1.3. Изменения в расходной части

Предлагаемые нашей партией в этой части пояснительной записки изменения в расходную часть федерального бюджета на 2003 год включают анализ расходов по функциональной структуре и вызваны в первую очередь необходимостью в большей степени концентрации бюджетных средств на приоритетных направлениях с целью создания условий для экономического роста и повышения эффективности государственных расходов.

Указанные цели должны быть поставлены уже в бюджете предстоящего года. Аналитики отмечают благоприятные для России условия, связанные с мировой конъюнктурой. Хорошие стартовые условия в 2003 году в очередной раз предоставляют нам возможность проведения серьезных реформ, в том числе в бюджетной сфере. Направления этих реформ нами предлагаются в третьей части пояснительной записки.

2003 год рассматривается как год парламентских выборов и одновременно – предверие выборов Президента Российской Федерации. На 2003 год приходится также выплата «пиковых» платежей по внешнему долгу. В этих условиях Правительство Российской Федерации формировало проект федерального бюджета на 2003 год, в котором пришлось решать взаимоисключающие задачи, которые и определили правительственные приоритеты:

-   с одной стороны – в предвыборный период Правительство заинтересовано в увеличении непроцентных расходов – зарплаты бюджетникам, социальных выплат, государственных инвестиций, расходов на армию и другие политически чувствительные статьи;

-   с другой стороны – для выполнения долговых обязательств надо увеличивать процентные расходы.

В проекте федерального бюджета на 2003 год Правительство указывает приоритетные направления, которые в полной мере соответствуют нашим приоритетам. Однако, по нашему мнению для повышения эффективности расходования бюджетных средств не следует распылять их на поддержку большого числа различных отраслевых приоритетов, а надо в большей степени концентрировать финансовые средства на следующих направлениях: образование: судебная власть; национальная оборона; финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации; а также увеличивать финансирование науки при приоритетной поддержке фундаментальных исследований.

На июньском заседании Правительства Российской Федерации при уточнении приоритетов бюджетных расходов на 2003 год были установлены следующие направления, схожие с приоритетами нашей партии:

1. Содержание Вооруженных Сил Российской Федерации и правоохранительных органов, разработка новых видов и модернизация существующих вооружений и военной техники;
2. Финансирование судебной реформы;
3. Развитие науки и образования.

Анализ приоритетов Правительства Российской Федерации по бюджету на 2003 год показывает - фактические приоритеты отличаются от провозглашенных, что иллюстрирует приведенная ниже таблица.

Таблица 11. Расходные приоритеты в проекте федерального бюджета на 2003 год (изменения приведены по отношению к расходам бюджета 2002 года в сопоставимых условиях)

Значительные изменения претерпели расходы на правоохранительную деятельность и социальную политику, прежде всего за счет увеличения расходов на денежное содержание, пенсии и пособия военнослужащим. При этом доля расходов на образование и науку сохранилась в 2003 году на уровне 2002 года, а темпы роста по этим направления лишь незначительно превысили средние темпы роста расходов бюджета, которые составляют 1,2 раза.

 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

Содержание правоохранительных органов и обеспечение безопасности является ярко выраженным правительственным приоритетом. Расходы по этому направлению возросли в проекте федерального бюджета на 2003 год в 1,46 раза по сравнению с утвержденными в бюджете 2002 года.

Значительный рост указанных расходов связан, прежде всего, с введением новых условий выплаты денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, в результате которых, как указано в пояснительной записке к проекту бюджета, доля расходов федерального бюджета, направляемая на выплату денежного довольствия увеличилась с 6,4% в 2002 году до 9,3% в 2003 году.

При увеличении расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в целом по разделу на 77 млрд. рублей или в 1,46 раз, еще более высокими темпами выросли расходы на органы внутренних дел – в 1,56 раза и органы государственной безопасности – 1,5 раза. Указанные расходы являются «закрытыми» расходами в федеральном бюджете и приводятся без разбивки по целевым статьями и видам расходов. Обращает также внимание, что «закрытые» расходы в указанном разделе возросли как в абсолютном выражении (54,4 млрд. рублей из 77 млрд.рублей по разделу), так и в относительном - доля «закрытых» расходов составила 68% по сравнению с 67% в бюджете прошлого года (с целью сопоставимости из расходов бюджета 2002 года по указанному разделу исключены расходы на государственную противопожарную службу, которые в бюджете 2003 года включаются в раздел «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий»).

Таблица 12. Изменение расходов федерального бюджета на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в 2002-2003 гг.

Млн. рублей

Наибольшие темпы роста в указанном разделе отмечаются также на содержание центральных аппаратов органов юстиции – в 2,4 раза и таможенных органов – в 2,14 раза, практически в 2 раза возросли расходы на обеспечение личного состава войск (сил) государственной фельдъегерской службы.

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2003 год отсутствует информация о процессах, повлекших такое значительное увеличение расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности по этим направлениям.

"ЯБЛОКО" предлагает увеличить расходы по подразделу "Органы пограничной службы" на 3 млрд. рублей (увеличение на  12% от планируемых  общих расходов по этому подразделу) для обеспечения обустройства государственной границы на Северном Кавказе, которая сейчас является одной из наиболее опасных с точки зрения проникновения вооруженных террористов на территорию России."

Социальная политика

Расходы на социальную политику в проекте федерального бюджета на 2003 год возросли в 1,54 раза по сравнению с утвержденными в бюджете 2002 года, увеличилась также доля «социальных» расходов в общей сумме расходов бюджета – 6,4% в 2003 году по сравнению с 5% в бюджете 2002 года (с целью сопоставимости из расходов бюджета 2002 года по указанному разделу исключены субсидии на выплату базовой части трудовой пенсии за счет средств единого социального налога и средства, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации на выплату пенсий и пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации).

Социальная политика отмечалась партией «ЯБЛОКО» в числе приоритетов бюджетной политики, при этом целью увеличения расходов по этому направлению должно быть обеспечение доступности для всех граждан базовых социальных услуг.

Таблица 13. Изменение расходов федерального бюджета на социальную политику в 2002-2003 годах

Тыс. рублей

Безусловно, можно приветствовать предусмотренное Правительством повышение зарплаты работникам социальной сферы на 33% (к сожалению только с 1 октября 2003 года).

Однако, анализ расходов проекта бюджета на 2003 год показывает, что опережающий рост расходов на социальную политику объясняется прежде всего увеличением доли ассигнований, направляемых на выплату пенсий уволенным из числа военных и приравненных к ним пенсионеров, как указано в пояснительной записке к проекту федерального бюджета - с 3,4% в 2002 году до 5,5% в 2003 году. В результате при увеличении расходов на социальную политику в 2003 году по сравнению с 2002 годом на 52,7 млрд.рублей, предусмотрено увеличение пенсий военнослужащим – на 27,5 млрд. рублей и пенсий и пособий в правоохранительных органах – на 20 млрд. рублей.

При этом:

расходы на содержание учреждений социального обеспечения возросли только на 10% или  на 384 млн.рублей;

• сократились в два раза расходы на миграционную политику;
• на уровне прошлого года предусмотрены расходы на следующие цели:
  • на компенсационные выплаты женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией предприятий, учреждений и организаций;
  • на реализацию федеральных целевых программ «Старшее поколение» и «Социальная поддержка инвалидов».

В результате в бюджете 2003 года в расходах на социальную политику заметно сократилась доля расходов на социальную помощь (2003 год – 7%, 2002 – 9%), на содержание учреждений социального обеспечения (2003 год – 3%, 2002 – 4%), на прочие мероприятия в области социально политики (2003 год – 18%, 2002 – 21%), значительно возросли расходы на пенсии военнослужащим и пенсии и пособия в правоохранительных органах (2003 год – 72%, 2002 – 62%).

Таким образом, необходимо отметить, что увеличение расходов на социальную политику носит инерционный характер, полностью подчинено логике пересчета заработных плат и пособий и не содержит качественно новых предложений по адресной поддержке незащищенных слоев населения.

 Национальная оборона

Партия «ЯБЛОКО» при рассмотрении проектов федеральных бюджетов считало необходимым дополнительно увеличивать средства по разделу «Национальная оборона» по сравнению с предлагаемым Правительством вариантом.

В правительственном варианте проекта бюджета на 2003 год предусмотрено увеличение финансирования приоритетных направлений, в том числе таких, как национальная оборона и техническое оснащение Вооруженных сил, по заявлению Правительства «необходимо сделать жизнь военнослужащих и их семей достойной, технически обеспечить армию, чтобы не повторялись трагические случаи, свидетелями которых мы становимся в последнее время».

Расходы федерального бюджета по указанном разделу возросли в 2003 году по сравнению в бюджетом 2002 года в 1,26 раза, по сравнению с оценкой исполнения бюджета за 2002 год в 1,16 раза. Темпы роста превышают средние темпы роста непроцентных расходов федерального бюджета. В первую очередь средства выросли за счет повышения заработной платы военнослужащим. Это основная доля расходов, которая содержится в оборонных статьях. Увеличился размер финансирования научных исследований в военной области. Правительство указывает, что ассигнования на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, разработку новых видов и модернизацию существующих вооружений и военной техники учтены в приоритетном порядке.

При этом расходы на национальную оборону, по нашему мнению, остаются явно недостаточными. В последние годы в стране сложился довольно устойчивый консенсус стратегического сообщества (включая как специалистов на государственной службе, так и вне ее), что некий усредненный и по российским и по мировым стандартам уровень расходов на оборону составляет примерно 3,5% ВВП. Этот уровень был определен как оптимальный в нескольких указах президента Бориса Ельцина и подтвержден президентом Владимиром Путиным, хотя ни разу не был реализован в предлагавшихся правительством федеральных бюджетах 1998-2003 гг., в которых он колебался на грани 2,4-2,7% ВВП. Одни специалисты считают такой уровень недостаточным, другие – слишком высоким, третьи, в числе которых и эксперты партии «ЯБЛОКО», поддерживают его с оговорками о необходимости гораздо большей открытости бюджетных статей и обоснованности распределения ресурсов ведомствами исполнительной власти.

Упорно отстаивая всеобъемлющую секретность, Минфин, Минобороны и военные отделы других ведомств фактически жертвуют  интересами армии, смиряясь с ежегодным недополучением финансовых средств. «Зато» у них сохраняется фактическая монополия на принятие решений (министру обороны и президенту подаются безальтернативные предложения), неуязвимость для критики со стороны независимых экспертов и, главное, значительная свобода рук в использовании того, что все-таки выделяется (а это немало – 15-16% федерального бюджета).

В российской армии военнослужащие должны иметь достойный хотя бы по меркам своей страны уровень денежного довольствия (не сравниваясь уже с американским или европейским), поэтому в расчетах учтено месячное денежное довольствие младшего офицера в размере 10 тыс. рублей в текущих ценах, которые позволили бы после училища обеспечить офицеру и его молодой семье по приезде в первый гарнизон минимальный достаток и мотивацию к хорошей службе.

Тогда, с учетом других расходов на содержание Вооруженных Сил, в упомянутых бюджетных рамках Россия могла бы себе позволить иметь армию общей численностью в  900 тыс. военнослужащих. И это при условии, что комплектование рядового состава оставалось бы преимущественно  на основе призыва, а на инвестиционные статьи (НИОКР, закупки ВиВТ, капитальное строительство, ремонт ВиВТ) останется бы хотя бы 30% бюджета, как в конце 90-х годов и начале нового десятилетия.

Но качество личного состава зависит и от ряда других факторов: прежде всего, обеспечения жильем (сейчас около 100 тысяч офицеров только в ВС нуждаются в жилье), боевой подготовки, уровня профессионализма, условий жизни и службы рядового состава. В этой связи, опять-таки независимо от разных вариантов оценок военных угроз и потребностей, требуется увеличение ассигнований на жилищное строительство, с целью «рассосать» проблему хотя бы за 5 лет, ощутимое улучшение боевой подготовки, что в первую очередь предполагает дополнительные расходы на горюче-смазочные материалы (ГСМ), ремонт, запчасти (ЗИП) и боеприпасы. И самое главное,  переход на контрактный принцип комплектования рядового состава Вооруженных Сил. Если бы, гипотетически, российская армия была полностью переведена на контракт в 2003 г. (принимая минимально привлекательный уровень денежного довольствия в 5 тыс. рублей в месяц и более), то с учетом всего упомянутого Россия могла бы иметь армию численностью в 700 тыс. военнослужащих. При этом опять-таки принимается, что общие расходы на содержание составят порядка 70% военного бюджета.

Следует отметить, что проводимый в Псковской воздушно-десантной дивизии эксперимент по переводу на контрактную службу направлен скорее на то, чтобы доказать, что перевод всей армии на контрактную службу экономически нецелесообразен. Это происходит вследствие ложной посылки о том, что каждый солдат или сержант контрактник должен быть обеспечен своей квартирой. В то же время во всех армиях мира, перешедших на контрактную основу формирования, большинство таких военнослужащих проживают в общежитиях казарменного типа. В наших условиях можно было каждому военнослужащему-контрактнику выплачивать специальное пособие для найма жилья в размере 1500-2000 рублей месяц, что было значительно дешевле, чем строительство нового жилья.

В настоящее время  общепризнанно, что выделять всего 30% на техническое оснащение ВС недопустимо мало. Это ведет к моральному и физическому устареванию ВиВТ, сокращению доли новых вооружений и техники (сроком службы 10 лет и менее) до 3-5%, что просто-напросто упраздняет Россию как передовую военной державу. Провозглашена цель довести финансирование инвестиционных статей как минимум до 40-45% военного бюджета. Если бы это было выполнено в 2003 г., то при прочих названных предпосылках российская армия имела бы численность 550  тыс. человек.

Понятно, что упомянутые качественные улучшения не могут быть осуществлены уже в 2003 г. Даже при огромном приложении воли и полной целеустремленности государственного руководства, при жесточайшем административном контроле над бюрократией подобные преобразования потребовали бы как минимум 3-5 лет. К тому же, дополнительно к расходам на реформу армии понадобились бы затраты на сокращение Вооруженных Сил (около 30 млрд. рублей), а также на реформирование других войск и повышение военных пенсий. Но в данном случае речь идет именно о Вооруженных Силах и о военном бюджете страны.

Год 2003 выбран как пример и модель для анализа ресурсной базы, необходимой для улучшения российской армии. В зависимости от длительности переходного периода, в качестве ориентира может послужить 2006, 2008 или 2013 год, и тогда конкретные цифры будут другими, сообразно темпам экономического роста и инфляции. Однако принципиальные соотношения финансовой базы, численности армии и качественных параметров мало изменяться в качестве отравных точек анализа проблемы. При ожидаемых темпах экономического роста в 3-4%  в год «покупательная способность» военного бюджета при фиксированной его доле от ВВП будет оставаться более или менее постоянной с учетом повышения уровня жизни населения в целом, и соответственно этому военнослужащих в частности, а также в свете объективного удорожания новых поколений вооружений и боевой техники, горючего, электроэнергии и пр. Если же рост экономики на радость всем значительно превысит 3-4%, то, скорее всего, на нужды обороны в нормальных условиях просто будет выделяться менее 3,5% ВВП, как происходит и сейчас, несмотря на все президентские указы. 

Итак, в пределах 3,5% ВВП и при условии ощутимого качественного улучшения состояния личного состава и технической оснащенности ВС российская армия не сможет в обозримом будущем превысить численность в 550-600  тыс. человек.

При этом в процессе реформирования армии должна быть решена двуединая задача: создание профессиональной армии с  таким уровнем денежного содержания военнослужащих, который позволил бы иметь высококлассных специалистов, не стремящихся всеми правдами и неправдами уволиться из Вооруженных Сил, с одновременным высоким уровнем боевой подготовки войск и сил, - с одной стороны, и значительным уровнем инвестиционных расходов на НИОКР, закупки современного высокоэффективного вооружения и военной техники (ВиВТ) и капитальное строительство, с другой.

Поэтому мы предлагаем в бюджете 2003 года  значительно повысить (на 7,848 млрд. рублей)  по сравнению с 2002 годом затраты на денежное содержание военнослужащих, направив их на перевод на контрактный метод формирования в первую очередь наиболее технически оснащенных родов войск: ракетные войска стратегического назначения (РВСН), военно-космических сил (ВКС), войск ракетно-космической обороны (РКО), стратегической авиации и подводного флота, соединений и частей 12 ГУ МО РФ - всего около 215 тыс. человек. Эти рода войск имеют в своем составе в настоящее время наибольшее число высококвалифицированных офицеров и прапорщиков, а рядовой и сержантский состав выполняют только вспомогательные функции.

Одним из самых крупных недостатков представленного в Государственную Думу проекта федерального бюджета на 2003 год  является (как и проектов предыдущих лет) его практически полная закрытость. Неоднократно уже Государственная Дума делала свои представления в Правительство РФ по этому поводу, но из года в год история повторяется, когда  по разделу "Национальная оборона" открытыми представляются только подразделы этого вида расходов, а целевые статьи и виды расходов полностью засекречиваются.

Предлагаем, чтобы все подразделы, целевые статьи и виды расходов на содержание Вооруженных Сил были открытыми и общественность могла осуществлять контроль за расходованием этих средств.

 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Расходы на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий возросли на 5,9 млрд. рублей или в 1,4 раза, что связано, прежде всего, с увеличением расходов на государственную противопожарную службу на 4,1 млрд. рублей или в 1,7 раза. Проанализировать структуру расходов  на указанную службу не представляется возможным, так как подробная разбивка по целевым статьям и видам расходов появилась только в проекте бюджета на 2003 год, в бюджетах предыдущих лет указанные расходы указывались одной суммой по подразделу. В расходах 2003 года из 10 млрд. рублей на государственную противопожарную службу учтены следующие расходы:

• на денежное довольствие военнослужащих - 6,2 млрд. рублей;
• на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение- 1,1 млрд. рублей;
• на обеспечение учебного процесса военных (специальных) образовательных учреждений – 0,6 млрд. рублей;
• на закупки вооружений, военной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества - 0,5 млрд. рублей.

В расходах на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций на уровне прошлого года сохранились расходы на НИОКР – 13 млн. рублей, но значительными темпами возросли расходы на обеспечение личного состава войск (сил) – в 1,38 раза до 2,7 млрд.рублей по сравнению с 2 млрд. рублей в 2002 года, в том числе:

• на денежное довольствие – 487 млн.рублей или в 1,6 раза;
• на продовольственное обеспечение – 110 млн. рублей или в 1,6 раза;
• на содержание подведомственных структур – 81 млн. рублей или в 1,2 раза;
• на вещевое обеспечение – 42 млн. рублей или в 2,2 раза.

Расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск возросли на 447 млн. рублей, в том числе за счет увеличения расходов на содержание подведомственных структур на 196 млн.  рублей (в 1,5 раза).

В расходах бюджета не выделены отдельной статьей расходы на ликвидацию последствий наводнения в Южном Федеральном Округе (в том числе расходы по целевой статье «Программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» равны нулю).

Наводнение затронуло 343 населенных пункта в 9 субъектах РФ, где было разрушено 11 тысяч жилых домов. В результате в Округе возникла острейшая социальная проблема, связанная с возникновением десятков тысяч человек, оставшихся без крова.

Средства на оказание помощи жертвам паводка должны быть выделены в бюджете отдельной строкой не только для того, чтобы показать их целевой характер, но и для того, чтобы подчеркнуть необходимость использования контроля над их использованием. Особую роль приобретает вопрос о целевом и эффективном использовании выделенных средств в ходе строительства нового жилья лицам, пострадавшим в результате наводнения.

 Судебная власть

Расходы на судебную власть, которые являются приоритетными расходами федерального бюджета, занимают далеко не первые позиции по темпам роста, и составляют 1,33 раза в 2003 году по отношению к бюджету 2002 года.

Партия «ЯБЛОКО» при рассмотрении проектов федеральных бюджетов считало необходимым увеличивать расходы по разделу «Судебная власть» для приведения материально-технической базы судов в надлежащий вид и предлагало направить дополнительные средства бюджета на увеличение следующих целевых статей расходов:

•   Содержание территориальных органов судебной власти;
•   Содержание системы судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации;
•   Содержание системы судов общей юрисдикции районов и городов;
•   Содержание арбитражных судов субъектов Российской Федерации;
•   Содержание мировых судей.

В правительственном варианте федерального бюджета на 2003 год продолжена линия на улучшение материальной обеспеченности судей, материально-технической базы судов и увеличение численности судей и работников аппаратов федеральных судов, что, безусловно, приветствует наша партия.

В проекте бюджета учтены средства на реализацию Указов Президента Российской Федерации об увеличении размеров ежемесячных надбавок к должностным окладам федеральных государственных служащих за особые условия государственной службы, на проектируемое увеличение ставки первого разряда ЕТС с 1 октября 2003 года с 450 до 600 рублей, индексацию заработной платы судей (включая пожизненное содержание), народных, присяжных заседателей, арбитражных заседателей.

В результате расходы на денежное содержание в 2003 году возросли по сравнению с бюджетом 2002 года на 2,5 млрд. рублей, в том числе увеличилась и доля указанных расходов в общей сумме расходов на судебную власть – до 30% по сравнению с 27% в 2002 году. При этом темпы роста расходов отличаются крайней неравномерностью, например денежной содержание Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации увеличилось в 2,3 раза, а денежное содержание военных судов сократилось на 19%.

Таблица 14. Расходы федерального бюджета
на денежное содержание судебной власти в 2001-2003 гг.

Тыс. рублей

 Культура, искусство и кинематография

Расходы на культуру, искусство и кинематографию возросли в проекте федерального бюджета на 2003 год в 1,35 раза по сравнению с бюджетом на 2002 год. Безусловно, государственная поддержка кинематографии, музеев, выставок, библиотек, театров, концертных и цирковых организаций и многих других учреждений культуры может и должна осуществляться, но необходимо отметить, что темпы роста указанных расходов, не являющихся приоритетными, превышают темпы роста расходов на образование и науку, которые отнесены Правительством Российской Федерации к приоритетам бюджетной политики на 2003 год.

 Образование

Развитие образования заявлено Правительством Российской Федерации в качестве важнейшего приоритета в расходах федерального бюджета на 2003 год. Партия «ЯБЛОКО» абсолютно поддерживает это положение, так как считает, что концентрация средств бюджета на расходах на образование максимально создает условия для экономического развития. Именно вложения в образование является важнейшим фактором обеспечения экономического прорыва. И именно в этом направлении Россия имеет очевидные преимущества, поскольку уровень и качество образования у нас превышают параметры стран с аналогичным уровнем экономического развития.

Наша партия поддерживает следующие мероприятия, предлагаемые Правительством в 2003 году, хотя и считает их недостаточными:

• повышение заработной платы работников образования, в связи с увеличением минимума заработной платы с 1 октября 2003 года с 450 до 600 рублей;
• повышение в 3 раза надбавок к должностным окладам профессорско-преподавательскому составу высших учебных заведений за ученую степень и доведение их для кандидата наук до 900 рублей, доктора наук до 1500 рублей;
• повышение в 2 раза законодательно установленного размера стипендии учащейся молодежи с 1 сентября 2003 года.

Расходы на заработную плату и соответствующие начисления составляют наибольшую долю в расходах бюджета на образование– 46,8 млрд. рублей или 48%. Оплата коммунальных услуг составляет 14,9 млрд. рублей или 15,2%, капитальные расходы – 9,4 млрд. рублей или 9,6%. Разбивка указанных расходов по подразделам приведена в таблице.

Таблица 15. Структура наиболее значимых расходов по отрасли «Образование»

 Здравоохранение и физическая культура

Правительством Российской Федерации одобрены концепция развития здравоохранения и медицинской науки, охраны здоровья населения, государственной политики в области здорового питания. В материалах к проекту федерального бюджета на 2003 год отмечается, что в современных условиях охрана здоровья – проблема государственного масштаба. Развитие здравоохранения помимо гуманитарной составляющей имеет значительный мультипликативный эффект. По мнению аналитиков, здравоохранение сейчас может сыграть роль железнодорожного строительства на этапе индустриализации конца 19-го века.

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета указано, что в 2003 году финансовые потоки приоритетно будут направляться на мероприятия по улучшению репродуктивного здоровья, охрану материнства и детства, снижение уровня управляемых инфекций за счет вакцинации населения, и, в первую очередь, детей, стабилизации социально-обусловленных заболеваний (туберкулез, СПИД, наркомания, вензаболевания). Однако, фактические темпы роста расходов на указанные мероприятия не подтверждают заявленные Правительством приоритеты.

Таблица 16. Темпы роста расходов на здравоохранение в проекте федерального бюджета на 2003 год по сравнению с бюджетом 2002 года

Таблица 17.  Наиболее значимое увеличение расходов на здравоохранение и физическую культуру, предусмотренное в проекте федерального бюджета           на 2003 год

 Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

В проекте бюджета на 2002 год при общем увеличении расходов по данной отрасли по сравнению с бюджетом 2001 года в 1,33 раза, бурный рост закладывался на расходы управленческих структур. При этом средства конкурсного фонда индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ оставался на уровне 2001 года – 159,8 млн. рублей. Партия «ЯБЛОКО» отмечало, что Правительство Российской Федерации продолжает содержать административный аппарат науки в ущерб финансированию фундаментальных научных школ и прикладных исследований на конкурсной основе за счет предоставления грантов исследовательским коллективам.

В проекте бюджета на 2003 год ситуация меняется. На поддержку научных школ и исследований, проводимых молодыми учеными, дополнительно выделено 440 млн. рублей (увеличение по сравнению с 2002 годом в 3,8 раза). Проиндексирована с октября 2003 года оплата труда в научных бюджетных учреждениях в 1,33. Впервые в расходах бюджета отдельной строкой выделены ассигнования на научное сопровождение важнейших инновационных проектов государственного значения в сумме 2 млрд. рублей и на ресурсное обеспечение центров коллективного пользования уникальным научным и экспериментальным оборудованием – 150 млн. рублей, на гранты молодым ученым – 92 млн. рублей.

В расходы по указанному разделу в 2003 году включены расходы на федеральную космическую программу России на 2001-2005 годы в сумме 2,2 млрд. рублей. Не понятен принцип, по которому расходы указанной целевой программы по одной целевой статье, одному виду расходов (проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках федеральных целевых программ), по одному распорядителю (Российское авиационно-космическое агентство) разделены между подразделами « Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса» (2,2 млрд.рублей) и «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности» (4,4 млрд.рублей). Однако, результаты очевидны – сглаживание темпов роста расходов на НИОКР по приоритетному разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» и разделу «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности».

Таблица 18. Расходы федерального бюджета на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в 2000-2003 гг.

Тыс. рублей

Развитие рыночной инфраструктуры

В проекте федерального бюджета на 2003 год расходы, предусмотренные по разделу «Развитие рыночной инфраструктуры» будут направлены на финансирование мероприятий по созданию инфраструктуры поддержки малого предпринимательства. Указанные расходы составили 100 млн.рублей и возросли в 5 раз по сравнению с бюджетом 2002 года. За счет указанных средств Правительство предусматривает обеспечение доступа малых предприятий к различным видам деловых услуг, содействие и становлению бизнеса на основе совершенствования деятельности фондов поддержки малого предпринимательства, агентств поддержки малого и среднего бизнеса, бизнес-инкубаторов, технопарков и других структур.

На указанные цели средства выделялись и в предыдущие годы, но интересно, что в отчетах по исполнению бюджета (например, за 2001 год, за первое полугодие 2002 года) кроме абсолютных сумм и процента исполнения не приводится никаких комментариев о выполненных работах или оказанных услугах, в пояснительных записках вообще отсутствует указанный раздел. Соответственно не представляется возможным оценить эффективность использования указанных средств и целесообразность такого значительного увеличения расходов по этому направлению.

Безусловно, развитие малого бизнеса является приоритетным направлением деятельности государства, но при этом более эффективной, на наш взгляд, является политика, направленная на большую прозрачность в бюджетной сфере и обеспечивающая равный доступ к бюджетным средствам для всех субъектов экономики. Необходимы безусловное исполнение бюджетных обязательств, стабильность и предсказуемость налоговой политики.

Расходы, доля которых в проекте федерального бюджета на 2003 годы не изменилась или уменьшилась, а также темпы роста которых ниже среднего темпа роста расходов бюджета, не относятся, по всей видимости, к Правительственным приоритетам и приведены в таблице.

Таблица 19. Расходы, не являющиеся приоритетными
в проекте федерального бюджета на 2003 год
(изменения приведены по отношению к расходам бюджета 2002 года в сопоставимых условиях)

Партия «ЯБЛОКО» прежде всего отмечает следующие положительные моменты:

•   значительное сокращение расходов на обслуживание государственного долга;
•   остановку роста расходов на государственное управление.

Отрицательными факторами, по нашему мнению, являются:

•   снижение темпов роста и доли расходов:
  • -   на финансовую помощь бюджетам других уровней;
  • -   на военную реформу;
•    «непрозрачность» расходов на утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение международных договоров;
•   низкие темпы роста расходов:
  •    на охрану окружающей природной среды и природных ресурсов,
    • финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий, мероприятий по тушению лесных пожаров сохранилось практически на уровне 2002 года – 6,3 млрд. рублей (6,1 млрд. рублей в 2002 году) и 1 млрд. рублей соответственно;
•   на исследование и использование космического пространства,
  • расходы по указанному разделу возросли только на 7%;
  • в каком виде в бюджете учитываются доходы от космического туризма.
•    на промышленность, энергетику и строительство
  • положительным фактором при этом является увеличение расходов бюджета на капитальные вложения;
•   высокие темпы роста по подразделу «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам»:
  •    расходы по указанному  подразделу в 2003 году составили 1 223,7 млрд. рублей и возросли по сравнению с 2002 годом в 2,8 раза, в пояснительной записке отсутствует объяснение такого увеличения.
•   продолжение практики продления сроков возврата бюджетных ссуд, выдаваемых из федерального бюджета субъектам РФ для покрытия временных кассовых разрывов,
  • (в 2002 году пролонгировались ссуды объемом 7.8 млрд. рублей, в 2003 году предлагается пролонгировать ссуды объемом 20 млрд. рублей. Сумма просроченной задолженности растет, опережая рост федерального бюджета. Нужно принципиальное решение: или списание ссуд по ряду дотационных субъектов РФ, или их погашение за счет уменьшения трансфертов из федерального бюджета в 2003 году);
•   значительные объемы расходов на выборы,
  • расходы на выборы в Федеральное Собрание Российской Федерации, которые пройдут в 2003 году, предусмотрены в объеме 4,9 млрд. рублей,
  • расходы на выборы Президента Российской Федерации, которые пройдут в 2004 году, уже в бюджете 2003 года предусмотрены в объеме 3,5 млрд. рублей.
•   отсутствие утверждаемого законодательно перечня финансируемых из федерального бюджета строек и объектов в соответствии с инвестиционной программой.

В соответствии со статьей 105 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» финансирование расходов на государственные капитальные вложения осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных приложением 19 к указанному закону. Финансирование ФАИП осуществляется по перечню строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2003 год, утвержденному Правительством Российской Федерации.

Таким образом, перечень строек и объектов в соответствии с предлагаемым Правительством проектом федерального бюджета на 2003 год не утверждается. Этот Перечень приводится в виде справочных расчетов, обосновывающих необходимость финансирования по ФАИП, распределяется в отраслевом разрезе, по федеральным целевым программам и по министерствам и ведомствам, приведенным в пояснительной записке к ФАИП таблиц 1,2,3,4 приложения к пояснительной записке.

Расходы на обслуживание государственного долга

Партия «ЯБЛОКО» подчеркивает сокращение расходов на обслуживание государственного долга в проекте федерального бюджета на 2003 год как значительный позитивный шаг в политике управления государственным долгом. О необходимости снижения долга и как следствие расходов на его обслуживании нами было сказано еще при формировании бюджета на 2000 год. Если по результатам исполнения бюджета за 2000 год расходы на обслуживание долга составляли 25,1%, то предлагаемые на эти цели 11,8% от суммы расходов бюджета в 2003 году, безусловно, приветствуются нашей партией.

График 2. Изменение расходов федерального бюджета на обслуживание долга в 1999-2003 гг, млн.руб.

На основе представленных Правительством данных можно считать реальной оценку расходов по данной статье. Процентные ставки по внешнего долгу в среднем составляют 5,4%. На внутреннем рынке стоимость обслуживания приблизительно на уровне инфляционных ожиданий – 10-16%.

Расходы на государственное управление

В правительственном варианте проекта федерального бюджета на 2003 год расходы по указанному разделу составили 66,3 млрд. рублей или 2,8% в общей сумме расходов (2,9% в бюджете 2002 года). Расходы по указанному разделу возросли на 17%. Доля указанных расходов в ВВП в 2002-2003 гг. сохраняется на уровне 0,5% ВВП.

Отмеченная стабилизация расходов на государственное управление приветствуется нашей партией, однако, на наш взгляд размер госсектора в сравнении с другими странами остается крупным, что вызывает необходимость сокращения числа занятых и оптимизации расходов на государственное управление в результате реформирования. Расходы на мероприятия по реформированию государственной службы предусмотрены в проекте федерального бюджета на 2003 год в объеме 231,7 млн. рублей, что сопоставимо с расходами федерального бюджета на содержание библиотек (231,8 млн. рублей).

В таблице приведены целевые статьи расходов на государственное управление, рост которых отмечен более высокими темпами по сравнению с 2002 годом.

Таблица 20. Изменение расходов федерального бюджета
на государственное управление в 2002-2003 гг.

В своих предложениях по проекту федерального бюджета на 2002 год мы отмечали высокие темпы роста на содержание Президента Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации. В 2003 году сохранилась тенденция опережающего роста расходов на указанные цели.

Высокие темпы роста расходов на государственное управление позволяют рассматривать эту часть бюджета как возможный резерв для перераспределения на другие расходы.

Финансовая помощь бюджетам других уровней

Таблица 21. Изменение расходов федерального бюджета на финансовую помощь бюджетам других уровней в 2002-2003 гг.

Фонд софинансирования социальных расходов в 2002 году образуется в размере 5 млрд. рублей и предназначается для частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. Это меньше, чем в 2002 году (в 2002 году – 5.012 млрд. рублей). Обоснования уменьшения размера фонда нет.

В правительственном варианте проекта федерального бюджета на 2003 год расходы на оплату труда работников учреждений социально-культурной сферы предусмотрены с учетом повышения с 1 октября 2003 года минимального размера оплаты труда и, соответственно, размера 1 разряда ЕТС до 600 рублей в месяц. Расходы региональных и местных бюджетов на оплату труда работников бюджетной сферы существенно превышают расходы федерального бюджета (в соотношении примерно 1:4). В федеральном бюджете на 2002 годы были предусмотрены дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на частичное возмещение расходов в связи с повышением тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы в объеме 13,7 млрд. рублей. В проекте федерального бюджета на 2003 года расходы по этой статье равны нулю.

Задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации по финансированию расходов на покрытие убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, составила на 1 января 2002 года 16,7 млрд. рублей, на погашение которой в бюджете 2002 года предусмотрено 7 млрд. рублей, в проекте бюджета на 2003 год - 5 млрд. рублей, то есть расходы на погашение кредиторской задолженности не будут полностью погашены в предстоящем году.

Практически в два раза сократились субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". На уровне прошлого года остались субвенции на реализацию Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Увеличение расходов Фонда регионального развития связано с включением в бюджет в 2003 году новой федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года» в сумме 7,4 млрд. рублей.

Увеличение расходов на мероприятия в области регионального развития возросли в 1,5 раза в связи со значительным увеличением расходов на капитальные вложения в 1,49 раза,  а также на реализацию федеральной целевой программы «Жилище», включающей расходы на:

-   переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда;

-   обеспечение жильем молодых семей;

-   реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.

Расходы на проведение военной реформы

Партия «ЯБЛОКО» предлагает также значительно увеличить расходы по разделу "Военная реформа" (с 16,5 млрд. рублей в 2002 году до 28,7 млрд. рублей в 2003 году). В представленном проекте федерального бюджета предлагается снижение уровня затрат по этому разделу на 12% до 14,6 млрд. рублей. Отсюда можно сделать вывод, что Правительство РФ предлагает замедлить темпы проведения военной реформы.

Такой вывод можно сделать, если проанализировать предстоящие расходы по этому разделу. Из 14,6 млрд. рублей 11,0 млрд. рублей (более 75%) предлагается выделить на обеспечение жильем увольняемых военнослужащих (а это на 3 млрд. рублей меньше чем в 2002 году - на 21,4%), а на выплату выходных пособий этой категории военнослужащих  расходы предлагается сократить с 2 млрд. рублей в 2002 году до 720 млн. рублей в 2003 году (в 2,77 раза меньше).  Одновременно сокращаются транспортные расходы  на перевозки уволенных военнослужащих и членов их семей к новому месту жительства с 1085,5 млн. рублей в 2002 году до 372,8 млн. рублей в 2003 году (в 2,91 раза). Приведенные цифры говорят о том, что в 2003 году предполагается снизить уровень увольняемых военнослужащих более чем в 3 раза (с учетом повышения денежного довольствия военнослужащим в 2002 году). При этом расходы на строительство жилья будет в основном вестись для уволенных в прежние годы военнослужащих.

Предлагаемое фракцией "ЯБЛОКО" увеличение расходов на военную реформу необходимо потому, что при новом денежном довольствии потребуется значительное увеличение расходов на выплату выходных пособий увольняемым военнослужащим, а также на строительство жилья для них.

При разработке бюджета на 2001 год фракция "ЯБЛОКО" предлагала  провести сокращение Вооруженных Сил РФ за 2 года, имея в виду, что к концу 2002 года численность армии составит 800-900 тыс. военнослужащих. Это предложение не было принято. Однако если бы оно было принято, то с учетом увеличения денежного довольствия военнослужащих в 2002-2003 годах, можно было бы сэкономить на этом до 5-7 млрд. рублей.  Эти средства можно было бы направить на перевод Вооруженных Сил РФ на контрактный метод формирования.

"ЯБЛОКО" предлагает увеличить расходы по  разделу "Военная реформа" по целевой статье "Денежное довольствие военнослужащих"  - на  3,5 млрд. рублей (выплата выходных пособий примерно 75 тыс. человек).

Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров

Уровень расходов на утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение международных договоров по нему теперь будет зависеть от тех 20 млрд. $ в течении 10 лет, которые "восьмерка" собирается выделить России для уничтожения оружия массового поражения. Если эти средства будут выделены и израсходованы по назначению, то расходы федерального бюджета по этому разделу будут минимальными. Здесь может возникнуть вопрос: включать ли эти средства в доходную часть бюджета, или они будут связаны с непосредственными поставками оборудования и материалов.

Правительство предлагает в 2003 году  практически оставить расходы на утилизацию на уровне 2002 года: в 2002 году - 10,3 млрд. рублей, в 2003 году - 10,0 млрд. рублей. Но опять таки вызывает удивление тот факт, что все расходы по целевым статьям и видам расходов остаются  закрытыми.

"ЯБЛОКО" предлагает увеличить расходы по  разделу "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров" подразделу " Утилизация и ликвидация вооружений, исключая международные договоры"  на1,5 млрд. рублей, направив их на  утилизацию атомных подводных лодок (АПЛ), выведенных из боевого состава ВМФ (а таких лодок в настоящее время около 100), а также на переработку ядерного топлива этих АПЛ.

Предложения по увеличению расходов федерального бюджета

С учетом проведенного анализа по изменению расходной части федерального бюджета в 2003 году партия «ЯБЛОКО» вносит следующие предложения по увеличению расходов:

1. Для стабильности выплачиваемых регионами заработных плат необходимо пролонгировать ссуды, выданные Министерством финансов регионам на выплату зарплат на следующий год, а также увеличить расходы федерального бюджета на финансовую помощь бюджетам других уровней на 15 млрд. руб. для выделения дотаций на частичное возмещение расходов в связи с повышением тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

2. Необходимо увеличить расходы на образование на следующие цели: приобретение учебно-лабораторного оборудования - 2,5 млрд. руб. и увеличение средств на капитальный и текущий ремонт объектов учебно-лабораторного и учебно-производственного назначения - 2,5 млрд. руб.

-  увеличить расходы федерального бюджета на образование на 5 млрд. руб.

3. Необходимо увеличить финансирование научных фондов: Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) на 438 млн. руб., Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) на 73 млн. руб., Фонда содействия развития малых форм предприятий в научно-технической сфере (ФС МП НТС) на 100 млн. руб. Всего по этим фондам на 611 млн. руб. В соответствии с распоряжением Правительства № 728р от 8.05.1996 г. эти фонды формируются как отчисления от бюджета на науку (6% для РФФИ, 1% - РГНФ, 1,5% - ФС МП НТС). Правительство же, увеличив расходы на науку, сделало это не в соответствии с указанным распоряжением Правительства.

-  увеличить расходы федерального бюджета на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу на 611 млн. руб.

4. Необходимо выделить дополнительно средства в объеме 2 млрд. рублей в рамках программы "Дети-России" на подпрограмму "Дети-сироты" на обеспечение выпускников детских домов жильем, то есть однокомнатными квартирами. Каждый год контингент выпускников составляет 14 тысяч человек по стране. Предлагаемая нами сумма предусматривает обеспечение всего контингента жильем в 2003 году.

-  увеличить расходы федерального бюджета на социальную политику на 2 млрд. руб.

5. Необходимо выделить дополнительные средства в объеме 10 млрд. рублей на оплату из федерального бюджета дорогостоящих операций и дорогостоящего лечения детям до 14 лет, что обеспечит проведение всего комплекса дорогостоящего лечения практически для всех нуждающихся детей в России. В пределах указанных средств необходимо выделить 1 млрд. руб. для проведения операций на сердце для детей.

Суммарный дефицит средств на финансирование сложных и дорогостоящих видов медицинской помощи населению России может оцениваться в 320 – 350 млрд. рублей в год. Население не в состоянии из собственных средств оплатить расходы на такие виды лечения.

Наиболее безысходно положение детей, у которых в возрасте до 14 лет выявлены злокачественные новообразования и сердечно-сосудистые заболевания, требующие хирургического вмешательства. Как правило, они растут в молодых (зачастую неполных) семьях, которые не в состоянии финансировать расходы на полный курс лечения таких заболеваний.

Ежегодно в операциях на сердце нуждается до 7 тыс. новорожденных, однако реально выявляется не более 5 тыс. нуждающихся. Следует принять в расчет, что финансирование хирургической помощи данного вида за счет средств федерального бюджета для всех детей первого года жизни повысит выявляемость до 6.5 тыс. нуждающихся в год.

Средняя стоимость операции по исправлению врожденного порока сердца стоит в московских специализированных детских хирургических центрах 4 тыс. долларов США. Операции данного вида могут проводиться не только в Москве, но и в специализированных центрах детской хирургии в иных городах Российской Федерации. Мощности указанных центров достаточно, чтобы оказать хирургическую помощь данного вида всем нуждающимся.

6. Необходимо дополнительно направить 5 млрд. рублей на модернизацию системы скорой помощи в России, а также закупку современного оборудования для палат интенсивной терапии в "базовых" больницах.

-  увеличить расходы федерального бюджета на здравоохранение на 15 млрд. руб.

7. Необходимо выделить дополнительно

-  по разделу "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", подраздел "Органы пограничной службы"   - 3 млрд. рублей (увеличение на  12% от планируемых  общих расходов по этому подразделу) для обеспечения обустройства государственной границы на Северном Кавказе, которая сейчас является одной из наиболее опасных с точки зрения проникновения вооруженных террористов на территорию России;

-  по разделу "Национальная оборона" подразделу "Строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации", вид расходов "Денежное содержание военнослужащих" - 7,848 млрд. рублей (около 12% от предлагаемых Правительством РФ по этому виду расходов). Эти средства предлагается направить на  перевод на контрактный метод формирования в первую очередь наиболее технически оснащенных родов войск: ракетные войска стратегического назначения (РВСН), военно-космических сил (ВКС), войск ракетно-космической обороны (РКО), стратегической авиации и подводного флота, соединений и частей 12 ГУ МО РФ- всего около 25 тыс. человек. Эти рода войск имеют в своем составе в настоящее время наибольшее число высококвалифицированных офицеров и прапорщиков, а рядовой и сержантский состав выполняют только вспомогательные функции;

-  по разделу "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров", подразделу " Утилизация и ликвидация вооружений, исключая международные договоры" - 1,5 млрд. рублей (увеличение на  200% от планируемых расходов по этому подразделу) на утилизацию атомных подводных лодок (АПЛ), выведенных из боевого состава ВМФ (а таких лодок в настоящее время около 100), а также на переработку ядерного топлива этих АПЛ;

-  по разделу "Военная реформа" по целевой статье "Денежное довольствие военнослужащих" - на  3,5 млрд. рублей (выплата выходных пособий примерно 75 тыс. человек).

Таблица 22. Свод изменений по разделам
функциональной структуры расходов федерального бюджета на 2003 год

млн. рублей

С учетом предложенных партией «ЯБЛОКО» уточнений расходная часть бюджета составит 2 399 100,9 млн. рублей и возрастет на 53 459,5 млн. рублей или на 2,7% по сравнению с правительственным вариантом. При этом темп роста расходов к бюджету 2002 года составит 123% против 120%, предлагаемых Правительством.