2.4. РАСХОДНАЯ ЧАСТЬ БЮДЖЕТА

2.4.1. РЕФОРМА ЖКХ

"ЯБЛОКО" считает, что для реформы жилищно-коммунального хозяйства необходимо принятие нового Жилищного кодекса, и закона “О правах потребителей жилищно-коммунальных услуг”, в котором свести в единую систему все права граждан в жилищно-коммунальной сфере, определить правовые отношения между потребителями и производителями коммунальных услуг на принципах взаимной ответственности, предусмотрев ответственность производителей за нарушение количества и качества услуг. Создать систему учета реальной стоимости коммунальных услуг, которая должна основываться не на абстрактных нормативах, а на конкретных показателях реального потребления услуг. Решить проблему задолженности в сфере ЖКХ, основную ответственность за которую несет государство. Перейти к системе адресной социальной защиты населения. Необходимо заменить денежными компенсациями льготы на оплату коммунальных услуг. При этом размер компенсации должен определяться реальной стоимостью услуг. Запретить включение в ставки и тарифы оплаты жилищно-коммунальных услуг любых косвенных затрат, не отражающих фактический объем потребления ресурсов непосредственно каждым жителем.

2.4.1.1. Реформа жилищно-коммунального хозяйства

Необходимость жилищно-коммунальной реформы не вызывает сомнений. Жилищный фонд и коммунальные сети страны находятся в удручающем состоянии. Угрожающе растет аварийность в коммунальном секторе. В отдельных регионах ситуация в жилищно-коммунальном комплексе обострена до предела, и кризис Приморья может повториться в других регионах страны. Задолженность предприятий ЖКХ перед поставщиками ресурсов достигла огромных размеров, как и долги потребителей перед коммунальными предприятиями. Значительная часть ответственности за долговой кризис лежит на государстве, которое с одной стороны не оплачивает долги бюджетных учреждений (воинских частей, ВУЗов и т.д.), а с другой - регулярно урезает доходы муниципальных бюджетов - основных доноров ЖКХ.

Неэффективность коммунального сектора объясняется тем, что в нем сохраняются такие пережитки административно-командной системы, как монополизм, отсутствие системы учета реальной себестоимости коммунальных услуг, затратный принцип ценообразования в отрасли, приводящий к раздуванию издержек, отсутствие общественного контроля над тарифами монополистов. Все это приводит к тому, что в ценообразовании на жилищно-коммунальные услуги по-прежнему действуют не рыночные механизмы, а принципы административного регулирования цены.

2.4.1.2. Критика правительственной программы реформирования жилищно-коммунального комплекса РФ

Осознавая острую необходимость преобразований, «ЯБЛОКО» считает, что реформа ЖКХ взяла крайне неудачный старт. Главная причина этого - полная несостоятельность Концепции реформы, которая была оформлена указом Президента в 1997 г., а затем легла в основу “Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ”, утвержденной Правительством в ноябре 2001 года.

Данная концепция носит откровенно фискальный характер. Наиболее четко и ясно в программе прописаны только сроки повышения тарифов для населения до 100%. На вопрос, же о том, когда повысится качество услуг, Программа не отвечает. Перечень структурных преобразований, необходимых для этого, приведен в самом общем виде и не подкреплен конкретными механизмами реализации. Задания по структурным реформам сформулированы в общей форме, без контрольных цифр и конкретных планов их решения. Мы выражаем несогласие с такими положениями правительственной программы, как отсутствие гарантий от безудержного повышения тарифов естественными монополистами, приватизация предприятий ЖКХ до их демонополизации, включение в тарифы задолженности прошлых лет, включение в тарифы расходов на капитальный ремонт, средств на субсидии малоимущим. Это приведет к безудержному росту цен на коммунальные услуги. Таким образом, к началу 2004 года граждане будут оплачивать на 100% тарифы, которые по сравнению с нынешними могут вырасти в несколько раз.

В отличие от правительственной программы, мы выступаем за сохранение налоговых льгот (в том числе по НДС) при условии их равного применения ко всем производителям жилищно-коммунальных услуг (сейчас эта и другие льготы распространяются и на все платежи граждан), за установление тарифов на управление жилищным фондом только при условии пропорционального уменьшения на эту сумму других тарифов на коммунальные услуги.

Кроме того, правительственная Программа ставит в качестве одной из главных задач формирование реальных рыночных условий в жилищно-коммунальном комплексе и открытие этого сектора для частного бизнеса, однако не дает ясных ответов о судьбе огромных бюджетных долгов, о подходах к коренному изменению тарифной политики увязки ее с бюджетным процессом, о мерах и объемах государственной поддержки привлечения частных инвестиций в отрасль.

«ЯБЛОКО» выражает уверенность в том, что реформа ЖКХ будет обречена на провал в том случае, если она не получит социальной опоры в российском обществе, - по меньшей мере в той его части, которая является потенциальным средним классом. Для того, чтобы этого добиться, необходимо пересмотреть подходы к реформе, предложенные правительством.

Главным принципом при проведении реформы должен стать приоритет структурных изменений над фискальными целями государства, в том числе такими, как “финансовое оздоровление отрасли”.

Цель реформы жилищно-коммунального хозяйства должна заключаться в гарантированном и качественном обслуживании жилищного фонда. Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

Чрезвычайно важной является последовательность мероприятий при осуществлении модернизации и реформы ЖКХ. Любое решение о повышении потребительской стоимости услуг в каждом регионе и муниципальном образовании должно быть увязано с выполнением конкретных нормативов по установке приборов учета тепла, созданию кондоминиумов и жилищных потребительских кооперативов, увеличению числа конкурирующих поставщиков коммунальных услуг, обеспечению полной прозрачности тарифов монополистов, заключению реально работающих договоров между потребителями и поставщиками услуг и т.д. Создание системы учета реальной стоимости услуг, общественного контроля над естественными монополистами, демонополизация, разработка четкой нормативно-правовой базы, защищающей потребителя и поставщика услуг, формирование критической массы организованных коллективных потребителей должны предшествовать отказу от бюджетного дотирования отрасли.

Дотации, которые будут доплачиваться бюджетами в этот период, должны рассматриваться не как вынужденная подачка иждивенцам, а как часть долга, возникшего у государства за десятилетие полного пренебрежения к жилищно-коммунальной сфере. На первом этапе реформ бюджетные деньги надо не изымать из системы ЖКХ, а заставить их работать на структурные изменения в этой системе. В частности, необходимо нарастить объем средств позволяющего перейти от аварийных ремонтов к планово-предупредительным, однако исключительно при условии предваряющей демонополизации структуры ЖКХ и обеспечении публичного контроля над проведением конкурсов и тендеров.

Кроме того, надо отдавать себе отчет в том, что наряду с образованием и здравоохранением ЖКХ является частью социальной сферы, что делает неприемлемой его форсированную коммерциализацию.

Из этой логики вытекает также необходимость расширения и укреплению доходной базы муниципальных бюджетов - главных доноров ЖКХ и социальной сферы в целом. Местные бюджеты должны обладать собственной стабильной налоговой базой.

Главными принципами при проведении реформы должны стать:

2.4.1.3. Наши рекомендации

На первом этапе реформы должны быть осуществлены следующие меры:

1. Обеспечение твердого правового фундамента реформы. Необходимо принятие нового Жилищного кодекса, а также закона “О правах потребителей жилищно-коммунальных услуг”, в котором свести в единую систему все права граждан в жилищно-коммунальной сфере.. Определить правовые отношения между потребителями и производителями жилищно-коммунальных услуг на принципах взаимной ответственности, разработать систему примерных договоров на оказание коммунальных услуг, предусмотреть строгую ответственность производителей за нарушение количества и качества предоставляемых услуг, законодательно закрепить четкое описание и перечень бюджетных услуг, разделив их по категориям и установив для каждой категории отдельную норму оплаты потребителем. Гарантировать право потребителя на отказ от оплаты коммунальных услуг в случае несоответствия их качества и объема условиям договора. Определить статус социального найма жилья, в том числе минимальную социальную норму площади жилья, а также минимальные требования (стандарт) к качеству социального жилья. Провести массовую просветительскую кампанию, в ходе которой разъяснять гражданам их жилищно-коммунальные права. Надо отдавать себе отчет в том, что союзниками реформы могут быть только активные граждане, ясно осознающие и отстаивающие свои права.

2. Создание системы учета реальной стоимости коммунальных услуг. Любые разговоры о том, что граждане “недоплачивают” за коммунальные услуги нужно прекратить до тех пор, пока в стране не будет создана система учета их реальной стоимости. Следует создать систему стимулов, поощряющую установку счетчиков гражданами. На эти цели может идти часть дотаций направляемых на личные счета граждан. Малоимущим счетчики должны устанавливаться за бюджетные средства. Ввести обязательность поквартирной установки счетчиков в новых домах. Установить счетчики во всех без исключения бюджетных учреждениях. При этом в обязательном порядке должен проводиться тендер на производство счетчиков российскими предприятиями. Однако сама по себе установка счетчиков не решит проблемы. В пересмотре нуждается вся система бухгалтерского и управленческого учета в организациях, предоставляющих услуги ЖКХ. Такая система должна основываться не на абстрактных нормативах, а на конкретных показателях реального потребления услуг. Необходимо продвигаться к созданию в каждом городе и поселке автоматизированной системы реального поступления услуг, фиксирующей их объемы и непрерывность, качество воды, температуру горячей воды и отопления, стабильность электротока и т.д.

3. Решение проблемы задолженности в сфере ЖКХ. В сфере ЖКХ накопилось как минимум 5 видов долгов: 1) задолженность по капитальному ремонту, 2) долги населения по оплате услуг ЖКХ 3) прямые долги государства по оплате услуг ЖКХ 4) неперечисленные дотации на льготников 5) убытки отрасли от занижения тарифов. За четыре из пяти видов долгов полную ответственность несет государство, только прямые долги которого перед отраслью в 4-5 раз превышают задолженность населения. Поэтому добиться от граждан добросовестной оплаты коммунальных услуг невозможно до тех пор, пока государство не оплатит собственные долги и не даст гарантий бесперебойных платежей в будущем. Необходима также реструктуризация долгов ЖКХ перед энергетикой и другими естественными монополиями, проводимая только в соответствии с их реальными затратами, выявленными в результате аудита за все годы задолженности

4. Демонополизация жилищно-коммунального сектора. Население, оставленное наедине с жилищными монополистами, не справится с задачами демонополизации. Этот процесс должно инициировать государство, которое вместе с муниципалитетами является крупнейшим потребителем коммунальных услуг. Необходимо разработать механизм государственного и муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги, размещаемого на конкурсной основе. Это позволит сократить бюджетные расходы и даст импульс развитию в ЖКХ реальной конкуренции. С целью развития конкуренции управляющие компании могут быть демонополизированы в административном порядке. На территории одного района могут работать две и более таких компаний, конкурирующие за потребителя путем повышения привлекательности предлагаемого пакета услуг. В случае отсутствия районов на территории города их необходимо учреждать в административном порядке.

Необходимо установить общественный контроль над механизмом формирования тарифов услуги локальных монополистов в сфере ЖКХ на местном и региональном уровне, законодательно обязав муниципальные власти ежегодно проводить независимый аудит предприятий ЖКХ, результаты которого публиковать в сопоставлении с предварительными планами. Создать при органах местного самоуправления муниципальные комиссии по регулированию тарифов на коммунальные услуги, гарантировав участие в их работе депутатов местного самоуправления, представителей общественных объединений и организаций, защищающих права потребителей, законодательно закрепить конкурсный механизм назначения руководителей коммунальных монополий.

Необходимо также принять закон о концессии для привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор, гарантирующий сохранность инвестиции и открытый конкурс.

5. Создание механизма общественного контроля над естественными монополистами в сфере ЖКХ. Без установления жесткого контроля за коммунальными монополистами механизм ценообразования в ЖКХ никогда не станет прозрачным. Необходимо закрепить в законе конкурсный механизм назначения руководителей коммунальных монополий. Следует законодательно обязать муниципальные власти ежегодно проводить независимый аудит предприятий ЖКХ, результаты которого публиковать в сопоставлении с предварительными планами. Только таким образом можно избежать разбухания тарифов за счет сверхдоходов коммунальных начальников и иных непроизводственных затрат. При органах местного самоуправления создавать муниципальные комиссии по контролю за тарифами на коммунальные услуги, гарантировав участие в их работе депутатов, представителей общественных объединений и организаций, защищающих права потребителей в жилищной сфере. В то же время необходимо, чтобы большинство в этих комиссиях составляли независимые эксперты, в том числе приглашаемые извне, включая иностранцев. Необходимо объявить мораторий на приватизацию коммунальных монополистов. Реализация этой части программы правительства приведет к созданию касты коммунальных олигархов, которые будут душить конкурентов в сговоре с чиновниками.

Важнейшим инструментом общественного контроля может стать практика создания управляющих компаний, имеющих статус некоммерческих организаций. Способных квалифицированно представлять интересы неорганизованных жителей.

6. Создание организованных коллективных потребителей коммунальных услуг. Необходимо стимулировать переход на совместное домовладение, развитие товариществ собственников жилья (ТСЖ). Сегодня их очень мало и далеко не все из них работают эффективно. Подчас имеет место узурпация председателями ТСЖ всей полноты власти, присваивание средств от использования общего имущества. В закон о ТСЖ надо срочно внести поправки, гарантирующие демократическую процедуру принятия решений в ТСЖ, учитывающую волю каждого индивидуального собственника, обеспечить прозрачность и контроль над доходами и расходами ТСЖ, регулярную отчетность правления ТСЖ о проделанной работе. Запретить практику создания ТСЖ более чем в одном многоквартирном доме, ведущую к профанации их деятельности и дискредитации идеи совместного домовладения. Следует предельно упростить процедуры формирования кондоминиумов и регистрации ТСЖ; обеспечить равные условия оплаты коммунальных услуг для проживающих в домах и в квартирах любых форм собственности. При этом налогообложение любых объединений жильцов не может осуществляться на тех же принципах, что налогообложение коммерческих структур.

Необходимо передать в собственность владельцев кондоминиума придомовые территории на базе разработанного типового договора, содействовать ТСЖ в привлечении предприятий по эксплуатации и обслуживанию жилья, в предоставлении им необходимого оборудования, выделять средства на капитальный ремонт домов для желающих создать ТСЖ в старых домах, выделять ТСЖ дотации в полном объеме до их отмены и компенсации на льготников до отмены льгот.

В не менее сложном положении находятся жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), подвергающиеся прямой дискриминации по сравнению с индивидуальными плательщиками. Необходимо не только ликвидировать все виды дискриминации по отношению к коллективным потребителям, но и создать систему стимулов, побуждающих жителей домов к объединению. Таким стимулом могло бы стать снижение введение понижающего коэффициента при установлении тарифов для любых форм коллективного домовладения по сравнению с индивидуальным. Наряду с ТСЖ и ЖСК является перспективной такая форма как потребительские жилищные кооперативы (ПЖК) в рамках которых владельцы квартир могут объединяться со съемщиками муниципального жилья.

7. Переход к системе адресной социальной защиты населения требует заменить денежными компенсациями льгот на оплату коммунальных услуг. При этом размер компенсации должен определяться реальной стоимостью услуг, чего нельзя добиться без предварительной установки приборов индивидуального учета. С целью смягчения социальных последствий замену льгот компенсациями можно проводить только после очередного повышения пенсий и выплачиваемых из бюджета зарплат. Содержание и количество справок о доходах граждан должно быть установлено законом. При получении жилищной субсидии также следует законодательно обеспечить соблюдение принципа “один человек - одно окно”. С целью начисления размера субсидии необходимо дифференцировать предельную долю оплаты коммунальных услуг в доходе в зависимости от его уровня. Необходимо дифференцировать предельную долю оплаты коммунальных услуг в доходе в зависимости от его уровня для целей начисления размера субсидии - для малоимущих предальная норма оплаты услуг ЖКХ должна составлять 5% от дохода. Под особый федеральный контроль должны быть поставлены реформы в регионах с длительным отопительным сезоном.

8. Формирование системы стимулов для чиновников и руководителей коммунальных служб. Существенным стимулом повысить эффективность работы для коммунальных служб должна стать фиксация тарифа на длительный срок. Тогда экономия, полученная от снижения издержек, ликвидации неоправданных потерь, увеличит прибыль отрасли.

9. Кадровые изменения в проведении реформы. Сейчас разработкой и осуществлением реформы занимается административное ведомство - Государственный комитет по строительству, архитектуре и коммунальной реформе (Госстрой). Необходимо не только сменить руководство Госстроя и уволить чиновников, ответственных за разработку фискальной программы реформирования ЖКХ от 17.11.2001, но и привлечь к разработке реформы более широкий круг организаций и заинтересованных сторон - Минэкономразвития и другие ведомства, Парламент, объединения потребителей и собственников жилья, представителей органов местного самоуправления и работников коммунальных служб.

Все эти меры должны предшествовать любым попыткам повышения стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Для выполнения этих мер необходимо:

1) отменить программу «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ» от 17. 11. 2001;

2) сформулировать конкретные задания по структурным реформам для регионов с последующей конкретизацией ими заданий для муниципалитетов, установить мораторий на повышение оплаты жилищно-коммунальных услуг вплоть до реализации регионами и муниципалитетами структурных заданий;

3) запретить включение в ставки и тарифы оплаты жилищно-коммунальных услуг любых косвенных затрат, не отражающих фактический объем потребления ресурсов непосредственно каждым жителем;

4) обеспечить в ходе проведения реформы приоритет структурных преобразований над сугубо фискальными целями;

5) провести публичное обсуждение проблем реформы ЖКХ, а также привлечь к разработке концепции реформы широкий круг общественных и политических организаций, объединений потребителей и собственников жилья, представителей органов местного самоуправления и работников коммунальных служб.

2.4.2. АКТИВНАЯ ПОЛИТИКА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ

По данным ООН в настоящее время более 110 стран проводят активную политику привлечения инвестиций, с помощью налоговых и финансовых стимулов. Если в начале 80-х гг. эксперты и политики считали, что государство не может практически повлиять на инвестиционные решения, то сегодня эта политика оказывает влияние на инвестиционные решения.

Об уровне поддержки инвестиций в развитых странах говорят следующие цифры: уровень субсидирования инвестиций в развитых странах в 1993 г. составил $18 миллиардов (или 0,1 % ВВП), т.е. с учетом налогов где-то 0,2% ВВП. В Ирландии же на поддержку инвестиций (включая налоговые меры) приходилось в начале 90-х 0,6% ВВП, а в Бельгии, Италии, Испании - 0.2%. Непрерывно возрастает не только абсолютный, но и относительный размер финансовых стимулов. Интервью с руководителями более чем 200 основных корпораций США показали, что в 1995 г. почти 80% фирм получали поддержку. Другие исследования говорят о том, что в случае отсутствия поддержки у 75% фирм, изменились бы инвестиционные решения (выбор места инвестирования). Данные относительно инвестиционной поддержки на душу населения: в 1993 и 1980 гг.: во Франции $7 (20), в Нидерландах $ 9 (66), в Великобритании $28 (76), в Ирландии $50 (131), в Германии от $ 105 (36), в Италии от $ 480 (223).

Общий уровень поддержки инвестиций должен ориентироваться (и даже быть несколько выше), чем в альтернативных странах размещения инвестиций (для РФ - это страны ЦВЕ и страны СНГ). Механизмы поддержки, в свою очередь, должны ориентироваться на развитые страны (так как простые схемы неэффективны). Поэтому надо использовать в первую очередь опыт стран Европы - при стремлении к похожему налоговому режиму надо выстроить аналогичную схему поддержки, но естественно с учетом существующих институциональных ограничений.

Поэтому мы предлагаем:

1) Выделить в федеральном бюджете соответствующие средства. 0,5% ВВП или 2 млрд. долларов, или 15 долл. на человека (с дальнейшим удвоением в ходе экономического роста и приближением к показателям Великобритании 30 долл. на человека).

2) Разделить страну на специальные инвестиционные зоны по двум критериям. Первый критерий - уровень экономического развития субъектов РФ. Второй критерий - деление муниципалитетов в рамках регионов.

3) В рамках средств содействия следует запустить ряд программ, поддерживающих инвестиции, финансируемых их федерального бюджета, и ориентирующихся на поставленные цели. Программы должны финансироваться не по отдельности, а в увязке друг с другом.

· Инвестиционное содействие (субсидирование % ставок до 50%, для новых средних и малых предприятий в стратегических секторах - гранты; для инвестиций, превышающих пороговое значение могут предоставляться особые льготы, налоговая скидка по инвестиционным резервам; венчурное финансирование - возврат в случае успеха проекта)

· Поддержка НИОКР (вычет расходов на НИОКР в год их осуществления или их ускоренное списание; создание прототипов - беспроцентный кредит в 50% стоимости;. фундаментальные исследования в стратегических секторах - субсидия до 50%; критерии отбора проектов - влияние на конкурентоспособность и рост компаний, развитие технологии, роль финансирования; полное списание расходов на приобретение патентов и лицензий в год приобретения.)

· Создание занятости (субсидии и льготы предоставляются в зависимости от числа созданных рабочих мест, в расчете на занятого)

· Поддержка новых фирм - поддержка молодых предпринимателей в возрасте между 18 и 35, и молодых компаний (менее 5 лет)

· поддержка интернационализации, в первую очередь для средних и малых предприятий.

2.4.2.1. Проведение активной политики привлечения инвестиций

По данным ООН в настоящее время более 110 стран проводят активную политику привлечения инвестиций. Такая политика складывается из многих конкретных мероприятий:

• программы структурного развития, как определения приоритетов
• индивидуальной работы с инвесторами
• деятельности агентств по привлечению инвестиций
• формулирования ограничений и мониторинга
• предоставления налоговых и финансовых стимулов

и т.д.

Число стран, которые стимулируют привлечение инвестиций и спектр предлагаемых стимулов резко выросли, начиная с середины 1980-ых.

Наиболее серьезные бюджетные последствия имеет предоставление налоговых и финансовых стимулов.

Распространенность налоговых стимулов видна из следующей таблицы:

Среди налоговых стимулов, наиболее широко используется сокращение ставки общего подоходного налога. В странах ОЭСР, следующими по важности являются ускоренная амортизация, определенные вычеты из подоходного налога и сокращение других налогов. В развивающихся же странах особое распространение получили налоговые каникулы и таможенно-тарифные льготы.

Сопоставимых данных о финансовых стимулах в мировой экономике, практически нет. Но по данным ОЭСР полный уровень поддержки промышленности в странах -членах в 1991 составлял $ 48 миллиардов. При этом два основных компонента стимулирования инвестиций - инвестиционные стимулы и региональные стимулы развития - устойчиво росли. В 1989 г. в странах ОЭСР существовало 285 программ с общей стоимостью $ 11 миллиардов, а в 1993 г. уже 362 программы в $18 миллиардов. Наиболее часто использовались гранты (в 11 странах - их доля выше 60%, и в 16 - выше 40%).

При этом общепризнанно, что:

Во-первых, развитые страны более активно используют финансовые стимулы, чем налоговые. Так как: 1) финансовые стимулы имеют большую административную гибкость чем налоговые (в частности их не надо проводить через парламент); 2) развивающиеся страны имеют недостаток финансовых ресурсов для предоставления прямой поддержки.

Во-вторых, непрерывно возрастает не только абсолютный, но и относительный размер финансовых стимулов. Так например в США в автомобильной отрасли размер пакетов поддержки (на занятого) рос следующим образом:

В США в 1994 г (ОЭСР 1995) финансовая поддержка на уровне штатов осуществлялась в 36 штатах на дискреционной основе. Льготы в размере 50-70 млн. долларов являлись «типичными». Существовали пакеты и в $300 миллионов долл.. Что касается налоговых льгот, то между 1977 и 1984 гг. число штатов, предлагающих общее освобождение от подоходного налога инвесторам увеличилось на 30% (с 21 до 28). Программы стимулирования росли больше чем на $20 миллиардов ежегодно.

Современный опыт отдельных стран ЕС мы обсудим в следующем параграфе, но хотелось бы отметить, что в Европейском Союзе еще в 1981 г., все страны, предоставляли гранты и субсидировали процентные ставки, 50% составляли налоговые льготы и 50% - субсидии занятости. Самая большая помощь достигала 60% от стоимости проекта.

Такая политика стимулирования инвестиций ориентирована как на внутренних, так и на иностранных инвесторов. (В ОЭСР 86% всех внутренних программ поддержки доступны для иностранных инвесторов). Но для иностранных инвесторов такие программы оказываются более важными, чем для внутренних.

Основными целями программ стимулирования (в порядке распространенности) являются: (1) стимулирование определенных секторов (высокотехнологичных, с наибольшей добавленной стоимостью, современной инфраструктуры); (2) поддержка определенных регионов (бедных или с высокой безработицей); (3) стимулирование экспорта (особенно в развивающихся странах); (4) НИОКР и обучение занятых (особенно в странах ОЭСР).

Поэтому хотелось обсудить эффективность такой политики, европейский опыт и сформулировать рекомендации.

2.4.2.2. Эффективность политики предоставления стимулов

Имеется уже традиция утверждать, что стимулы, предлагаемые развитыми странами оказывают небольшое воздействие на инвестиционные решения фирм, а требования и условия, которые при предоставлении таковых накладывают развивающиеся страны, искажают торговлю.

Однако и развитые и развивающиеся страны в 1980-90-х гг. не просто расширили, а ускорили развертывание «дорогих» налогово-финансовых инвестиционных стимулов (в отличие от «дешевой» и эффективной информационной политики и других мер институционального характера.).

Так, например, в США федеральное правительство практически не участвует в стимулировании инвестиций и нет координации программ штатов на национальном уровне (соответственно не предоставляется унифицированная информация о программах поддержки). Однако исследования показывают, что правительства штатов тратят в 3-12 раз больше средств на налоговые льготы, чем на финансовые стимулы. Однако число штатов, предлагающих другие типы стимулов выросло в 1977 -1996 гг. в 2 раза. Сегодня помощь в строительстве предлагают 42 штата, льготные кредиты на покупку машин и оборудования - 47 гарантирование кредитов на покупку машин и оборудования - 30, и т.д. Среднее число программ стимулирования в каждом штате, также более чем удвоилось. (в 1975 г -11, в 1995 - 24). Интервью с руководителями более чем 200 основных корпораций США показали, что в 1995 г. почти 80% фирм получали льготы - наиболее частым было снижение налога на имущество (51%), затем налоговый кредит по подоходному налогу (48%) и освобождение от налога с продаж (35%); 73% считали, что стимулы более доступны, чем пять лет ранее.

Основными аргументами такой политики являются:

В начале 80-х гг. эксперты и политики считали, что государство практически не может повлиять на инвестиционные решения. Потом позиция изменилась.

Так, в первой широко цитируемой работе по этому вопросу Ройбера только 10 из 69 опрошенных ТНК указали, что стимулы имели небольшое влияние на решение. Из этого был сделан вывод, что «инвесторы сознают сложности, связанные с льготами и отказываются от проектов успех которых зависит от них». Однако в последующих исследованиях (начиная с работы Гуизингера 1985 г.), при постановке обратного вопроса - «если бы правительство не предложило Вам стимулы, изменилось бы ваше инвестиционное решение», 70% инвесторов отвечали утвердительно. Параллельные опросы правительственных чиновников показывали, что они знали о инвестиционных пакетах стимулов в конкурирующих регионах и полагали, что снижение льгот приведет к снижению инвестиций.

Последние экономико-статистические исследования действительно (в отличие от работ 80-х гг.) показывают, что объем инвестиций ниже в областях с высокими налогами, и выше - в областях с низкой эффективной (т.е. с учетом программ стимулирования) налоговой ставкой. Например, изучая поведения 3,000 фирм (как внутренних, так и иностранных) в 14 странах, нашли, что налоговый режим имел существенный эффект на инвестиционные решения фирм.

Воздействие стимулов на решения инвесторов ограниченно, но во Франции и Великобритании положительной корреляции между ценностью стимулов, которые инвесторам больших проектов предложили, чтобы расположить в определенных областях и создании занятости.

Причины для этого изменения:

Поэтому возникает вопрос в каких именно условиях льготы и субсидии будут оказывать воздействие на инвестиционный процесс.

Хотелось бы отметить следующие моменты:

Во-первых. Если разделить инвестиционные проекты на две группы: 1) ориентированные на внутренний рынок, 2) ориентированные на мировой рынок; а стимулы подразделить на «факторные» (налоги и субсидии) и «торговые» (таможенно-тарифные меры), то для больших, ориентированный на мировой рынок проектов налоги и субсидии окажутся важными. Инвестиционные стимулы играют большую роль в местоположении экспортоориентированных инвестиций.

Во-вторых. Конкуренция за инвестиции ограничена специфическими регионами. Оман доказывает, что, игра с нулевой суммой идет только среди альтернативных инвестиционных участков типа EС, Европа-страны ЦВЕ, страны Восточной Азии и т.д.

В-третьих. Сложности развертывания налоговых стимулов, в сочетании с административными слабостями могут приводить к их неэффективному использованию. В результате, финансовые эксперты не поддерживают агрессивное использование налоговых каникул и налоговых стимулов в развивающемся мире. Вместо этого, для стран с неразвитыми институтами они рекомендуют большую простоту налоговой структуры, близость налогового режима к режиму развитых стран и т.д. Действительно, попытки конкурировать с развитыми странами за инвестиции приводят к принятию «простых» налоговых решений, которые влекут за собой экономическую неэффективность.

В-четвертых, происходит изменение целей программ. От сохранения существующих рабочих мест к привлечению новых инвестиций.

В-пятых, основной объем инвестиций идет в страны ОЭСР, которые широко используют эти механизмы. В то время как стимулы остаются не основным фактором в решениях инвесторов (относительно фундаментальных экономических характеристик стран и инвестиционных проектов), их воздействие не является незначительным. В условиях конвергенции других параметров и инструментов экономической политики, они выходят на первый план, особенно для проектов, которые ориентируются на издержки и высоко мобильны.

Общий уровень поддержки должен ориентироваться (и даже быть несколько выше), чем в альтернативных странах размещения инвестиций (для РФ - это страны ЦВЕ и страны СНГ). Механизмы же поддержки должны ориентироваться на развитые страны (так как простые схемы неэффективны). Поэтому надо использовать в первую очередь опыт стран Европы - при стремлении к похожему налоговому режиму надо выстроить аналогичную схему поддержки, но естественно с учетом существующих институциональных ограничений.

Вопросы к формированию политики:

Во многих странах, соревнование стимулов является особенно жестоким на субнациональном уровне. Конкуренция за инвестиции, основанная на предоставлении стимулов идет не только на уровне национальных правительств, но также (и столь же остро) на уровне отдельных регионов и муниципалитетов. Поэтому также необходима координация политики, чтобы минимизировать нежелательные побочные эффекты стимулов. На субнациональном уровне - обязательно раскрытие информации, необходимой для контроля над использованием стимулов, и представления критериев к их использованию.

2.4.2.3. Опыт стран ЕС. Общие принципы предоставления стимулов в Европе

Страны Европы можно разделить на несколько групп. Первая всегда стремилась привлекать инвестиции (Великобритания, Ирландия, Нидерланды, Испания). Вторая, только в последнее время активизировала свои усилия (Франция, Португалия, Греция, страны Скандинавии). Третья группа продолжает проводить относительно пассивную политику в отношении инвестиций (Италия). Хотя следует отметить, что в 2000-2001 гг. многие страны начали реформирование своей инвестиционной политики (например Франция, Италия).

В Европе существуют жесткие правила использования программ стимулирования.

Имеются три основных типа правил ЕС для правительственных субсидий:

Единственным исключением, когда Комиссия позволяет применять субсидирование ("Государственные пособия") в случае не соответствия правилам, является стимулирование мелких и средних предприятий, с одной стороны, и содействие развитию более бедных областей (регионов), с другой.

Что касается малых и средних предприятий, то в Европе существует достаточно широкое определение таковых:

Критерии ЕС для малых и средних предприятий в целях предоставления финансовых и налоговых стимулов

Источник: European Council 1971 Resolution on General Systems of Regional Aid; Commission of the European Communities, “Guidelines on National Regional Aid”, CEC, Brussels, March 1998

Все три критерия должны соблюдаться одновременно, тогда фирма будет считаться малой или средней.

Во-первых, это проекты, расположенные в недостаточно развитых регионах и т.н. областях развития. Первые - это регионы, где ВНП на душу меньше 75 % от среднего по ЕС (охватывают около 23% населения ЕС). Области развития - менее крупные области, которые менее развиты в пределах каждой страны (24% населения ЕС).

Политика Комиссии - правительства могут оказывать помощь в размере не более 50 % (ранее 75%) от стоимости "разумных" затрат инвестиционного проекта - в малоразвитых регионах и не более 20% (ранее 30%) таких затрат в областях развития. Государства-члены должны уведомить Комиссию о любой стимулирующей программе. Она, принимает решение о разрешении или запрещении программы. Большинство стимулов обеспечивается в рамках нескольких программ.

Национальные программы, для поддержки менее развитых областей - были ключевым каналом, по которому в ЕС предоставляется помощь. Программы при этом могут охватывать как налоговые, так и финансовые стимулы, главное - соответствие установленным пределам.

Для каждой страны установлены своеобразные «потолки», выше которых поддержка предоставляться не может. Кроме заранее установленных программ, как и в США широко распространено предоставление поддержки на индивидуальной основе.

Бедные страны Европы также агрессивны в привлечении инвестиций на индивидуальной основе. Например, в 1991 Португалия предоставила субсидию и обещала налоговые льготы в будущем фирмам Форд и Фольксваген для строительства совместного предприятия в стране. В 1995 Ирландия предоставила субсидии занятости IBM и Citibank для размещения в стране дочерней компании по обработке данных, в следующем году предоставила подобные субсидии фирме Берг Электроник. Но предоставление субсидий ни в коем случае не ограничивается регионами с относительно низким доходом. Германия предложила инвестиционные субсидии Advanced Mirco Devices в 1995, после того, как эта фирма решила построить завод полупроводников в Саксонии, а в 1998 г - Motorola, для строительства новых мощностей в Баварии.

Если же мы рассмотрим институционально оформленные программы отдельных стран, то, увидим, что например в Ирландии (одной из наиболее успешных стран, привлекающих инвестиции) в 1994 гранты являлись наиболее часто используемым стимулом. 80% новых иностранных компаний получают помощь в размере до 60% затрат. (ОЭСР 1994). Новым инвесторам могут быть предоставлены дополнительные стимулы, которые покрывают до 100% затрат на обучение служащих. Существующие фирмы могут получать компенсации в размере до 50% затрат. Государство предоставляет офисы и строительные участки в индустриальных парках бесплатно, наряду с предоставлением капитала или субсидиями на аренду. Потенциальным инвесторам может быть предоставлена "финансовая помощь" до 50% от суммы расходов на исследование выполнимости проекта. Обычно, возмещение грантов не требуется. Вне этих рамок «специальные льготы могут быть предоставлены при реализации очень крупных проектов". Общая налоговая ставка - 10% (по сравнению со средней по ОЭСР в 30-35%). По существующим оценкам «Ирландская модель», начиная с 1977 г., помогла привлечь 1,100 иностранных фирм, на которых занято 95,000 человек в Ирландии, составляя более 50% промышленного производства и 75% экспорта.

В пределах ЕС, Ирландия рассматривается как отстающий регион (вместе с Испанией, Португалией, Грецией и районом Меццоджорно в Италии), и таким образом ей разрешается предоставлять большие стимулы, чем более развитым странам типа Франции.

Во Франции же центральное правительство обеспечивает до 25% от суммы инвестиции. Кроме того, чтобы способствовать созданию рабочих мест, оно может обеспечивать полное или частичное освобождение от платежей по социальному страхованию и компенсировать затраты на обучение. Местные власти могут обеспечивать помощь, предлагая цены "ниже рыночных" на землю, воду, и электричество, аренду или продажу зданий. Они могут также предоставлять частичное или временное освобождение от налогов.

Определенно, самый высокий потолок применяется в Ирландии, Португалии, Испании, Греции и на юге Италии; более низкие потолки - в более богатых странах.

Правительственные расходы на стимулирование инвестиций также снизились в большинстве стран. Данные в расчете на душу населения в регионах и областях получателя с 1980 до 1993 показывают снижение расходов во Франции с 20 до $7, в Нидерландах с 66 до $9, в Великобритании с 76 до $28, в Северной Ирландии с 198 до $48, и в Ирландии с 131 до $50. Они также показывают повышение расходов в Германии с 36 до $105, в Люксембурге с 75 до $105 и в Италии с 223 до $480 - но эти цифры также свидетельствуют об огромном неравенстве среди стран, что подтверждает гипотезу усиливающегося соревнования.

Если говорить о доле правительственных расходов на привлечение инвестиций в ВВП, то по существующим данным в начале 90-х эти расходы составляли от 0,6% в Ирландии, до менее чем 0,05% во Франции, Нидерландах, Великобритании, Дании и западной Германии. В Бельгии, Италии, Испании и восточной Германии эти расходы составляли от 0,1 до 0,2% ВВП. Для сравнения, в этот же период времени правительственные расходы на НИОКР в странах-членах ЕС превышали 0,5% ВВП.

2.4.2.4. Налоговые стимулы в некоторых странах ЕС

2.4.2.5. Финансовые стимулы в некоторых странах ЕС

2.4.2.6. Наши рекомендации для государственной политики

Разделяемый экономистами, но не политиками выход из конкуренции и сосредоточение усилий правительства на “общих функциях”. Высоки альтернативные издержки неучастия.

Поэтому мы предлагаем:

Предлагаем разделить страну на специальные инвестиционные зоны. Одно разграничение - между субъектами РФ, в зависимости от среднего уровня развития страны. Такие разрывы определяются из-за высокой степени дифференциации уровня развития регионов России. Второе разграничение - между отдельными зонами в рамках регионов (муниципалитетами).

В рамках средств содействия следует запустить ряд программ, финансируемых из федерального бюджета.

В тех случаях когда инвесторы привлекаются на общих основаниях необходимо ограничится предоставлением налоговых льгот. А если речь идет об индивидуальном подходе к каждому инвестору, то, необходимо оказывать содействие в финансировании.

Необходимо предусматривать предоставление налоговых кредитов в Законе о Бюджете

Инвестиции

субсидирование низких процентных ставок и участие в частных проектах (вместо прямых субсидий). В результате банки вместо правительственных агентств будут оценивать финансовую выполнимость проектов.

Для “новых” инвесторов (фирме < 5 лет) должна предоставляться возможность выбора: либо гранты и субсидирование процентных ставок, либо налоговые скидки и субсидирование процентных ставок. Для “старых” инвесторов - только налоговые скидки и субсидирование процентных ставок.

Гарантирование ссуд до 120 миллионов рублей в год.

Гранты для создания занятости (до 10.000 на занятого), на консалтинг и тренинги - До 1000,000 рублей, на НИОКР - 6 главных программ с предоставлением субсидий до 500 млн. долл.

Для инвестиций, превышающих некое пороговое значение, могут предоставляться особые льготы

Налоговая скидка по инвестиционным резервам. Для запланированной в течение 2 лет закупки или производства активов налоговая прибыль может быть уменьшена (при увеличении резерва капитала) на 50 % от стоимости этих активов.

НИОКР

Вычет расходов на НИОКР в год их осуществления или их линейная амортизация в течение 5 лет. Налоговая скидка с налога на прибыль для каждого занятого в сфере НИОКР. Субсидирование НИОКР. Критерии отбора проектов - влияние на конкурентоспособность и рост компаний, развитие технологии, роль финансирования. Гранты покрывают до 50% расходов.

НИОКР (если они непосредственно не субсидируются). Создание прототипов - беспроцентный кредит в размере 50% от стоимости проекта, который возвращается в случае его успеха. Базовые исследования - субсидия до 50%, в сферах биотехнологии, экологии, энергетики, информатики и новых материалов - до 100% Полное списание расходов на приобретение программного обеспечения, know-how, патентов и лицензий в год приобретения.

Предоставление льготных кредитов, если стоимость проекта в НИОКР превышает 500000 рублей.

Оказание технологической поддержки, которая может осуществляться по двум направлениям: 1) Индустриальная Технология - поддержка НИОКР в определенных секторах - информатика, биотехнология, связь, химия, продовольствие, новые материалы, фармацевтика, инфраструктура, экология, промышленный дизайн; 2) Программа качества и безопасности, промышленная и экологическая безопасность. Стимулирование инвестиций должно заключаться в предоставлении субсидий или субсидировании процентных ставок.

новые фирмы

поддержка молодых предпринимателей - предоставление субсидий в размере до 75 % инвестиций для предпринимателей в возрасте между 18, и 35

Вычет издержек на создание новых компаний - юридических и маркетинговых.

Предоставление льготных кредитов и венчурного капитала.

Программа поддержки МП, включающая финансирование промышленного дизайна

развитие компаний

Предоставление кредитов «на развитие человеческого капитала» - до 30.000 долл. сроком на 2 года.

региональное развитие

Разрешить применение ускоренной амортизации в «слабых развития»

Проводить политику стимулирования занятости или производства в менее развитых областях. Приоритет должен отдаваться традиционным отраслям промышленности.

поддержка занятости

Поддержка занятости - льготы для работодателей по платежам социального обеспечения 40 % для молодежи (до 30 лет) и для безработных более года; 60% - для безработных старше 45 лет, длительно безработных женщин и женщин в профессиях, где они недостаточно представлены (список определяет Министерство труда); 50% скидка, когда временный контракт заменяется длительным

Трудовые стимулы, а также программы переквалификации и обучения. Субсидируются инвестиции, создающие новую занятость.

2.4.2.7. Оценка последствий для бюджета

Если исходить из оценки для стран ОЭСР, в среднем в 1993 году (а предоставление стимулов резко выросло к концу 1990-х) было предоставлено инвестиционных стимулов в размере $18 миллиардов долларов или где-то в районе 0,1% ВВП, а вместе с учетом «параллельных» программ, в целом около 0,25% ВВП.

Кроме того, если мы рассмотрим страны, опыт которых для нас наиболее важен, то правительственные расходы на инвестиционные стимулирование в начале 1990-х гг. составляли 0.5% ВВП в Ирландии, 0,2% ВВП в Бельгии, Италии, Испании и землях бывшей ГДР.

0,5% ВНП в РФ - это около 2 млрд. долл. Что соответствует 15 долл. на человека. Так, что по сравнению с данными относительно инвестиционной поддержки на душу населения: в 1993 и 1980 гг.: во Франции $7 (20), в Нидерландах $ 9 (66), в Великобритании $28 (76), в Ирландии $50 (131), в Германии от $ 105 (36), в Италии от $ 480 (223), это даже недостаточно. Если ориентироваться на Ирландию и Германию, то эта сумма должна быть в 3-6 раз больше.