2.2.5. РЕФОРМА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ

2.2.5.1. Наши рекомендации

· Составить подробный перечень всех инвестиционных программ (включая федеральные целевые программы, непрограммную часть инвестиций, отраслевые инвестиции, а также иностранные связанные инвестиционные кредиты), которые в соответствии с действующими нормативными актами финансируются из федерального бюджета. Это было бы первым шагом по пути разработки интегрированного подхода к федеральным инвестициям и способствовало бы осуществлению последующих шагов.

· Составлять проекты инвестиционного бюджета на 3-5 лет вперед. Среднесрочное бюджетирование может помочь решить эту проблему, если инвестиционные проекты будут вноситься в бюджет сразу на 3-5 лет, с гарантией финансирования в последующие годы при условии достижения удовлетворительных результатов, соответствующих намеченным конкретным показателям, и с учетом ежегодных корректировок.

· Основной упор в рамках экономической политики следует делать на повышении а) эффективности распределения средств инвестиционного бюджета между секторами, проектами и регионами; и б) технической эффективности таких расходов, так чтобы за счет тех же самых расходов можно было бы достичь больших результатов, что предполагает выбор проектов, имеющих высокую экономическую отдачу, распространение практики конкурентных закупок, регулярный мониторинг, системы внутренней и внешней проверки, оценку результатов деятельности и большую прозрачность в сфере управления и использования государственных средств для инвестиционных целей.

· При отборе инвестиционных объектов использовать анализ «издержки-выгоды» и критерии определения приоритетности инвестиционных проектов.

· Своевременно и в полном объеме публиковать отчеты о фактическом исполнении бюджета капитальных расходов в соответствии с экономической и функциональной классификацией бюджетных расходов. Это необходимо делать для федерального, региональных, местных и консолидированных бюджетов.

· Включать в бюджет только те инвестиционные программы и проекты, которые могут быть полностью профинансированы, - то есть, применительно к которым финансирование соответствует требуемому объему работ и/или закупок оборудования. Это потребует от государственных заказчиков (отраслевых министерств) составления реалистичных прогнозных оценок объемов работ и соответствующих объемов финансирования

· Отменить те инвестиционные программы, которые а) имеют коммерческую направленность и не отвечают критериям для федеральных государственных инвестиций; или б) осуществлялись в течение чрезмерно долгого времени и далеки от завершения; или в) представляют собой непрограммные инвестиции ФАИП. По мере необходимости следует вносить поправки или отменять нормативные акты, которые предусматривают осуществление таких инвестиций за счет средств федерального бюджета.

· Установить, что при финансировании капитальных расходов предпочтение должно отдаваться завершению существующих программ и проектов, в частности, тех, которые близки к завершению, а не новым инвестиционным проектам и расходам на капитальный ремонт и закупки оборудования, для чего потребуется увеличение объема выделяемых на эти цели бюджетных средств.

· Федеральному правительству было бы целесообразно инвестировать в проекты, обеспечивающие значительные внешние эффекты, распространяющиеся на несколько регионов, или значительную экономию масштаба, поскольку такие внешние эффекты не могут объективно входить в задачу региональных органов управления.

· Повысить прозрачность федеральных целевых программ: а) государственные организации, являющиеся конечными потребителями услуг, должны получить возможность активного участия в разработке программ; б) необходимо упорядочить процедуры софинансирования в отношении государственных инвестиций и порядок отбора подрядчиков на конкурсной основе.

· Следует получить данные о характере расходов по основным программам, удельным затратам по различным видам инвестиций, разработать показатели, отражающие результаты работы, и конкретные целевые показатели применительно к различным инвестиционным программам.

· Предлагается определять перечень федеральных инвестиционных программ на законодательном уровне. Для этих целей необходимо принять специальный закон (предусматривающий необходимость внесения ежегодных поправок по ходу выполнения программ), в котором определялись бы несколько инвестиционных программ, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета, с определением минимальных и максимальных лимитов инвестирования.

2.2.5.2. Анализ структуры государственных капитальных расходов

Устойчивость нынешнего бюджетного положения России по-прежнему вызывает сомнения. В бюджете должна быть отражена программа структурных реформ, которые были бы выстроены в надлежащей последовательности, носили бы интегрированный характер и не создавали бы чрезмерную нагрузку на бюджет; в противном случае может возникнуть угроза с точки зрения бюджетной стабильности и поставит под угрозу государственные капитальные расходы.

Под государственными капитальными расходами в узком смысле понимаются государственные расходы на покупку оборудования и товаров длительного пользования, капитальное строительство (включая жилье, дороги и объекты производственного назначения), а также расходы на капитальный ремонт. К сожалению, ни в годовом бюджете Российской Федерации, ни в отчетах об исполнении бюджета не приводится подробная разбивка федеральных расходов в соответствии с их экономической классификацией. Неадекватность имеющейся информации препятствует любой точной оценке государственных инвестиций.

Так, по существующим данным, на государственные капитальные расходы в России приходится около 3,5% ВВП, в том числе на капитальные расходы федерального Правительства - 0,5% ВВП.

Анализ существующих данных позволяет выявить ряд особенностей присущих государственным капитальным расходам:

· В период с 1997 по 2000 гг. осуществлялся относительный сдвиг, при котором государственные капитальные расходы перемещались с уровня федерального правительства на уровень региональных и местных органов управления. В 1997-2000 гг., в то время как доля федерального правительства (включая Федеральный дорожный фонд) сократилась с 35% до 22%, соответствующая доля региональных и местных органов управления увеличилась с 50% до 60%. Это отражает в первую очередь перемены в области расходных обязательств перед регионами.

· Для инвестиционного бюджета Российской Федерации характерен значительный крен в сторону инвестиций в дорожный сектор. Если в 1997 г. финансирование за счет дорожных фондов составляло 13% общего объема инвестиций, то в 2000 г. оно увеличилось до 37% от общего объема запланированных инвестиций. Расходы на дорожные работы в настоящее время составляют около 1,5% ВВП. Хотя рост расходов на дороги в России может быть оправданным, непонятно, подкреплен ли такой сдвиг необходимым экономическим анализом с точки зрения межотраслевых приоритетов Правительства и потребностей сектора в бюджетном финансировании.

· Доля расходов на капитальный ремонт в общем объеме государственных капитальных расходов сократилась наполовину (если в 1997 г. эта доля составляла 16,7% общего объема государственных капитальных расходов, то в 2000 г. она сократилась до 8,4%). Это, скорее всего, явилось результатом перераспределения средств в пользу новых инвестиций и покупки техники и оборудования, на которые в настоящее время приходятся значительная доля инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных и местных бюджетов. С учетом первоначального объема основных фондов, находящегося в государственной собственности в России, и относительно низких затрат на эксплуатацию таких фондов в течение ряда лет, не вполне понятно, можно ли с экономической точки зрения обосновать направление столь высокой доли инвестиций на новые проекты вместо финансирования затрат на капитальный ремонт.

· Анализ регионального распределения государственных инвестиций позволяет сделать вывод о том, что регионы с более высокими доходами получают пропорционально больший объем совокупных государственных инвестиций, нежели более бедные регионы. В 2000 г. на наиболее благополучные 10% регионов пришлось 60% общего объема государственных инвестиций, в то время как на наименее благополучные 10% пришлось менее 1%.

2.2.5.3. Функциональная классификация государственных капитальных расходов

Подробная функциональная классификация консолидированных инвестиционных расходов Правительства имеется в наличии применительно к 1997-1999 гг.. Однако, с учетом того, что примерно 40% средств затрачивается на максимально широко определяемые "другие услуги", к которым относятся инвестиции в здравоохранение, образование, культуру и расходы на государственное управление, необходимо осторожно подходить к анализу структуры функциональных расходов и к изменениям таковой. Кроме того, представленные здесь данные охватывают только расходы, осуществляемые за счет внутренних бюджетных источников, и исключают инвестиции, финансируемые за счет иностранных источников. Сведения о функциональной классификации таких иностранных инвестиций также нельзя получить из каких бы то ни было иных источников.

Таблица 1. Функциональная классификация инвестиций консолидированного бюджета в 1997-1999 гг. (в % от общего объема инвестиций)

Представленная функциональная разбивка расходов за указанные три года отражает возрастающую долю расходов (исчисляемую по отношению к общей сумме инвестиционных расходов консолидированного бюджета) на транспорт (с 22 до 31%) и промышленность (с 9 до 11%), в то время как доля инвестиций в жилье сократилась (с 16 то 12%). Доля расходов на транспорт увеличилась в первую очередь благодаря повышению доли инвестиций в дорожный сектор. Данные также указывают на то, что инвестиции за счет бюджета по-прежнему направляются в отрасли промышленности, в основном в топливно-энергетический комплекс, производство продуктов питания и машиностроение. Доля жилого фонда сократилась вследствие того, что государство отстранилось от непосредственного участия в жилищном строительстве, а стало выдавать отвечающим определенным требованиям гражданам сертификаты на получение жилья.

2.2.5.4. Роль государства в инвестиционном процессе

Роль государства в сфере инвестиций необходимо рассматривать в контексте желательной роли государства в экономике. Это означает, что государство должно ограничить свою роль предоставлением основных общественных благ - таких, как правопорядок, охрана окружающей среды, государственное управление, рыночная инфраструктура, общественное здравоохранение и основы образовательной системы. Эти блага чрезвычайно важны с точки зрения содействия социальному и экономическому развитию и обеспечения экономической справедливости, необходимой для получения бедными слоями населения выгод от экономического роста.

Применение нормативных критериев к федеральным целевым программам свидетельствует о необходимости значительного переосмысления роли федерального правительства и характера инвестиций, осуществляемых Правительством в рамках этих программ.

Во-первых, в рамках социального комплекса на инвестиции в жилье и коммунальное хозяйство приходится почти 1/3 расходов ФЦП.

Во-вторых, возрастающая доля (13%) инвестиций носит коммерческий характер (17%, если включить сюда топливно-энергетический комплекс), в том смысле, что федеральное правительство делает инвестиции от лица предприятий, тем самым улучшая их баланс.

В-третьих, анализ отдельных инвестиционных программ показывает, что многие инвестиции по отдельности являются небольшими. Например, в сфере энергетики предусматривается около 40 инвестиций в существующие энергетические компании. Средний размер инвестиций составляет 2-15 млн. руб. Инвестиции аналогичного характера осуществляются в ряде других отраслей. Весьма вероятно, что такие проекты были бы завершены и в отсутствие федеральных инвестиций.

В настоящий момент Правительством не используется анализ "издержки - выгоды" при отборе проектов для федеральной программы государственных капитальных расходов. Это в значительной мере чревато риском снижения эффективности использования средств, которые могут быть инвестированы в целях экономического развития. С учетом существующего политического и бюрократического давления такая привязка инвестиционных решений к объективным критериям является весьма ценной.

Для любого анализа государственных капитальных расходов необходимо иметь некоторый набор точек отсчета. Во-первых, роль правительства в рыночной экономике должна быть связана с решением проблем, которых не решает рынок, и с перераспределением. При этом, участие должно быть соразмерным, так чтобы функции Правительства соответствовали его возможностям. Во-вторых, если существуют основания для участия Правительства, то должны существовать четкие экономические причины, руководствуясь которыми можно определить, каков должен быть характер такого государственного участия. В частности, нужно осознанно выбирать между вариантом, при котором Правительство инвестирует в активы, и вариантом, при котором оно является собственником таких активов. В-третьих, анализ «издержки-выгоды» может служить объективным методом оценки целесообразности участия не только в традиционном секторе инфраструктуры, но также и в социальной сфере. Наконец, в рамках федеральной структуры роль Правительства России, осуществляемая посредством бюджета является менее доминирующей, зато более значимой с точки зрения создания благоприятной среды для инвестиций, осуществляемых частным сектором и региональными органами управления.

2.2.5.5. Критерии определения приоритетности проектов для целей финансирования

Нехватка бюджетных ресурсов для реализации всех утвержденных инвестиционных проектов обусловливает необходимость в разработке критериев для определения приоритетности инвестиционных проектов. С одной стороны, требуется тщательность при отборе проектов, это, в частности, позволит предотвратить включение в инвестиционную программу проектов, которые носят коммерческий характер. С другой стороны, после утверждения и начала финансирования проектов определение приоритетов позволит направить достаточные ресурсы для реализации избранных проектов с тем, чтобы обеспечить их скорейшее завершение. Самой главной задачей здесь, разумеется, является максимизация экономической отдачи от этих проектов. К числу таких критериев следует отнести следующие:

• объем выполненной работы: проектам, близким к завершению, должен отдаваться приоритет по сравнению с новыми проектами и проектами, находящимися на начальном этапе реализации;

• характер инвестиционных расходов: проектам, предусматривающим капитальный ремонт, следует отдавать приоритет по сравнению с капвложениями в основные средства;

• масштаб межрегиональных выгод: проектам, экономическая отдача от которых не ограничивается рамками одного региона, следует отдавать приоритет по сравнению с теми, которые носят региональный характер;

• проекты, обеспечивающие более высокие показатели: проекты, реализация которых осуществляется надлежащим образом, что подтверждается удовлетворительными результатами, должны получать своевременную поддержку в целях поощрения эффективной работы.

2.2.5.6. Правовое регулирование государственных инвестиций

Необходимо отметить, что регулирование отношений, связанных с инвестированием средств из федерального бюджета, в основном создано. Оно образуется из бюджетного законодательства, нормативных актов о порядке отбора инвестиционных программ, а также ряда указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, так или иначе относящихся к организации государственного инвестирования.

Как уже говорилось, практика показала низкую эффективность государственных инвестиций. Представляется, что это в значительной степени является результатом несовершенства принципов, применяемых при определении направлений инвестирования, и контроля за использованием инвестиций.

Требует совершенствования механизм разработки инвестиционных программ. Программы не должны охватывать слишком большое поле деятельности и обязательно включать взаимосвязанные проекты, способные дать мультипликативный эффект в рамках единой системы государственных инвестиционных приоритетов.

Существенным фактором повышения эффективности государственных инвестиций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, является усиление контроля за государственными инвестиционными ресурсами и их движением. Основной целью этого контроля должно стать противодействие потерям инвестиционных ресурсов в процессе их выделения, движения и использования.

Вопросы, связанные с регулированием инвестиционной деятельности, осуществляемой за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в основном находятся в правовой компетенции субъектов Федерации. В то же время общие подходы должны законодательно регламентироваться на федеральном уровне.

В настоящее время роль региональных бюджетов в процессе инвестирования невелика. Главным образом это обусловлено тем, что финансово-бюджетное благополучие многих регионов в значительной мере зависит от объемов федеральной дотационной поддержки, в то время как для реальной заинтересованности субъектов Российской Федерации в осуществлении затрат долговременного характера, как минимум, необходимо формирование стабильной собственной доходной базы местных бюджетов, устранение нерациональных межбюджетных отношений, более широкое использование специфических для местных бюджетов рычагов воздействия на воспроизводство основных фондов на соответствующей территории.

Не меньшее значение для активизации инвестирования из местных бюджетов имеет и совершенствование региональной бюджетной политики, в первую очередь по линии сокращения нерациональных расходов и стимулирования производительных, что вполне осуществимо при условии реализации сильной и точно ориентированной инвестиционной стратегии региональных администраций

2.2.5.7. Недостатки механизмов инвестирования

Для инвестиционного бюджетирования в России характерны несколько особенностей, которые отрицательно сказываются на эффективности данного процесса. Во-первых, несмотря на то, что процесс инвестиционного бюджетирования тесно увязан с подготовкой годового бюджета, само инвестиционное бюджетирование носит фрагментарный характер. Инвестиционная программа в России состоит из нескольких отдельных программ, каждая из которых предусматривает свои собственные цели, механизмы планирования и финансирования, а также полномочия по реализации. Кроме того, бюджет также включает так называемые непрограммные инвестиции, которые представляют собой неотложные инвестиционные потребности, обусловленные принимаемыми по конкретным поводам решениями Правительства и необходимостью реагировать на катастрофы и стихийные бедствия, если для этого недостаточно средств резервных фондов Президента и Правительства. В подготовке инвестиционной программы участвуют многие ведомства. Основная ответственность за разработку инвестиционной программы возлагается на Министерство экономического развития и торговли. Министерство финансов отвечает за подготовку плана бюджетного финансирования для инвестиционной программы и за контроль за его реализацией. Министерство финансов стремится обеспечить, чтобы расходы на государственные капиталовложения соответствовали общим ресурсным ограничениям. Различные отраслевые ведомства на федеральном, региональном и местном уровнях готовят конкретные инвестиционные предложения по тем отраслям, за которые они отвечают. Кроме того, обычно в каждом из этих государственных органов существует несколько не зависимых друг от друга подразделений, отвечающих за отдельные компоненты общей инвестиционной программы; при этом их работа должным образом не координируется. Это приводит к значительной фрагментарности данного процесса, высоким издержкам по координации и рискам параллелизации управления и финансирования..

Во-вторых, проблема фрагментарности усугубляется в силу того, что бюджет не в полной мере удовлетворяет принципам полноты. Хотя налицо положительная тенденция к приданию бюджету более полного характера и включению в него ключевых инвестиционных расходов, которые ранее финансировались за счет внебюджетных и целевых бюджетных фондов (таких, как Федеральный дорожный фонд), значительная часть государственных капитальных расходов все еще остается за пределами бюджета.

В-третьих, политическое вмешательство помогает обойти обычные процедуры, принятые в отношении целевых инвестиционных программы и утверждения и финансирования проектов. Например, инвестиционные проекты, утвержденные принятыми по какому- либо конкретному случаю решениями Президента и Правительства, могут не иметь стандартного пакета проектной документации. Такой субъективный подход является дестимулирующим фактором с точки зрения проведения надлежащей проверки и объективности в процессе подготовки всех инвестиционных проектов.

В-четвертых, Минфин использует метод бюджетирования «от достигнутого», посредством которого все инвестиционные требования сокращаются до приемлемого уровня. Недостатком такого подхода является то, что такое сокращение более или менее пропорционально затрагивает все инвестиционные программы и проекты, оставляя их без достаточного финансирования вне зависимости от их приоритетности и эффективности.

В-пятых, преобладающая часть решений в области инвестиционной политики принимается без проведения серьезного эмпирического анализа. Принятие решений в сфере инвестиционной политики растянуто во времени и не ограничено жесткими временными рамками, установленными бюджетным календарем.

В-шестых, инвестиционные программы и проекты вносятся в бюджет каждый раз только на один год, несмотря на долгосрочный характер этих проектов. Поскольку такие проекты не приносят экономической отдачи до момента своего завершения - за исключением отдачи, обусловленной созданием дополнительных рабочих мест и покупкой оборудования и техники, необходимых для строительства, - задержки, остановки и сбои в финансировании проектов могут привести к большим невозмещаемым затратам, сокращению времени, в течение которого проект будет приносить отдачу, и даже к отрицательной экономической отдаче. Отсутствие практики составления бюджета на несколько лет вперед увеличивает факторы неопределенности для разработчиков программ в том, что касается будущего финансирования программ, и стимулирует подачу завышенных заявок на финансирование в течение первого года их реализации независимо от реальных потребностей. Среднесрочное бюджетирование может помочь решить эту проблему, если инвестиционные проекты будут вноситься в бюджет сразу на 3-5 лет, с гарантией финансирования в последующие годы при условии достижения удовлетворительных результатов, соответствующих намеченным конкретным показателям, и с учетом ежегодных корректировок.

В-седьмых, составление оценок инвестиционных расходов происходит скорее в виде распределения общего объема финансирования расходов по конкретным, заранее установленным периодам, представляющим собой части общего срока реализации проектов, а не исходя из факторов, определяющих потребности, изменчивости макроэкономических и проектных факторов, темпа работ, необходимого для эффективного завершения проектов, и т.д. Кроме того, несмотря на формальные требования (например, пункт 5 Постановления Правительства № 594 от 26 мая 1995 г.), отраслевые министерства не осуществляют надлежащего анализа программ государственных капитальных расходов на предмет их эффективности, а Минэкономразвития не настаивает на этом, а нынешняя практика осуществления контроля за расходами тоже вряд ли является адекватной с точки зрения эффективной реализации инвестиционных программ и проектов.

В целях повышения эффективности государственных расходов особое внимание должно быть уделено особенностям долгосрочных инвестиционных программ. В качестве первого шага по пути совершенствования процесса инвестиционного бюджетирования в Российской Федерации необходимо начать с бюджетирования государственных капитальных расходов на федеральном уровне. В последующем можно было бы принять меры по улучшению инвестиционного бюджетирования также и на региональном и местном уровнях.

Повышение эффективности государственных капитальных расходов (как с точки зрения их распределения между секторами, так и с точки зрения соотношения затрат и результатов) имеет большее значение, чем изменение уровня государственных капитальных расходов. Анализ институциональных механизмов инвестиционного бюджетирования также показывает, что такие механизмы необходимо совершенствовать, особенно в области подготовки бюджета, исполнения его, последующей оценки и отчетности. Можно выделить некоторые сильные стороны и недостатки федеральных инвестиций.

Во-первых, из-за недостаточности данных и информационных проблем очень сложно дать обоснованную оценку федеральных государственных капитальных расходов и проанализировать их состав. Кроме того, подобное отсутствие надлежащей информации представляет собой еще более значимое ограничение для разработчиков политики, которым необходимо своевременно получать ее с тем, чтобы принимать обоснованные экономические решения. Это является столь же серьезным ограничением для общества и его представителей, которым также необходимо иметь доступ к такой информации с тем, чтобы обеспечить надзор и контроль за функциями государства, что необходимо для проведения ответственной демократической политики.

Во-вторых, хотя некоторые инвестиционные программы, такие как федеральные целевые программы, увязаны с конкретной экономической политикой и регулируются нормативными актами Правительства, у других программ нет четкого обоснования с точки зрения экономической политики. Даже в тех случаях, когда такое обоснование существует, оно носит весьма узкий характер и не увязано с более широкими задачами национального развития.

В-третьих, процесс отбора проекта не основывается на объективных критериях. Применительно ко многим программам основания для участия со стороны государства не вполне ясны, равно как и не вполне ясно, почему финансирование за счет государственных средств и владение активами оказалось более предпочтительным вариантом, нежели другие формы государственного участия.

В-четвертых, необходимо усилить мониторинг за реализацией проектов и усовершенствовать системы последующей оценки и отчетности. В рамках мониторинга проектов основное внимание уделяется целевому использованию средств, а не объему выполненной работы, в то время как проверки также в основном осуществляются на основе финансовых критериев, а не критериев, связанных с результатами работы.

И наконец, можно говорить лишь о зачаточном состоянии служб федерального правительства и соответствующих ведомств, которые призваны начать использование современных инструментов проектного анализа и проверок.

2.2.5.8. Рекомендации

Правительству будет необходимо определить приоритетность выполнения разнообразных рекомендаций. Одним из возможных вариантов действий было бы рассмотрение в логической последовательности конкретных мероприятий, которые могут быть относительно легко осуществлены и которые могут принести значительную пользу в течение короткого периода времени. Это бы помогло инициировать процесс и обеспечить поступательное движение бюджетных реформ. Рекомендуемый план действий включает следующие меры:

· Составить подробный перечень всех инвестиционных программ (включая федеральные целевые программы, непрограммную часть инвестиций, отраслевые инвестиции, а также иностранные связанные инвестиционные кредиты), которые в соответствии с действующими нормативными актами финансируются из федерального бюджета. Это было бы первым шагом по пути разработки интегрированного подхода к федеральным инвестициям и способствовало бы осуществлению последующих шагов.

· Составлять проекты инвестиционного бюджета на 3-5 лет вперед. Среднесрочное бюджетирование может помочь решить эту проблему, если инвестиционные проекты будут вноситься в бюджет сразу на 3-5 лет, с гарантией финансирования в последующие годы при условии достижения удовлетворительных результатов, соответствующих намеченным конкретным показателям, и с учетом ежегодных корректировок.

· Отменить те инвестиционные программы, которые а) имеют коммерческую направленность и не отвечают критериям для федеральных государственных инвестиций; или б) осуществлялись в течение чрезмерно долгого времени и далеки от завершения; или в) представляют собой непрограммные инвестиции ФАИП. По мере необходимости следует вносить поправки или отменять нормативные акты, которые предусматривают осуществление таких инвестиций за счет средств федерального бюджета.

· Своевременно и в полном объеме публиковать отчеты о фактическом исполнении бюджета капитальных расходов в соответствии с экономической и функциональной классификацией бюджетных расходов. Необходимо, чтобы такие данные стали общедоступными, для того чтобы население могло получить представление о направлениях использования средств налогоплательщиков, и чтобы разработка бюджета осуществлялась в рамках информированного общества.

· Включать в бюджет только те инвестиционные программы и проекты, которые могут быть полностью профинансированы, - то есть, применительно к которым финансирование соответствует требуемому объему работ и/или закупок оборудования. Это потребует от государственных заказчиков (отраслевых министерств) составления реалистичных прогнозных оценок объемов работ и соответствующих объемов финансирования.

· Обеспечить в рамках бюджетных заявок для всех инвестиционных проектов учет последствий их реализации с точки зрения порождаемых ими текущих расходов, а также отражение таких расходов в долгосрочном бюджете утвержденных инвестиционных проектов. Государственные заказчики должны оценивать такие расходы в среднесрочной перспективе, и эти оценки будут впоследствии проверяться Минэкономразвития и учитываться в качестве одного из факторов при принятии решения о финансировании проекта.

· Установить, что при финансировании капитальных расходов предпочтение должно отдаваться завершению существующих программ и проектов, в частности, тех, которые близки к завершению, а не новым инвестиционным проектам и расходам на капитальный ремонт и закупки оборудования, для чего потребуется увеличение объема выделяемых на эти цели бюджетных средств.

· Основной проблемой для Правительства в связи с инвестиционным бюджетом является не столько объем государственных капитальных расходов, сколько их качество. Это означает, что основной упор в рамках экономической политики следует делать на повышении а) эффективности распределения средств инвестиционного бюджета между секторами, проектами и регионами; и б) технической эффективности таких расходов, так чтобы за счет тех же самых расходов можно было бы достичь больших результатов, что предполагает выбор проектов, имеющих высокую экономическую отдачу, распространение практики конкурентных закупок, регулярный мониторинг, системы внутренней и внешней проверки, оценку результатов деятельности и большую прозрачность в сфере управления и использования государственных средств для инвестиционных целей.

· Что касается возрастающего объема инвестиций в автодороги, то на наш взгляд центральное правительство должно финансировать только те дороги, которые обеспечивают стратегические общенациональные сети, связывающие столицы регионов или другие важные области.

· Федеральному правительству было бы целесообразно инвестировать в проекты, обеспечивающие значительные внешние эффекты, распространяющиеся на несколько регионов, или значительную экономию масштаба, поскольку такие внешние эффекты не могут объективно входить в задачу региональных органов управления. Однако проекты с локализованным эффектом, например, в сфере местного транспорта, местной инфраструктуры или среди сельских больниц, как с точки зрения принятия решений по отбору проектов, так и по распределению ресурсов между ними, предпочтительнее реализовывать на региональном уровне. Проекты, связанные со стратегическими национальными интересами, такие как инвестиции в оборону или инвестиции в средства предотвращения катастроф и чрезвычайных ситуаций, опять- таки целесообразней осуществлять посредством федеральных инвестиций, в то время как меры по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций должны осуществляться с помощью инвестиций как федерального, так и региональных бюджетов.

· Необходимо более четкое обоснование участия Правительства. Такое обоснование не является достаточно четким применительно ко многим инвестициям, в особенности к инвестициям коммерческого характера. В краткосрочной перспективе Правительство может обеспечить экономию бюджетных средств путем отказа от финансирования таких инвестиций, кроме того, путем инвестирования этих средств в другие сектора можно добиться более высокой доходности государственных средств.

· консолидация ответственности за утверждение инвестиционной программы. С учетом нынешней фрагментарности процесса принятия решений необходимо внедрить систему, при которой все инвестиционные программы и проекты утверждались бы только по согласованию с Минэкономразвития, а поправки в инвестиционные программы могли бы вноситься только в рамках перечня уже утвержденных программ. Это бы позволило уменьшить возможности для утверждения программ, минуя центральные экономические ведомства и обеспечить соблюдение всех формальных процедур для объективного отбора.

· повышение прозрачности федеральных целевых программ. а) государственные организации, являющиеся конечными потребителями услуг, должны получить возможность активного участия в разработке программ; б) необходимо упорядочить процедуры софинансирования в отношении государственных инвестиций и порядок отбора подрядчиков на конкурсной основе.

· Следует получить данные о характере расходов по основным программам, удельным затратам по различным видам инвестиций, разработать показатели, отражающие результаты работы, и конкретные целевые показатели применительно к различным инвестиционным программам.

· Предлагается определять перечень федеральных инвестиционных программ на законодательном уровне. Для этих целей необходимо принять специальный закон (предусматривающий необходимость внесения ежегодных поправок по ходу выполнения программ), в котором определялись бы несколько инвестиционных программ, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета, с определением минимальных и максимальных лимитов инвестирования.