.

2.2.6.5. Проблемы с долговыми обязательствами Российской Федерации

За минувшее десятилетие по темпу роста государственного внешнего долга, увеличившемуся за период с 1991 по 2000 гг. на 310%, Россия превосходила среднемировой показатель 250%. Отношение внешнего долга России к ВВП к началу 1990 г. составляло около 65%, превосходя критический для развивающихся и трансформируемых стран показатель в 50% ВВП. И хотя в последние годы эта тенденция успешно преодолевается: по данным ГУ Федерального казначейства внешний долг России к началу 2002 г. снизился до 45% ВВП, тем не менее сохраняются некоторые проблемы, которые служат основанием для беспокойства. Так, ускоряется рост расходов на обслуживание внешнего долга - 10,3 млрд. долл. в 2001 г., 14,5 млрд. в 2002 г. и 17,3 млрд. долл., согласно прогнозам, в 2003 г. Темпы роста основной части государственного долга и расходов по его обслуживанию опережают темпы роста ВВП (соответственно около 5% против немногим более 3,8% согласно прогнозам в 2002 г.). Экономика растет медленнее, чем нарастают долги и выплаты по ним. В результате долговая составляющая нашей экономики может снова стать доминантой.

По данным Минфина в бюджете 2002 г. на погашение внутреннего долга направляется порядка 120 млрд. рублей, а на его обслуживание - 40 млрд. В 2003 г. на эти цели планируется израсходовать из федерального бюджета около 150 млрд. и 55 млрд. соответственно. Внутренний долг имеет преимущественно краткосрочный характер (более 2/3 долга составляют обязательства сроком до 1 года и до 3 лет) - это отрицательно сказывается на эффективности денежно-кредитной политики - не работает важнейший инструмент - операции на открытом рынке и повышается риск нестабильности финансовой системы. Однако чтобы удлинить внутренний долг по срокам должна понижаться инфляция, а вслед за ней и процентные ставки. По прогнозу бюджета 2003 г. инфляция будет сокращена до 9 - 12%. Это создает предпосылки для улучшения структуры внутреннего долга за счет увеличения доли среднесрочных и что еще более важно - долгосрочных государственных ценных бумаг и сокращения его краткосрочной составляющей.

2.2.6.6. Проблемы учета долговых обязательств Российской Федерации

В настоящий момент процесс управления государственным внешним долгом и учет долговых обязательств в Министерстве финансов РФ не соответствует основным требованиям федерального законодательства. За время действия федерального закона "О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" в Минфине РФ не было создано единой системы учета и регистрации внешних заимствований. Не создана качественная и достоверная процедура регистрации договорных обязательств и гарантий правительства России. Сложившееся положение приводит к неэффективности политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Неудивительно, что Счетная палата РФ, проводившая проверку работы Минфина в этой сфере, в октябре 2000 г. констатировала: "На основании материалов, представленных Минфином России по итогам инвентаризации, не представляется возможным подтвердить цифровые показатели объемов государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2000 г." В ходе проверок Счетной палаты было установлено, что объем незарегистрированной, неклассифицированной и полностью документально неподтвержденной внешней задолженности в 2000 году составлял 8,5 млрд. долл. (229 млрд. руб.), или 5,4% от общего объема внешнего долга (158,4 млрд. долл.), числящегося по данным Минфина РФ на 1 января 2000г. Эта ситуация объясняется тем, что сводные данные по внешним долгам СССР находятся не в Минфине, а в консультационной фирме Warburg Dilon Read (Германия). И если, например, Федеральное Собрание захочет всерьез разобраться с историей формирования внешнего долга СССР, а такую заинтересованность недавно проявил и Президент Российской Федерации, то необходимая информация вряд ли будет ему предоставлена.

Ситуация еще больше осложняется тем, что в настоящий момент в Российской Федерации отсутствует федеральный закон, который устанавливает порядок учета и обслуживания государственного долга Российской Федерации, управления и контроля за его состоянием. В результате можно выделить следующие проблемы. связанные с учетом и обслуживанием государственного внешнего долга Российской Федерации:

1) Министерство Финансов Российской Федерации ведет Государственную книгу внешнего долга Российской Федерации, но она до сих пор не приведена в полное соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

2) В государственной книге внешнего долга Российской Федерации, которая ведется Министерством финансов Российской Федерации, не отражается полное или частичное исполнение обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также приостановление или аннулирование соглашений. Кроме того, часть внешней задолженности вообще не отражена в государственной долговой книге.

4) Не организован единый методологический подход к учету и инвентаризации внешних долговых обязательств, что позволяет в конечном итоге иметь на одни и те же даты разные объемы долговых обязательств по одним и тем же кредиторам.

5) Отсутствие закона о единой книге федерального государственного долга ( до сих пор не завершена инвентаризация и выверка государственного долга), а также отсутствие методики и единой системы его достоверного учета снижает доступность и прозрачность информации в финансовой сфере и отрицательно сказывается на кредитном и инвестиционном рейтинге России. Так, данные по внешнему долгу России Минфина РФ, бывшего Внешэкономбанка и иностранной компании WARBURG DILLON READ не совпадают.

Данное положение приводит к бессистемности, хаотичности и неэффективности политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Вследствие этого, принятие законопроекта, предлагаемого «ЯБЛОКОМ», регламентирующего создание единой информационной базы учета внешних заимствований и устанавливающего правила ее ведения и использования такой информации, является на сегодняшний день актуальным.

В законопроекте устанавливаются четкие правила ведения Государственной долговой книги Российской Федерации и единая система методологического учета долговых обязательств, что исключает существование различных данных о сумме долговых обязательств Российской Федерации и их нецелевое использование. Принятие этого законопроекта позволит сделать систему внешних заимствований прозрачной и легко доступной для государственного финансового контроля. Законопроект предусматривает предоставление информации, содержащейся в долговой книге кредиторам Российской Федерации и органам государственного управления.

Кроме того, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 121 Бюджетного кодекса РФ «информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта Российской Федерации, затем данная информация передается органу, ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации, в порядке и сроки, которые установлены этим органом» данный законопроект устанавливает общие рамки этого механизма и сроки предоставления данной информации.