2.3.2. РЕНТА

Статус первичных ресурсов как части общенационального имущества определяет общенациональное право на получение ренты, возникающей при их использовании. В обществе сложился консенсус, что государство отказалось от присвоения значительной части ренты в пользу добывающих компаний, за счет чего они получают сверхприбыль.

Государственная политика платного недропользования практически не учитывает рентную природу недропользования, а налоговая система - особенности разрабатываемых месторождений полезных ископаемых, их первичной переработки и реализации.

Если сравнить существующие оценки, то станет видно, что реально можно говорить о 10 -20 млрд. долл. (в зависимости от конъюнктуры на мировом рынке) доходов бюджета, которые ежегодно теряет государство, и которые можно было бы добрать в бюджет.

Если мы рассмотрим проект бюджета 2003, то увидим, что более 20% бюджета РФ формируется за счет специфических налогов на добывающий сектор, при том, что поступления по налогу на прибыль (являющийся «общим» налогом) в этом секторе мы не рассматривали. При этом наибольшую роль играют три вида поступлений: 1) акцизы на природный газ; 2) налог на добычу полезных ископаемых; 3) вывозные таможенные пошлины:

Действующая сегодня система налогообложения, бьет по мелким компаниям, по компаниям, работающим на неэффективных месторождениях, недавно начавшим разработку или осуществляющим инвестиции в новые месторождения. Результат выравнивания - недосбор налогов с эффективных месторождений и сокращение налоговой базы из-за прекращения добычи на неэффективных. При действующем механизме экспортных пошлин (в сочетании с НДПИ) нефтяные компании получают фиксированную долю прироста цен 53-54%.

Смысл предлагаемой системы заключается в создании гибкого механизма изъятия сверхдоходов, перекрывающего все возможные каналы их получения, перекачки за рубеж. Основная идея состоит в следующем реформировании трех основных источников бюджетных поступлений:

2.3.2.1. Принципы и проблемы рентного налогообложения

В соответствии с действующим законодательством недра России принадлежат всем ее гражданам. Горная рента, которая не зависит от деятельности недропользователя, должна присваиваться государством. Она образуется при разработке сверхрентабельных месторождений полезных ископаемых.

В обществе сложился консенсус, что государство отказалось от присвоения значительной части ренты в пользу добывающих компаний, что они вместо нормальной прибыли получают сверхприбыль.

Это ставит на повестку дня вопрос о присвоении ренты собственником ресурсов - обществом.

Механизмом присвоения ренты может служить налоговая политика. Однако государственная политика платного недропользования плохо учитывает рентную природу недропользования, а налоговая система практически не учитывает особенности разрабатываемых месторождений полезных ископаемых.

С получением ренты существуют следующие проблемы:

2.3.2.2. Оценки ренты

Мы определяем ренту как валовой доход компаний за вычетом издержек и нормальной прибыли.

Существуют разные оценки стоимости полезных ископаемых и, соответственно, размеров ренты:

Если сравнить все оценки, то становится видно, что реально можно говорить о 10-20 млрд. долл. (в зависимости от конъюнктуры на мировом рынке) доходов бюджета, которые сегодня теряет государство, и их можно было бы при определенных условиях (после предоставления твердых гарантий долгосрочной стабильности условий - неухудшения условий - разработки месторожджений) добрать в бюджет.

2.3.2.3. Недостатки реформы налогообложения добывающих отраслей 2001 г.

Основные характеристики реформы

Существовавшая до 2002 г. система налогообложения содержала несколько видов платежей, благодаря которым государство стремилось присвоить ренту и действовавших в отношении субъектов предпринимательской деятельности только в горнодобывающих отраслях.

В 2001 году Госдума приняла главу 26 Налогового кодекса - «Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ)». Три прежних налога - на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акциз и роялти - были заменены одним налогом - НДПИ.

Впервые были установлены твёрдые единые ставки в процентах на каждую группу полезных ископаемых. Если раньше плата за пользование недрами колебалась в установленных рамках - минимум-максимум - и можно было дифференцировать ставку налога в зависимости от качества месторождения, степени их выработанности, состояния инфраструктуры и так далее, то теперь все месторождения приравнены. Одновременно был пересмотрен механизм установления таможенных пошлин.

Приходится констатировать, что государство просто договорилось с крупнейшими компаниями, вводя налог, который усилил монополистические тенденции на нефтяном рынке, заметно осложнил деятельность мелких и средних компаний, разработающим наиболее сложные месторождения (находящихся в трудных горно-геологических условиях, с высокой степенью выработанности, малорентабельных и т.п.). Вмсете с тем, именно на на долю этих сравнительно небольших компаний приходилась относительно большая часть прямых инвестиций - тем самым НДПИ подрывает инвестиционную активность в отрасли.

Недостатки НДПИ

Эта налоговая новация под видом увеличения рентной составляющей (которая в принципе предполагает дифференцированный подход к компаниям, работающим в разных условиях) вводит «уравниловку».

Можно говорить о следующих основных недостатках НДПИ:

Недостатки экспортной пошлины

Мы предполагали, что при цене 15 долл/баррель или 109,5 долл/тонну экспорт нефти не приносит ренты и соответственно не облагается экспортной пошлиной, а. нефтяники получают «разумную прибыль». С ростом цены рента изымается по двум каналам - путем увеличения вывозной пошлины и НДПИ (в 2001-2003 гг.). После 2003 года - только за счет изменения пошлины (так как НДПИ вместо фиксированной потонной ставки становится фиксированной долей от выручки). Данная таблица показывает, какой объем выручки остается в нефтяном секторе при разной ценовой конъюнктуре при действии этих схем. Объем экспорта нефти, облагаемого пошлинами, полагается равным 1393 млн. тонн (цифра, заложенная в бюджет 2002 г.). Объем поставок из России определяется скорее технологическими характеристиками, чем мировой конъюнктурой. Соответственно:

Дополнительный эффект при схеме налогообложения в 2001-2003 гг. рассчитывался как:

R = V_{2002({P- P0 } - T(Р) - {НДПИ(Р)-НДПИ(Р0)})}

_{где P0 - цена в 14,9 долл/баррель или 109,5 долл/тонна}

_{НДПИ(Р) - налог на добычу полезных ископаемых типа нефть при цене в P}

_{Дополнительный эффект при схеме налогообложения в 2004 г рассчитывался как:}

_{R = V(P-P0) - {Tax(P)-Tax(P0)},}

_{Tax(P) = V*T(P) + 0,165{V*P-V*T(P)}}

_{где P0 - цена в 14,9 долл/баррель или 109,5 долл/тонна}

_{Tax(P) - поступления в бюджет (пошлина + НДПИ)}

_{так как в Законе № 126-ФЗ, устанавливается, что «Оценка стоимости производится исходя из выручки, определяемой с учетом сложившихся цен реализации … уменьшенную на сумму расходов по доставке … при внешнеторговых сделках в сумму расходов по доставке включаются расходы на оплату таможенных пошлин и сборов». Соответственно для расчета НДПИ, стоимость сокращается на сумму пошлин.}

_{Результаты расчетов:}

Цена нефти юралс, долл./барр.	15	17.5	20	22.5	25	27.5	30	32.5
Прежняя схема, расчеты Бюро экономи-ческого анализа
Ставка пошлины, евро/т	2	5	9	14	20	27	34	41
Доля пошлины в цене, %	1.7	3.6	5.7	7.9	10.2	12.5	14.4	16.0
Доля прироста от эффекта роста цены, получаемого нефтяным сектором, %		59	58	56	54	52	51	50
Новая схема, наши расчеты
Ставка пошлины, евро/т	0,32	6,24	14.00	20,91	27,87	35,77	43,45	51,34
Доля пошлины в цене, %	0,2	5,2	9,0	11,8	14,2	16,6	18,5	20,1
Доля прироста от эффекта роста цены, получаемого нефтяным сектором, %(2001-3)	47	47	47	47	47	46	45	45
Доля прироста от эффекта роста цены, получаемого нефтяным сектором, %(2001-3)	54	54	54	54	54	53	53	53

_{Таким образом видно, что}

_{Введение экспортной пошлины обычно фиксирует разрыв между ценами на внешних рынках соответствующих товаров и ценами на внутренних рынках. Аргументы, заставляющие прибегать к экспортной пошлине: 1) существующие налоговые инструменты недобирают ренту, 2) налоговое администрирование по налогу на таможенную пошлину намного эффективней, чем по акцизам. Повышение пошлин не приведет к отказу от экспорта. Оно лишь усилит давление на цены внутреннего рынка - нефтяные компании скорее начнут переносить растущие издержки на отечественных потребителей нефтепродуктов.}

_{Недостатки системы лицензионных платежей}

_{Одновременно вместе с введением НДПИ Правительство внесло серьезные изменения в Закон "О недрах".}

_{Стоимость природных ресурсов, находящихся в недрах, при выдаче лицензий на право добычи учитывается недостаточно эффективно и в силу этого не способствует росту эффективности недропользования. В результате лицензии распределяются по большей части неоптимально: либо дешево - на денежных аукционах, либо на конкурсах с заявленной, но нереализуемой на практике программой работ. Например, ОАО "Газпром" 115 из 126 лицензий получил бесплатно и без конкурса. За остальные 11 лицензий были получены бонусы в размере всего 824 тыс. долл. и 49,1 млн. руб. В то же время в США продажа права на эксплуатацию не самого крупного (одиннадцатого по размеру) месторождения принесла казне 3 млрд. долл.}

_{В обоих случаях месторождения распределенного фонда подолгу простаивают в ожидании начала работ по освоению и добыче. Существует неэксплуатируемая "замороженная" часть распределенного фонда недр, которая официально выведена из хозяйственного оборота на срок действия лицензий. Возникает вопрос: если не разрабатывается почти половина месторождений, лицензии на которые уже выданы, то какая необходимость устраивать новые конкурсы. Очевидно, назрела реформа системы недропользования - нынешняя лицензионная система доказала свою неэффективность.}

_{Задержка с вводом месторождений в промышленную эксплуатацию связана с отсутствием стимулов для долгосрочной инвестиционной деятельности при разработке месторождений полезных ископаемых, необходимых гарантий стабильности для бизнеса, реального контроля за выполнением условий лицензионных соглашений. В частности, государство практически не применяет механизм отзыва лицензий.}

_{Свою роль сыграло и изменение механизма финансирования геологоразведки в результате введения НДПИ.}

_{По оценкам МПР: сегодняшние проблемы -- например, резкое снижение финансирования геологоразведки: если в 2001 году на нее было потрачено 72 млрд рублей, то в нынешнем году ожидается не больше 45 млрд рублей, из которых около 35 млрд должны быть деньгами компаний (согласно представленным ими бюджетам -- то есть на деле сумма может быть гораздо меньше). А федеральный бюджет выделит в этом году на геологоразведку и вовсе небольшие деньги -- всего 7,3 млрд рублей, а в 2003 году -- 7 млрд. Деньги эти уже поделены: разведка шельфа обойдется в 1 млрд рублей, 2,7 млрд планируется потратить на оценку и прирост запасов углеводородного сырья, остальное распределено между другими полезными ископаемыми. Таким образом, отсутствие стимулов к разработке недр оборачивается потерями порядка 1 млрд.долл прямых инвестиций в разведку (при сохранении масштабов финансирования такого рода работ по сравнению с предыдущими годами). Только в этом случае от недосбора налогов потенциальных подрядчиков нефтяных компаний бюджет теряет порядка 700 млн долл.}

_{2.3.2.4. Налоги на добывающий сектор в проекте бюджета-2003}

_{Более 20% бюджета РФ на 2003 г. формируется за счет специфических налогов на добывающий сектор, при том, что поступления по налогу на прибыль (являющийся «общим» налогом) в этом секторе мы не рассматривали.}

_{При этом наибольшую роль играют три вида поступлений: 1) акцизы на природный газ; 2) налог на добычу полезных ископаемых; 3) вывозные таможенные пошлины:}

_{Расчеты, заложенные в правительственный вариант бюджета 2002 и 2003:}

_{2.3.2.5. Наши предложения в сфере рентного налогообложения}

_{В настоящее время в статистической, бухгалтерской и финансовой отчетности недропользователей отсутствуют показатели, которые позволили бы объективно судить об удельных затратах и применение которых позволило бы выявить «природный» фактор в доходах компании - недропользователя.}

_{По нашим оценкам, реально (и это минимальная оценка) можно говорить о 10 млрд. долл. доходов, которые можно дособрать в бюджет.}

_{(Эта сумма складывается из потерь бюджета из-за сужения налоговой базы вследствие равного налогообложения всех компаний и из-за того, что вся налоговая политика в добывающем секторе ориентируется только на нефтяной сектор; из остающейся у добывающих компаний сверхприбыли на высокорентабельных месторождениях; из того, что экспортные пошлины не являются эффективным механизмом изъятия ренты, из упущенныой выгоды, вследствие сдерживания инвестиционного процесса и т.д.)}

_{При этом не необходимости в увеличении ставок действующих ныне налогов, основанных на валовых показателях, - следует более широко использовать неналоговые платежи, основанные на оценках экономической эффективности.}

_{Смысл предлагаемой реформы системы налогообложения недропользователей в России состоит в увеличении налогооблагаемой базы за счет создания необходимых условий для осуществления инвестиционной деятельности и создании гибкого механизма изъятия сверхдоходов, контроль за их присвоением и вывозом.}

_{Основная идея состоит в реформировании трех основных источников бюджетных поступлений:}

_{2.3.3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ДОХОДНЫМ ИСТОЧНИКАМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2003 ГОД ОТ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ}

_{В Альтернативном бюджете на 2002 год определялись следующие проектировки доходов от федеральных государственных унитарных предприятий:}

_{В 2003 году предлагалось увеличить доходы федерального бюджета от перечисления части прибыли ФГУПов до 4 млрд. рублей}

_{В 2004 году - до 10 млрд. рублей.}

_{По итогам исполнения федерального бюджета за 2001 год в бюджет было перечислено 0.2 млрд. прибыли ФГУПов, по итогам исполнения федерального бюджета за 2002 год планируется получить 0.5 млрд. рублей, в проект федерального бюджета на 2003 год Правительство РФ заложило доходы от перечисления части прибыли ФГУПов в федеральный бюджет в размере 2.5 млрд. рублей.}

_{Консервативный расчет прибыли ФГУПов, проведенный в Альтернативном бюджете - 2002 на основе косвенных показателей их экономической деятельности подтвердился последующими данными обследования сектора ФГУПов, проведенного аудиторами Счетной Палаты Российской Федерации в 2001 году (отчет представлен в Государственную Думу 31 января 2002 года): по данным Счетной Палаты РФ ФГУПы получили 100.4 млрд. валовой прибыли за 2001 год, по данным Альтернативного Бюджета - 2002 прибыль ФГУПов составила в 2001 году 85 млрд. рублей.}

_{Счетная Палата РФ в своих рекомендациях Правительству РФ продублировала выводы Альтернативного Бюджета - 2002:}

_{Правительство не реализовало предложенные в Альтернативном Бюджете - 2002 меры в проекте федерального бюджета на 2003 год.}

_{По консервативной оценке прибыль ФГУПов в 2003 году составит не менее 120 млрд. рублей.}

_{Предлагается в 2003 году завершить создание реестра ФГУПов, собрать и обобщить информацию, характеризующую экономическую эффективность их деятельности (работа ведется с сентября 2001 года Минэкономразвития и Минимущества РФ с существенным отставанием от графика), предусмотрев перечисление в федеральный бюджет в 2003 году 4 млрд. от прибыли федеральных государственных унитарных предприятий.}

_{К 2004 году планируется перейти к перераспределению постепенно возрастающей части прибыли ФГУПов через федеральный бюджет в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы (млрд. рублей):}

_{2.3.4. РАЗРАБОТКА РАЗДЕЛА АЛЬТЕРНАТИВНОГО БЮДЖЕТА ПО АМНИСТИИ КАПИТАЛОВ}

_{Оценка поступлений в бюджет от предложенной меры может базироваться на экстраполяции данных об амнистии граждан Казахстана в связи с легализацией ими денежных средств. Амнистия, условия которой были определены законом Республики Казахстан от 2 апреля 2001 года, распространялась на всех граждан Казахстана и на все виды денежных средств, которые были получены ими незаконным путем. В относительно короткий срок (первоначально амнистия заканчивалась 4 июля, однако Нацбанк Казахстана продлил её еще на месяц) 2 928 граждан республики легализовали 480 270 тыс. долларов США. Наиболее крупная сумма, легализованная одним заявителем - 800 000 долларов США.}

_{Товарный экспорт Казахстана в 1999 году равнялся 6 млрд. долларов, в 2000 году - 9.6 млрд. долларов США. Сумма легализованного капитала составила 6.2% от величины среднегодового товарного экспорта страны за два года, предшествующие введению амнистии. Для России сопоставимый объем легализации денег собственниками составил бы в 2001 г. 4 690 300 тыс. долларов США.}

_{Численность населения Республики Казахстан по данным переписи 1999 года - 14 953 тыс. человек. Если данные казахской амнистии экстраполировать на Россию с учетом численности населения последней, сопоставимый объем легализации составил бы в 2001 г. 4 642 000 тыс. долларов США.}

_{С учетом корректировки на соотношение индексов ВВП на душу населения (соотношение подушевого ВВП России к подушевому ВВП Казахстана - 24.2 к 15.6, по данным за 1996 год) объем легализованных денег в России должен составить в 2001 году 7 200 200 тыс. долларов США.}

_{Иной метод экстраполяции результатов казахстанской амнистии на условия России основан на сравнении величин нелегального вывоза капитала из этих стран. По данным Нацбанка Республики Казахстан, на протяжении последних пяти лет из страны незаконно выводилось около 1 млрд. долларов США. В России экспертные оценки нелегального экспорта капитала сходятся на величине 25 - 30% от совокупного экспорта, или 20 - 25 млрд. долларов в год. Соответственно, можно ожидать, что величина легализованных денег в России составит от 9 605 400 тыс. долларов США до 12 000 000 тыс. долларов США.}

_{Если полученные крайние расчетные значения ожидаемой легализации рассматривать как минимальный ожидаемый размер легализованных средств в 2001 году (4 690 300 тыс. долларов США) и максимальный (12 000 000 тыс. долларов США), то реалистичной оценкой следует признать среднее значение, близкое к 8 млрд. долларов США.}

_{В 2002 году на расчетную величину ожидаемого размера легализованных средств действовали разнонаправленные факторы. В сторону уменьшения указанного показателя влияли такие факторы, как ужесточение государственного финансового контроля за доходами и расходами граждан, сокращение нелегального оттока капитала из страны в 2001 году до 12 - 14 млрд. долларов, прирост легальных доходов населения, опережающий прирост ВВП, прирост легального импорта капитала по разделу «прочие капитальные вложения» платежного баланса в первом полугодии 2002 года.}

_{В сторону увеличения расчетного показателя ожидаемой легализации средств влияли такие факторы, как рост теневого сектора на рынках движимого и недвижимого имущества как следствие ужесточения налогового режима сделок с участием граждан на этих рынках, рост занятости в теневом секторе экономики на 3.5% в 2002 году и соответствующий рост доли ВВП, производимой в теневом секторе (по данным Госкомстата РФ на 1 сентября 2002 года), а также продолжающаяся тенденция роста сбережений домохозяйств в отношении к ВВП (1998 г. - 1.7% ВВП, 1999 г. - 2.8% ВВП, 2000 г. - 4.5% ВВП, оценка: 2001 г - 6.0%, 2002 - 7.9%), сопряженная с ростом накопления наличных денежных средств на руках у населения и последующим их перераспределением в нелегальных секторах экономики.}

_{Если принять, что разнонаправленные факторы взаимно уравновесили друг друга, реалистично предположить, что в 2003 году расчетные данные ожидаемого размера легализации средств гражданами могут быть получены посредством индексирования данных за 2001 - 2002 гг. Прогнозируемый прирост ВВП в 2002 году составит 3.9%, прирост ВВП в 2003 г. в соответствии с прогнозом Правительства РФ составит 3.5 - 4.4%, что соответствует ожидаемому размеру легализации средств гражданами в размере 8.65 млрд. долларов США.}

_{При условии уплаты гражданами подоходного налога с легализуемых средств его поступление в консолидированный бюджет страны составит в 2003 году 36 млрд. рублей.}