2.3. ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА

2.3.1. КОНЦЕССИИ

2.3.1.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНЦЕССИИ

По определению, данному Европейской комиссией, концессия - это «акт, причисляемый к, государственным, которым государственная власть доверяет третьему лицу, будь то путём соглашения или путём одностороннего акта с получением согласия третьего лица, полное или частичное управление обслуживанием, которое обычно относится к ее компетенции и за которое третье лицо несёт эксплуатационные риски». При этом, в соответствии с директивами ЕС, проект, более 50 % которого финансируется государством, не должен передаваться в концессию частному оператору - на него распространяются правила, которым подчиняются государственные проекты

Такое понятие является очень широким. Под него попадают и классические концессии (концедент поручает концессионеру управление и обеспечение функционирования коммунальной службы за свой счет и на свой страх и риск, взамен предоставления различных прав и льгот, в частности права взимания платежей с потребителей.), и различные варианты «французской модели» концессии - концессии с разделенным риском, концессии с ограниченным риском, - и сервисные контракты. В него также входят англо-саксонская модель и различные ВОТ-схемы ("build-operate-transfer").

В разработанном в Яблоке рамочном варианте закона «О концессионных договорах…», который должен стать «шапкой», для целого ряда отраслевых законов, мы также используем достаточно широкое определение:

Поэтому можно говорить о том, что в случае его принятия, он откроет возможности использования практически всего спектра государственно-частных партнерств.

Вообще же место различных типов концессии (при разных моделях) в системе договоров находится между приватизацией и функционированием государственного предприятия. Они отличаются от аренды разделением рисков, участием государства, передачей некоторых государственных функций. Рассматривая эти параметры можно найти соответствие между различными типами контрактов (разных моделей):

При реализации крупных проектов схема отношений «концедент-концессионер» усложняется. Концедент может вовлекать в проект вышестоящие органы власти, государственные финансовые учреждения; осуществлять функции контроля и другие обязанности по государственному регулированию. Со стороны же концессионера (осуществляющего определенные инвестиции) могут участвовать оператор, различные подрядчики, предоставляющие финансовые ресурсы банковские организации, страховые компании и т.д. Таким образом, простая концессионная схема будет выглядеть следующим образом:

Концессионное соглашение представляет собой не типовой договор, а сугубо индивидуальный контракт, соотвествующий конкретному проекту. Для проектирования, строительства, управления, эксплуатации существуют различные варианты, касающиеся числа контрактов, характера оплаты, сроков, разделения рисков, инвестиционных обязательств и т.д.

2.3.1.2. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ МЕХАНИЗМОВ В МИРЕ

Концессионная схема имеет многовековую историю. Она восходит к Древней Греции и Римской Империи. В XVII-XVIII веках концессии использовались при строительстве каналов и мостов. XIX век стал золотым веком концессий как железных дорог, так и всех городских служб: водопровода, очистных сооружений, освещения, транспорта.

Однако неправильно считать, что концессии - это устаревший механизм, или механизм для развивающихся стран. В течение последних тридцати лет эта схема применялась для автострад, автостоянок. централизованного теплоснабжения. Не так давно появились новые сферы применения концессий - кабельное телевидение и т.д., даже тюрьмы. Концессии получили значительное развитие в Европе (программы частного финансирования инфраструктур в Англии, Голландии, Португалии и Испании) и в других странах мира, в частности, в Японии.

О распространенности ЧГП в развитых странах говорит следующая таблица 2001:

Всплеск интереса к этим механизмам возник в 90-х гг., после ряда неудач с приватизацией и примерами успешных партнерств. Однако они и ранее использовались в развитых странах, причем классические концессии использовались во всех основных инфраструктурных отраслях: связь - Дания; наземный транспорт, включая железнодорожный - Австрия, Дания, Германия, Норвегия, Испания; воздушный транспорт - Австрия, Норвегия; коммунальные услуги и энергоснабжение - Австрия, Дания, Норвегия

Запуск концессионных механизмов в России создаст серьезные бюджетные последствия:

Во-первых, он будет означать приток инвестиций, и увеличение налоговых сборов от концессионных проектов.

Во-вторых, он будет означать изменение государственных расходов. С одной стороны, снизятся инвестиционные расходы (за счет привлечения частных инвестиций). С другой стороны, - переход от государственной модели управления к государственно-частным партнерствам во всем мире приводит к значительному снижению издержек. Так, по оценкам ГЧП в секторе водоснабжения и канализации в США и Канаде приводят к снижению издержек на 10-40%, в Шотландии - 20%. В Ирландии 25-30%. В области транспорта, по оценкам Европейской Комиссии -10-17%. По данным Arthur Andersen в Великобритании в среднем для разных секторов экономия составляет 17%.

В-третьих, концессии будут означать поступление концессионной платы, хотя сразу следует отметить, что это не основной источник поступлений в федеральный бюджет (так, например, в Хорватии она составляет не более 0,5%). Дело в том, что: 1) основным концедентом являются региональные и местные власти, 2) цель концессий найти и привлечь инвестора в проекты, которые иначе не представляют интереса, и концессионная плата имеет смысл только как элемент особого налогового режима. Однако есть и другие примеры - в Чили при заключении одной дорожной концессии плата составила 100 млн долл. США при объеме инвестиций 500 млн. (= %бюджета Чили).

В-четвертых, легализация концессионных механизмов в России (а они по сути уже используются де-факто - муниципальные парковки, частные железные дорги, даже электростанции), потребует создания и введения предусмотренной Налоговым кодексом главы о специальном налоговом режиме для концессий.

2.3.1.3. ПОЧЕМУ НЕОБХОДИМ ОСОБЫЙ НАЛОГОВЫЙ РЕЖИМ ?

Во-первых, из-за правовых особенностей концессионного механизма, обусловленных тем, что имущество принадлежит концеденту (государству): 1) необходимо урегулировать вопрос кто платит налог на имущество; 2) поскольку имущество по окончании концессии возвращается государству, оно может оказаться заинтересованным, чтобы налоги аккумулировались концессионером и вкладывались в развитие имущества; налоги аккумулируются и в конце передаются государству в виде имущества; 3) необходимо также решить вопрос о порядке амортизации и т.д.

Во-вторых, экономические. Инфраструктурные проекты имеют ряд особенностей, которые приводят к тому, что в общем налоговом режиме они не могут осуществляться.

Если говорить о правовых особенностях налогового характера, то PriceWaterhouseCoopers говорит о следующих налоговых особенностях, которые порождают для концессий проблемы в Европе при общем налоговом режиме (требуют особого урегулирования):

НДС

могут возникать противоречия в случае передачи концессионеру обязанностей местных органов власти по осуществлению услуг населению. С органов власти НДС не взимается, однако с концессионера он взиматься будет, что ухудшает его позицию и удорожает услуги для потребителя.

Органы власти могут использовать возмещение НДС (в случае, когда частный сектор выставляет счета с НДС непосредственно органам власти)

Налог на прибыль корпораций

вычет затрат на заявку из налогооблагаемой прибыли (вне зависимости от того была или нет она успешной)

возможность участников консорциума по исполнению концессионного контракта применять правила для налогообложения прибыли финансово-промышленной группы (покрывать убытки от одних проектов за счет прибыли от других)

в случае существования нескольких ставок для налога на прибыль (например для производственных и посреднических операций) необходимо определить по какой ставке облагается прибыль концессионера, следует также рассмотреть возможность применения индивидуальных ставок

расширение сферы действия инвестиционной налоговой льготы на инфраструктурные проекты, так как под нее обычно попадают инвестиции в машины и оборудование

для предоставления некоторых вычетов по вложениям в недвижимость используется принцип существенного интереса («relevant interest»), который признается таковым в случае долгосрочной аренды или владением в собственности. Но если компания просто занимает здание, то это может стать причиной отказа в налоговом вычете.

должна ли прибыль концессионера полностью относиться на год возникновения, или ее можно соотнести со всем сроком проекта

как будет рассматриваться доход от использования государственной недвижимость - как прибыль концессионера или как необлагаемые налогом поступления от операций с основными фондами. Можно рассмотреть 4 способа введения «избыточной» недвижимости в контракт: 1) стоимость «избыточно» передаваемого имущества рассматривается как платеж за будущие услуги; 2) концессионер предварительно определяет, какие объекты «избыточны» для его нужд, в контракте они передаются в распоряжение строительной организации, а доходы от ее использования передаются оператору; 3) стоимость земли рассматривается как платеж оператору для снижения расходов; 4) доход от использования земли рассматривается как платеж оператору, чтобы снизить стоимость капитала проекта

в случае создания специальной компании для целей проекта взнос в виде недвижимости или оборудования не должен облагаться налогом

Гербовый сбор

Передача собственности концедентом концессионеру и обратно может вызвать необходимость в гербовом сборе, хотя ее можно сравнить с лизингом или передачей права распоряжения (его не требующих). Необходимо соответствующее изъятие.

независимо от суммы контракта, гербовый сбор может исчисляться исходя из рыночной стоимости передаваемых активов

Налог на увеличение рыночной стоимости капитала

Передача объектов инфраструктуры облагается этим налогом. Передача от властей концессионеру - нет, но передача от концессионера концеденту - облагается, несмотря на то, что это происходит без компенсации. К тому же, поскольку это сделки между независимыми участниками, оценка стоимости активов производится по рыночной цене.

Налоговые последствия очень важны для РРР проектов. И должны рассматриваться в зависимости от типа сделки и сектора, принимая во внимание экономические особенности.

Если говорить об экономических особенностях, то следует отметить следующие моменты, которые делают невозможным их осуществление частным сектором:

В сфере инфраструктуры существует ряд особенностей, которые приводят к тому, что рыночные механизмы не обеспечивает адекватных инвестиций в сектор - возникает «провал» рынка. Попытки же переложить всю стоимость производства соответствующих услуг на потребителя приводят к установлению таких цен, что их потребление становится неэффективным.

Эти особенности проектов в сфере инфраструктуры обуславливают необходимость государственной поддержки:

Поэтому эта сфера в частных руках без финансового участия государства эффективно работать не будет. Предоставление особых условий и финансовой поддержки в секторе означает не льготы, а выравнивание финансово-экономических условий отрасли с другими полностью «рыночными» сферами, с тем, чтобы в ней могли быть запущены рыночные механизмы. Участие же частного бизнеса в управлении и финансировании, позволяет повысить эффективность сектора.

Общий принцип таков, что развитые страны больше используют финансовые механизмы (участие государства в проектах, предоставление субсидий), а развивающиеся - налоговые.

Если говорить о налоговых льготах вообще, то это активный инструмент инвестиционной политики во многих странах мира. (см. раздел о политике привлечения инвестиций). Но также можно привести примеры особого налогообложения инфраструктурных проектов:

В некоторых странах налоговые льготы предоставляются в соответствии с планами экономического развития и одобряются соответствующим министерством (Узбекистан, Бразилия), в некоторых - крупномасштабным инвестициям (например в Литве - больше 1 млн. долларов США) или долгосрочным инвестициям (Чили - более 10 лет). Но во многих странах, эти льготы предоставляются непосредственно инвестициям в инфраструктуру или увязаны с концессионными механизмами.

Так, в соответствии с опубликованным UNCTAD в 2000 году обзором налоговых льгот для некоторых развивающихся стран и стран с переходной экономикой, в сфере инфраструктуры (при этом мы не рассматриваем добывающий сектор и механизмы СРП, лесные концессии и льготы строительным компаниям) особые условия применяют:

Аргументацию же, почему в России для этого сектора и для этих механизмов должен существовать специальный налоговый режим мы уже приводили:

Рассматривая функционирование механизма поддержки, страна должна сравнивать платежи инвестору с альтернативными издержками, связанными с переходом к «следующей лучшей» инициативе при отсутствии этих инвестиций. Эффективное финансирование в государственно-частных партнерствах предполагает наличие ясной политической воли принять некоторые дополнительные издержки (в сравнении с непосредственным государственным финансированием). Но необходимо отдавать себе отчёт в том, что следует сравнивать не потоки непосредственного финансирования, а те выгоды, которые проекты дают обществу, в том числе за счет перенаправления госрасходов в те сферы, которые не могут финансироваться с использованием партнерств, будучи абсолютно нерентабельными.

При этом преимущества особого налогового режима состоят в следующем:

Необходимо найти баланс между стабильностью и гибкостью, так как страны оказываются заинтересованными в «связывании» себе рук, чтобы привлечь инвестора. При этом следует учесть, что гибкость также имеет затраты. Нестандартные формы поддержки, включая нестандартные гарантии, могут поднимать затраты переговоров, увеличивать трансакционные издержки. Поэтому простые решения часто предпочтительнее «идеального» разделения риска.

Особый налоговый режим поэтому должен так сбалансировать концессионную плату и налоговые платежи, чтобы обеспечить инвесторам рыночные условия функционирования, решив одновременно правовые вопросы.

2.3.1.4. ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ ДЛЯ БЮДЖЕТА

Поэтому для целей альтернативного бюджета мы, оценивая последствия введения концессий в России, будем исходить из того, что концессионная плата балансирует с механизмами поддержки. Тогда концессии:

Подойти к оценке этих параметров мы можем с трех сторон:

доля мирового инвестиционного капитала, которая может прийтись на Россию. (Здесь следует отметить, что капитал, который идет в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой не распределяется равномерно между странами, а концентрируется где-то в 10 -15 странах. Особенно это характерно для капитала, который идет в инфраструктурные проекты, который еще более концентрирован. Если России удастся создать удачный концессионный режим, то ее доля резко увеличится)

та инфраструктура, которую мы можем предложить для концессионных проектов

те государственные финансы, которые мы вкладываем в инфраструктуру, для совместного участия

Рассмотрим информацию о инвестициях в частно-государственных партнерствах в сфере инфраструктуры, которую предоставляет Мировой Банк. Поскольку в каждой стране существувет своя специфика, следует сравнивать не отдельные страны, а использовать общие, усредненные данные. Воспользуемся базой данных Мирового банка о ГЧП в сфере инфраструктуры в развивающихся странах: (PPI Project Database.)

Инвестиции в инфраструктурные проекты с участием частного сектора в развивающихся странах, 1990-99 (млн. долл. США)

В чистые концессии инвестировалось в среднем около 15 млрд. долл. в год. в 1995-99 гг.

При этом практически все они распределяются между 5-10 странми.

Так, например, (для частных инвестиций в инфраструктуру вообще):

Если в электроэнергетике на первую пятерку (Бразилия, Китай, Аргентина, Филиппины, Индонезия) приходится 53% инвестиций, и т.д., То на 5 стран с крупнейшими частными инвестициями в водоснабжение (где преобладают концессии) в 1997 г (Аргентина, Филиппины, Малайзия, Турция, Мексика) приходилось 77% инвестиций. В железнодорожных - 80%. и т.д.

При этом следует учесть, что объем частных инвестиций в инфраструктуру конце 1990-х гг был в 3.3. раза больше, чем в начале 90-х. Инвестиции же в рамках контрактов делегированного управления (концессии) - в 2.5 раза больше. (Это означает, что в инфраструктуру вообще и в концессии в частности в конце 90-х годов инвестировалось соответственно в 1,53 и 1,43 больше, чем за период в среднем). Так, в 1990-94 в концессии инвестировалось в среднем 6,5 млрд. долл. в год. В 1995-99 гг. - 15 млрд. долл. в год

При этом следует учесть, что BOT проекты в данной статистике проходят как «создание новых инфраструктур».

Так, например в области электроэнергетики в 1997 г. такие инвестиции (BOT) составили более 8 млрд. долл:

Если предположить, что такая же пропорция BOT-проектов существует и в других секторах, (хотя общепризнанно, что в других секторах эта доля выше), то это при таких же темпах роста капиталовложений, как и в контрактах делегированного управления с инвестициями (концессиях), означает еще в среднем 5 млрд. долларов в год.

Это означает, что ежегодно на основе концессионных механизмов инвестируется более 20 млрд. долларов, из них 70% приходится на 5 стран. Что в свою очередь означает, что создание в России концессионного режима позволит привлекать как минимум 2,5 -3 млрд. долларов в год.

При этом, сумма накопленных инвестиций, а значит и поступлений в бюджет будет с каждым годом увеличиваться.

Можно также сделать оценку на основе инвестиционных потребностей и государственных инвестиционных программ. Так например Ирландия (чей ВВП приблизительно в 3,5 - 4 раза меньше российского) разработала национальный план развития в соответствии с которым в течение 5 лет планируется привлечь 2,35 млрд. евро частных инвестиций в инфраструктуру. (Сравнение с Россией, опять-таки даст нам оценку в 2-2.5 млрд. долл. в год). При этом доля государственно-частных партнерств от общего объема инвестиций по секторам составляет:

Финансирование государственно-частных партнерств в Ирландии

2,5 млрд. долл. в год, при рентабельности в 10% и 20% налоге на прибыль (с учетом возможных особенностей специального налогового режима) будет означать поступление в бюджет около 50 млн. долларов ежегодно. Через 10 лет, таким образом, в бюджет будет дополнительно поступать около полмиллиарда долларов.