Раздел 2. Предлагаемые объединением "Яблоко" изменения, которые необходимо учесть в бюджете на 2002 год.

"ЯБЛОКО" предлагает включить в проект бюджета на 2002 год в качестве поправок к закону о федеральном бюджете и к отдельным приложениям к указанному закону следующие положения, наиболее важные на наш взгляд.
2.1. Изменения в доходной части.
2.2. Изменения в межбюджетных отношениях.
2.3. Изменения в расходной части.
2.4. Предложения по управлению профицитом федерального бюджета.
2.5. Предложения по изменению текста Закона "О федеральном бюджете на 2002 год".

Предлагаем следующие обоснования по каждой позиции.

2.1. Изменения в доходной части.

Предложения объединения "ЯБЛОКО" по изменению доходной части бюджета, включенные во второй раздел, основываются на предлагаемых Правительством Российской Федерации к федеральному бюджету на 2002 год:

• положениях налоговой политики;
• анализе прогноза социально-экономического развития страны;
• расчетов по отдельным видам доходов.

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации расчеты доходной части федерального бюджета должны основываться на действующей налоговой системе, в связи с этим необходимые на взгляд объединения "Яблоко" изменения в налоговой системе не предлагаются в данном разделе, а включены в третий раздел в качестве корректировок к основным направлениям налоговой и бюджетной политики Правительства Российской Федерации на 2003-2004 годы.

Необходимо отметить, что проведенный различными специалистами анализ условий социально-экономического развития России на 2002 год показывает, что по основным макроэкономическим показателям в правительственном варианте заложена слишком оптимистическая оценка. Приведенные изменения по расчетам доходной части бюджета базируются на более низких ожидаемых темпах экономического роста и менее оптимистичных взглядах на инфляцию.

Сложившиеся высокие темпы роста денежного предложения и спроса в сочетании с избыточной ликвидностью, а также подорожанием энергоносителей и коммунальных услуг, позволяют ожидать достаточно высокие темпы инфляции - около 17,3% в среднегодовом исчислении или 15% в течении 2002 года (декабрь к декабрю). Экономическая ситуация первой половины 2001 года имеет все признаки ярко выраженной инфляции спроса:

• замедление темпов роста производства;
• снижение производительности труда;
• опережающий рост доходов населения.

Проводимые Правительством мероприятия по сдерживанию тарифов основных предприятий монополистов в 2001 году неизбежно приведут к росту тарифов в будущем.

Кроме того, предложенный Правительством проект федерального бюджета рассчитан, исходя из индекса потребительских цен, определенного на конец года (декабрь к декабрю предыдущего года), что существенно занижает показатели бюджета и не отражает истинной картины инфляционных ожиданий.

Темп роста ВВП в сопоставимых ценах можно ожидать при умеренно благоприятном прогнозе развития на 2002 год в размере 103,9%, что несколько ниже правительственной оценки. Однако необходимо отметить факторы, сдерживающие экономический рост:

• слабость межотраслевого перелива капитала, что означает его перенакопление в экспортных секторах;
• быстрый рост внутренних цен на энергоносители;
• снижение ценовой конкурентноспособности российской промышленности;
• массовое выбытие производственных мощностей.

С учетом вышеизложенного прогноз, представленный Правительством Российской Федерации, имеет следующие недостатки:

• необоснованно оптимистичная оценка инфляции;
• придание большой значимости усилению инвестиционной составляющей экономического роста, что вызывает сомнение в настоящее время;
• недооценка факторов, сдерживающих рост объема ВВП;
• недооценка последствий реагирования экономики на расширение импорта.

Таким образом, прогнозируемые макроэкономические показатели, принятые в расчетах бюджета, требуют дополнительного уточнения. Даже в случае снижения цен на нефть можно ожидать сверхплановые доходы, которые будут получены за счет более высоких прогнозируемых темпов инфляции.

Таблица 2. Основные макроэкономические показатели Российской Федерации

Приведенные в правительственном варианте федерального бюджета расчеты по отдельным видам доходов требуют уточнений, объединение "ЯБЛОКО" предлагает уточнить прогноз в сторону увеличения по следующим источникам доходов федерального бюджета:
· Налог на прибыль;
· НДС по товарам (работам и услугам) производимым на территории Российской Федерации;
· Акцизы на природный газ;
· Вывозные таможенные пошлины;
· Дивиденды по акциям, принадлежащим государству;
· Доходы от сдачи в аренду имущества;
· Прочие поступления от имущества, находящегося в государственной собственности или от деятельности государственных организаций;
· Доходы от деятельности государственного совместного предприятия.

Налог на прибыль предусмотрен в правительственном варианте федерального бюджета в сумме 191,4 млрд. рублей, исходя из того, что налогооблагаемая прибыль составляет 24,55% в объеме ВВП в 2002 году (в 2001 году - 26,74%). Нельзя согласиться с гипотезой правительственных экспертов о снижении доли прибыли в ВВП на 2.19% с учетом легализации части прибыли в условиях налоговой реформы. Также нельзя согласиться с тем, что расчетный уровень собираемости налога на прибыль в 2002 году при условии резкого снижения ставки прогнозируется на уровне ожидаемой оценки за 2001 год или в размере 96.8%. По нашим расчетам прогноз налога на прибыль должен быть увеличен на 21.4 млрд.руб.

Налог на добавленную стоимость составляет в правительственном варианте федерального бюджета 516,9 млрд.рублей, при этом в расчетах предусмотрена собираемость этого налога в 2002 году на уровне ожидаемой оценки этого показателя в 2001 году или на крайне низком уровне - 83.3%. В случае доведения показателя до среднего заявленного Правительством показателя собираемости налоговых доходов (90.6%) можно рассчитывать на увеличение поступлений. Предлагаем увеличить прогноз по налогу на добавленную стоимость на товары (работы и услуги), производимые на территории Российской Федерации, на 31,7 млрд.руб.

В правительственном варианте федерального бюджета поступления по акцизам на газ предусмотрены в сумме 123,6 млрд.рублей. Мы предлагаем обратить внимание на замечание Счетной палаты к проекту Федерального бюджета на 2002г.: "Несмотря на предусмотренную индексацию ставок акцизов на 12% в соответствии с прогнозируемым ростом инфляции темпы прироста поступлений акциза на природный газ предусматриваются на уровне лишь 1,6%. В связи с этим необходимо дополнительно рассмотреть вопрос о повышении цены реализации природного газа, принятой при расчете акциза, и общего размера поступлений акциза" (Основные положения заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002", пункт 1.5.2). И увеличить прогноз поступлений акцизов на природный газ на 18 млрд. рублей.

Поступления от вывозных пошлин прогнозируются в объеме 197,2 млрд. рублей или на более низком уровне, чем в 2001 году. Обоснованием является прогнозируемое снижение цен на нефть и возможное изменение ставок пошлин в связи предполагаемым развитием конъюнктуры. При этом на первой странице пояснительной записки, представленной Правительством к проекту федерального бюджета, заявлено, что доходы рассчитаны на основе оптимистического сценария при сохранении среднегодового уровня цен на нефть марки "Юралс" не ниже 23.5 долларов США. %. Мы предлагаем формировать бюджет исходя из действующего законодательства и увеличить объем поступлений от таможенных пошлин на 32,5 млрд. рублей.

Дивиденды по акциям, принадлежащим государству в правительственном варианте федерального бюджета составляют 4,9 млрд.рублей, то есть меньше, чем в бюджете на 2000 год, который формировался по итогам не самого благополучного 1999 года. Рост поступлений по указанному источнику доходов составляет только 104% и при этом в пояснительной записке к проекту бюджета указано, что в расчетах учтено улучшение социально-экономического положения в экономике и, как следствие этого, увеличение количества акционерных обществ, получающих доходы и выплачивающих дивиденды.
В 1999 году дивиденды выплачивались только 597 акционерными обществами или около 15% общего количества предприятий, в уставных капиталах которых есть доля государства. В 2000 году сумма поступивших дивидендов увеличилась по сравнению с 1999 годом более, чем в четыре раза - от 1,3 млрд.рублей до 5,7 млрд.рублей, что объясняется улучшением финансового состояния предприятий.
В 2002 году Правительство Российской Федерации прогнозирует значительный рост - до 1000 - количества предприятий, в уставных капиталах которых есть доля государства, и которые будут выплачивать дивиденды. На этих основаниях предлагаем увеличить прогноз поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим государству, на 2.7 млрд.руб.

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, в правительственном варианте федерального бюджета составляют 4 млрд.рублей и рассчитаны на основе динамики поступления указанной платы за последние три года, а также с учетом мероприятий, проводимых Минимуществом России по эффективному использованию государственной собственности. В результате объем поступления арендной платы от сдачи в аренду имущества не увеличиваются относительно 2001 года даже на темпы инфляции.

Таблица 3. Динамика поступления в федеральный бюджет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, в 2000-2002 гг.

С учетом вышеизложенного предлагаем увеличить прогноз доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, на 0,9 млрд.рублей.

Прочие поступления от имущества, находящегося в государственной собственности составляют 2,6 млрд. рублей, то есть правительство планирует стабильное снижение доходов по этому источнику. Считаем, что поступления доходов от имущества, находящегося в государственной собственности, составят 4,5 млрд. рублей (хотя бы 80% от факта 2000 года), то есть необходимо увеличить прогноз на 1,9 млрд.руб.

В правительственном варианте федерального бюджета на 2002 год доходы от деятельности СП "Вьетсовпетро" составили 12 380 млн. рублей. Правительство снижает прогноз ниже уровня 2001 г. (12 688 млн.рублей), обоснованием является прогнозируемое снижение цен на нефть. При этом в пояснительной записке заявлено, что доходы рассчитаны на основе оптимистического сценария при сохранении среднегодового уровня цен на нефть марки "Юралс" не ниже 23.5 долларов США, а в расчете доходов от СП "Вьетсовпетро" предусматривается увеличение объемов реализации нефти в 2002 году указанным предприятием до 13,5 млн. тонн против 13,1 млн. тонн по ожидаемой оценке 2001 года. По нашим расчетам прогноз поступлений в федеральный бюджет доходов от деятельности СП "Вьетсовпетро" должен быть увеличен на 1,7 млрд.руб.

Кроме вышеперечисленного, можно прогнозировать увеличение поступлений по налогам на прибыль, налогам на товары и услуги, налогам на совокупный доход в связи с переоценкой ВВП в 2002 году.
Переоценка ВВП в 2002 году, проведенная объединением "ЯБЛОКО" базируется на следующих аргументах:
1. По отчету за 2000 год объем ВВП равен 7 063 млрд. рублей.
2. Индекс физического объема ВВП в 2001 г. к 2000 к. оценивается в 105%, что совпадает с правительственной оценкой.
3. Индекс-дефлятор ВВП в 2001 г. к 2000 г. оценивается в 120% (при индексе потребительских цен декабрь 2001 г. к декабрю 2000 г. - 118%)
Таким образом, ВВП в 2001 г по прогнозу составит 8 899 млрд. рублей.
4. Индекс физического объема ВВП в 2002 г. к 2001 г. прогнозируется в 103,9%, Правительственная оценка - 104,3%
5. Индекс-дефлятор ВВП в 2002 г. к 2001 г. прогнозируется в 117% при индексе потребительских цен за 2000 год (декабрь 2002 г. к декабрю 2001 г. ), Правительственная оценка - 111-113%.

Таким образом, ВВП в 2002 г прогнозируется в размере 10 818 млрд. рублей или на 2% больше правительственного варианта, в соответствии с которым, объем ВВП в 2002 году составит 10 600 млрд. рублей.

Поступления по налогам на прибыль, налогам на товары и услуги, налогам на совокупный доход Правительство РФ в 2002 году прогнозирует в размере 1127,2 млрд. рублей, то есть их увеличение на 2% по результатам уточнения прогноза ВВП позволит увеличить доходы федерального бюджета на 22,5 млрд.рублей.

Таблица 4. Поступление в 2000-2001 гг. доходных источников, по которым предлагается увеличение прогноза поступлений в 2002 году

С учетом предложенных объединением "ЯБЛОКО" уточнений по прогнозу поступлений доходов в федеральный бюджет доходная часть бюджета составит 2 137 688 млн. рублей и возрастет на 139 300 млн. рублей или на 7% по сравнению с правительственным вариантом.
Эти дополнительные доходы, связанные с уточнением прогноза, объединение "ЯБЛОКО" предлагает направить на увеличение доходов территориальных бюджетов (см.п.2.2. настоящего документа) и на увеличение расходов федерального бюджета по разделам "Национальная оборона" и "Финансовая помощь бюджетам других уровней" (см.п.2.3 настоящего документа).

2.2. Изменения в межбюджетных отношениях.

С 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором содержатся определенные требования и ограничения, предъявляемые к бюджетам и бюджетной политике субъектов Российской Федерации. Основные мероприятия в области совершенствования межбюджетных отношений и региональных финансов стали осуществляться в 2001 году.

Федеральный бюджет на 2002 год объявлен Правительством Российской Федерации годом реформ, в том числе отмечается необходимость второго этапа реформы бюджетного федерализма.
Одним из результатов проведенных в 2000-2001 гг. реформ в межбюджетных отношениях стало перераспределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов.
Распределение налоговых доходов Российской Федерации
между уровнями бюджета в 2000-2002 гг.


* - 2002 г. без учета социального налога

Анализ исполнения бюджета расширенного правительства (федерального бюджета, территориальных бюджетов и внебюджетных фондов) за 2000 год, проведенный экспертами, показал, что уже по сравнению с 1999 годом в 2000 году при увеличении в целом доли доходов в ВВП на 3,5 п.п. - с 36,9% до 40,4% рост налоговых доходов федерального бюджета составил 2,6 п.п. (до 15,2% в ВВП), территориальных - всего 0,6 п.п. (до 12,6% ВВП), внебюджетных фондов - 0,3 п.п. Вследствие неравномерного роста доходов изменилась их структура - увеличилась доля федерального бюджета и сократилась доля доходов территориальных бюджетов. При этом сокращение расходов расширенного правительства в размере 2,8 п.п. до 35,4% ВВП в совокупности с ростом доходов дало увеличение первичного профицита на 6,3 п.п., сокращение расходов по федеральному бюджету на 1,1 п.п. и увеличение по территориальным бюджетам на 0,2 п.п.

В результате продекларированное Правительством Российской Федерации снижение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы, реально означало существенное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при росте налоговых доходов федерального бюджета.

Федерация объясняет централизацию налоговых платежей необходимостью выравнивания уровня обеспеченности регионов и перераспределением расходных полномочий от регионов к центру. Действительно, расходы федерального бюджета по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" составляет порядка 10% от объема всех расходов (в 2000 - 9,64% или 101,4 млрд. рублей). С учетом этих средств распределение бюджетных ресурсов между Федерацией и регионами в 2000 году можно считать близким к оптимальному - 50,5% налоговых платежей было израсходовано Федерацией и 49,5% - субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В 2002 году в условиях продолжения налоговой реформы продолжится перераспределение средств в пользу федерального центра. По правительственной оценке изменения доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в условиях изменения налогового законодательства и нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы (приложение №6 к Пояснительной записке по проекту бюджета на 2002 год) доходы консолидированного бюджета сократятся на 30,6 млрд. рублей, а доходы федерального бюджета увеличатся на 46 млрд. рублей. Таким образом доходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов сократятся на 76 млрд. рублей.

В результате в 2002 году только 38% от налоговых платежей будут сразу поступать в территориальные бюджеты. Правительство Российской Федерации обращает внимание на то, что увеличится и роль раздела "Финансовая помощь бюджетам других уровней". Действительно, удельный вес указанного раздела увеличится в структуре расходов федерального бюджета до 13,1% или до 245,4 млрд. рублей. Но, даже с учетом этих перечислений из федерального бюджета, доля территориальных бюджетов в использовании налоговых платежей сократится на 2,3% и составит в 2002 году 47,2% по сравнению с 49,5% в 2000 году.

Кроме того, заслуживает особого внимания расширение полномочий, взятых Правительством Российской Федерации в проекте закона о федеральном бюджете на 2002 год и относящихся к области бюджетного права, в том числе распоряжение бюджетом и ограничение прав субъектов Российской Федерации в области бюджетного законодательства.

Правовой механизм диалога с регионами в 2002 году не отработан, Правительство Российской Федерации обладает монопольным правом перекрыть финансовую помощь (поддержку) любому субъекту Российской Федерации.
В статье 48 проекта закона предусмотрена санкция в форме приостановления и прекращения финансирования субъекта в случае нарушения им порядка, предусмотренного бюджетным законодательством, что не является областью бюджетного законодательства.
Преступление нескольких администраторов субъекта Российской Федерации не должно служить основанием для прекращения его финансирования. Данная санкция не должна приводить к тому, что на основании преступления некоторых лиц все население субъекта Российской Федерации лишится финансовой поддержки Правительства Российской Федерации. Порядок в случае нарушения бюджетного законодательства должен быть регламентирован уголовным и административным правом, а именно: возбуждается уголовное дело против лиц, нарушивших его. В противном случае санкции Правительства будут противоречить интересам населения субъекта Российской Федерации, а лица, нарушающие бюджетное законодательство, не будут привлечены к ответственности.

Переход на обслуживание счетов территориальных бюджетов в Федеральном казначействе является бесспорным достоинством проекта закона о федеральном бюджете на 2002 год, служит укреплению финансовой дисциплины регионов, позволяет жестко контролировать бюджеты регионов, получающих от центра помощь и пресекать нарушения бюджетного законодательства на финансовом уровне (в том числе безакцептным списанием средств со счетов региональных бюджетов). Однако при этом появляется возможность произвола чиновников.

В тексте проекта закона не указываются также сроки, в которые должны распределяться между бюджетами различных уровней средства, поступающие на счета Федерального казначейства от субъектов Российской Федерации в качестве федеральных налогов и сборов.

Для выравнивания положения объединение "ЯБЛОКО" предлагает внести изменения в проект федерального бюджета, направленные на сохранение бюджетного потенциала регионов России. Для этого предлагается, в первую очередь, в 2002 году отказаться от централизации 30% от земельного налога и арендной платы за землю городов и поселков в федеральном бюджете и вернуть эти средства в местные бюджеты. Данное предложение обосновываем также тем, что формально централизуя эти средства для проведения землеустроительных работ, Правительство РФ направляет их на другие расходы.

В проекте федерального бюджета на 2002 год расходы на мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования, осуществляемые за счет средств земельного налога, составили 572,6 млн. рублей или всего 8% от объема средств, предусмотренных на аналогичные цели в бюджете 2001 года (6,9 млрд. рублей). При этом в 2002 году указанные средства полностью, в объеме 572,6 млн. рублей, будут направлены на содержание подведомственных структур.

К сожалению не предусмотрено выделение средств на мероприятия связанные с принятием Земельного кодекса РФ. Финансирование мероприятий по улучшению землеустройства и землепользования в бюджете на 2002 год отсутствует.
Таблица 5. Распределение средств для проведения землеустроительных работ в расходной части федерального бюджета в 2000-2002 годах

Предлагаемое объединением "ЯБЛОКО" перераспределение земельного налога и арендной платы за землю городов и поселков между федеральным бюджетом и местными бюджетам, позволит увеличить доходы последних в 2002 году на 9,2 млрд. рублей.

Объединение "ЯБЛОКО" предлагает также для увеличения региональных бюджетов в 2002 году полностью зачислять в них налог на игорный бизнес (дополнительно в региональные бюджеты поступит 1 млрд. рублей) и 5% от налога на добавленную стоимость по товарам (работам и услугам), производимым на территории РФ (дополнительно в региональные бюджеты поступит 28,2 млрд.рублей).
При этом предлагаемые изменения по перераспределению налогов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами с учетом увеличения прогноза поступления налога на добавленную стоимость по товарам (работам и услугам), производимым на территории Российской Федерации (см. п.2.1. настоящего документа), не только не уменьшат доходы федерального бюджета, но даже позволят рассчитывать на дополнительные 9,6 млрд.рублей.

Таблица 6. Предлагаемое объединением "ЯБЛОКО"
перераспределение налогов между бюджетами в 2002 году

В результате уточнения прогноза доходов и реализации предлагаемых объединением "ЯБЛОКО" изменений в межбюджетных отношениях доходная часть федерального бюджета составит 2 099 231 млн. рублей и возрастет на 100 843 млн. рублей или на 5% по сравнению с правительственным вариантом.
В приложении 3 к настоящему документу приведены предлагаемые изменения доходной части бюджета с разбивкой по доходным источникам.

При рассмотрении изменений в межбюджетных отношениях необходимо также отметить изменения в расходной части по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней".
В бюджете на 2002 год появились новые фонды, средства которых будут направляться на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов.
Для достижения прозрачности расходования средств фондов поддержки регионов и исключения коррупции при распределении средств фондов необходимо утверждение положений о каждом из них отдельными законами.
Обсуждение методики распределения средств этих фондов должно проходить с участием трехсторонней рабочей группы по реформе межбюджетных отношений, что не позволит перенести дискуссию о формах и методах финансовой поддержки регионов в рамки парламентских дебатов по вопросам закона о бюджете на очередной год, конструктивные обсуждения позволят усовершенствовать процесс распределения финансовой помощи и сделать его более объективным.

2.3. Изменения в расходной части

Изменения в расходной части бюджета вызваны в первую очередь необходимостью реализации приоритетных расходов бюджета с целью успешного осуществления структурных реформ в социальной сфере; судебной системе; национальной обороне.

Государственное управление и местное самоуправление.
В правительственном варианте проекта федерального бюджета на 2002 год расходы по указанному разделу составили 56,6 млрд. рублей или 3,51% в общей сумме расходов. Доля указанных расходов в ВВП возросла в 2002 году по сравнению с предыдущими годами до 0,53% ВВП (в 2000 году расходы на госуправление составляли 0,37% ВВП, в 2001 - 0,46% ВВП).
При этом наиболее высокими темпами по сравнению с 2001 годом выросли расходы по следующим целевым статьям бюджета:

• содержание Президента Российской Федерации - в 2,88 раза
  (в том числе представительские расходы возросли в 3,09 раза и составили 7,5 млн.рублей по сравнению с 2,4 млн.рублей в бюджете 2001 года);
• обеспечение деятельности Президента Российской Федерации - в 1,77 раза
  (средства по этой целевой статье предусмотрены только на содержание резиденций Президента - 41,2 млн. рублей по сравнению с 23,3 млн.руб. в 2001 г.);
• содержание Управления делами Президента Российской Федерации - в 4,08 раза - 844,8 млн.рублей по сравнению с 207,2 млн. руб. в 2001г.
  (в том числе расходы на содержание аппарата возросли в 1,91 раза, появились новые расходы на содержание подведомственных структур в сумме 487 млн.рублей).

При этом содержание полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах составило 12,7 млн.рублей и обеспечение их деятельности - 412,6 млн.рублей. Указанные расходы предусмотрены по отдельным целевым статьям, темпы роста расходов по которым составили соответственно 1,32 и 1,24.
Возникает вопрос: на какие подведомственные Президенту Российской Федерации структуры выделены в бюджете средства в объеме 487 млн.рублей?
Увеличение расходов на содержание аппарата различных государственных структур в бюджете отмечены значительными темпами роста:

• Содержание аппарата Счетной палат Российской Федерации - в 1,98 раза;
• Содержание аппарата территориальных органов исполнительных органов государственной власти - в 1,91 раза;
• Содержание аппарата Совета Федерации возросло в 1,9 раза;
• Содержание аппарата Государственной Думы - в 1,38 раза.

Недоумение вызывают предусмотренные в бюджете расходы, связанные деятельностью по управлению находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ - 63 млн.рублей. Непонятно, кто и каким образом будет получать эти средства.
Таким образом, быстрый рост расходов на государственное управление позволяет рассматривать эту часть бюджета как возможный резерв для перераспределения на другие расходы.

Международная деятельность

Также существенным резервом для перераспределения средств в рамках второго чтения бюджета могут быть расходы по разделу "Международная деятельность", которые увеличились по сравнению с бюджетом 2001 года более, чем в 2 раза (с 22,2 млрд. рублей до 46,7 млрд. рублей).
В основном это увеличение связано с двумя позициями.
Во-первых, предлагается 500 млн. долларов или 15 750 млн. рублей направить на государственные кредиты Алжиру, Болгарии, Вьетнаму, Индии, Китаю, Кубе, Ираку, Югославии для оказания технического содействия по строительству, расширению и модернизации объектов, поставки оборудования, материальной продукции и предоставления прочих услуг.
Во-вторых, резко (в 3,5 раза по сравнению с бюджетом 2001 года) увеличиваются расходы по реализации межгосударственных договоров в рамках СНГ (с 2,78 млрд. рублей в 2001 году до 9,86 млрд.рублей в 2002 году).
Кроме того, необъяснимо (по крайней мере этого нет в пояснительной записке) в 2 раза увеличиваются расходы на аренду каналов связи и радиопередатчиков за рубежом ( с 424 млн. рублей в 2001 году до 836 млн.рублей в 2002 году).

Судебная власть

Расходы по указанному разделу составили 18,9 млрд. рублей и возросли по сравнению с расходами, предусмотренными на эти цели в бюджете 2001 года, в 1,66 раза, что действительно подтверждает заявление Правительства о приоритетном значении расходов на судебную власть с целью осуществления структурной реформы судебной системы Российской Федерации.
Объединение "Яблоко" приветствует увеличение расходов на "Судебную власть", которые предусмотрено направить на увеличение численности и улучшение материальной обеспеченности судей, а также улучшение материально-технической базы судебной системы в целом.
Именно по этим направлениям мы предлагали сконцентрировать финансовые ресурсы в бюджете 2001 год.

Национальная оборона

Представленный Правительством проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год предусматривает расходы по разделу "Национальная оборона" в размере около 282 млрд. рублей, что составляет 2,66% от ВВП и 15,06% от общих расходов федерального бюджета. Следует напомнить, что в 2001 году эти показатели были следующие: также 2,66% от ВВП, но при этом 17,29% от общих расходов федерального бюджета. Общие расходы федерального бюджета должны вырасти по сравнению с 2001 годом в 1,523 раза, а расходы на национальную оборону в 1,273 раза. Это один из самых низких показателей роста расходов в федеральном бюджете. Таким образом, можно сделать вывод о том, что эти расходы не являются приоритетными для Правительства РФ.

Анализ представленного Правительством РФ проекта федерального бюджета показывает, что предполагаемый объем расходов на национальную оборону не позволит осуществить даже те мероприятия, которые обозначены в объяснительной записке к проекту федерального бюджета на 2002 год. Это касается в первую очередь повышения должностных окладов военнослужащих до уровня федеральных государственных служащих. Вызывает сомнение, что предусмотренные расходы на денежное довольствие позволят осуществить это мероприятие.

Крупнейшим недостатком представленного проекта бюджета является закрытие всех целевых статей не только по разделу "Национальная оборона", но и по разделу "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров". Таким образом, получается, что последний раздел расходов будет доведен до сведения международных организаций, осуществляющих контроль за исполнением международных обязательств, но в тоже время закрыт для российской общественности.
Объединение "ЯБЛОКО" считает, что в настоящее время целесообразно расширить перечень целевых статей и видов расходов по разделу "Национальная оборона" и сделать их максимально открытыми.

Поэтому группой депутатов фракции был разработан проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в части увеличения перечня ведомственных расходов Министерства обороны Российской Федерации).

В соответствии с действующим Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" ведомственные расходы Министерства обороны расписываются по 128 позициям: разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов. При этом все данные представляются по Министерству обороны Российской Федерации в целом - без разделения их по видам Вооруженных Сил и самостоятельным родам войск.
В то же время при обсуждении проекта федерального бюджета в Федеральном Собрании РФ у депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации нет четкого представления о том, каким образом будут финансироваться конкретные виды ВС и рода войск, какие в следующем финансовом году будут приоритеты в развитии Вооруженных Сил. Кроме того, после принятия федерального бюджета право распределения финансовыми средствами между видами ВС и родами войск принадлежит исключительно Министерству обороны РФ без всякого контроля со стороны депутатского корпуса (в том числе и Счетной палатой РФ) и общественности. Следует иметь в виду, что речь здесь идет о суммах, которые будут выплачиваться конкретным видам ВС и родам войск, иногда превышающих по своему объему затраты на некоторые разделы федерального бюджета.

Предлагаемый законопроект предусматривает расширение перечня ведомственных расходов Министерства обороны РФ не только по министерству в целом, но и по видам ВС и самостоятельным родам войск: РВСН, Сухопутным войскам, ВВС, ВМФ, ВДВ и ВКС. Это расширит перечень ведомственных расходов до 850 позиций, что позволит более профессионально подходить как к процессу утверждения федерального бюджета, так и к более качественному контролю за его исполнением, как со стороны Федерального Собрания РФ, так и со стороны общественности. При этом структура и наименование разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов авторами законопроекта не изменялась по сравнению с действующим Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации".

В этих целях Объедиение "ЯБЛОКО" предлагает снять гриф секретности с расходов, которые в 2000 и 2001 годах уже были представлены в открытом виде: денежное довольствие военнослужащих, заработная плата гражданского персонала, тыловое, техническое и другие виды обеспечения, а также расходы на НИОКР, закупки вооружения и военной техники, ремонт вооружения и военной техники на предприятиях промышленности, капитальное строительство без разбивки на виды этих расходов.
Объединение "ЯБЛОКО" предлагает в проекте федерального бюджета на 2002 год увеличить средства по разделу "Национальная оборона" на 89 млрд. рублей или на 32% больше по сравнению с правительственным вариантом. Средства, предусмотренные на строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, составят при этом 353,8 млрд. рублей.

Разбивка расходов на национальную оборону по целевым статьям в соответствии с предлагаемыми нами изменениями к правительственному варианту бюджета на 2002 год приведена в таблице 7.

Таблица 7. Предложения по изменению расходов на национальную оборону в федеральном бюджете на 2002 год

Для осуществления целей военной реформы и повышения прозрачности расходов на оборону Объединение "ЯБЛОКО" считает необходимым принятие следующих мер в рамках федерального бюджета 2002 года. Предложения Объединения "ЯБЛОКО" по среднесрочному планированию расходов на военные нужды в период 2002-2004 годов приводятся в 3 разделе настоящего документа.

Таким образом, расходы по разделу "Национальная оборона" должны составлять не менее 3,5% от ВВП.

В Таблице 8 представлена динамика изменения доли расходов от ВВП и общих расходов федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" в 1994-2001 годах по данным утвержденных федеральных бюджетов, а также прогноз на 2002 год
Таблица 8.

В то же время необходимо отметить, что в развитых странах (США, Великобритания, Франция) доля расходов на национальную оборону составляет 3,5-4,5 % процентов от ВВП, а в таких странах как Турция, Южная Корея, Китай и некоторых других эта доля составляет 8-10 %.
Кроме того, о дополнительном увеличении военных расходов - до 3,5% ВВП, давали обязательство Президенты БН.Ельцин и ВВ.Путин.
Дополнительные средства целесообразно направить для увеличения расходов на:
· денежное довольствие военнослужащих с целью доведения его уровня до уровня федеральных государственных служащих;
· денежное довольствие военнослужащих рядового и сержантского состава, проходящих военную службу по контракту с целью увеличения привлекательности военной службы, как одного из шагов по переходу на контрактный метод формирования Вооруженных Сил РФ;
· продовольственное обеспечение военнослужащих с целью их полного обеспечения этим видом довольствия;
· оплату и хранение специального топлива и горюче- смазочных материалов с целью обеспечения полномасштабной боевой подготовки войск;
· НИОКР, закупки техники вооружения и военной, ремонт техники вооружения и военной и капитальное строительство с целью обеспечения постепенного перехода к соотношению между расходами на содержание ВС и инвестиционными расходами от 70:30 к 55:45. Предлагаемое увеличение в бюджете 2002 года позволит обеспечить такое соотношение в размере 65:35;
· подготовку и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности перевести в раздел "Международная деятельность";
· обеспечение деятельности отраслей для национальной обороны перенести в раздел "Промышленность, энергетика и строительство";
Реализация данных мер позволит значительно повысить уровень боевой подготовки и увеличить оборонный заказ на НИОКР, закупки и ремонт вооружений и военной техники, поддержав передовые отрасли ВПК.

Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

В указанном разделе вызывают недоумение некоторые правительственные приоритеты.
При общем увеличении расходов по данной отрасли в 2002 году по сравнению в бюджетом 2001 года в 1,33 раза, бурный рост закладывается на расходы управленческих структур.
Так, расходы на текущее содержание управления делами и президиума академии (или отделения) увеличиваются в 4,12 раза - со 157,3 млн. рублей до 648,4 млн. рублей.
Расходы на содержание аппарата Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере увеличиваются скромнее, то тоже в 2,19 раза --с 9,2 млн. до 20,3 млн. рублей.
При этом средства конкурсного фонда индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ остаются только на уровне 2001 года - 159,8 млн. рублей.
Правительство Российской Федерации продолжает содержать административный аппарат науки в ущерб финансированию фундаментальных научных школ и прикладных исследований на конкурсной основе за счет предоставления грантов исследовательским коллективам.

Сельское хозяйство и рыболовство

Расходы по указанному разделу увеличились по сравнению расходами, предусмотренными в бюджета 2001 года всего на 7%. При этом расходы на содержание подведомственных структур увеличиваются в 2,74 раза (с 2,57 млрд. рублей в 2001 году до 7,04 млрд. рублей в 2002 году) и составляют теперь одну треть расходов по отрасли.
Кроме того, в 2,16 раза (с 0,9 млрд. до 1,9 млрд. рублей) увеличиваются расходы по целевой статье "Прочие расходы в области сельского хозяйства с уточнением по виду расходов "Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов". Никаких пояснений по поводу, какие задачи будут решены после выделения этих средств нет.
Исчезла из раздела целевая статья расходов "Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования" с немалым объемом финансирования в 2001 году - 5,8 млрд. рублей.

Образование; культура, искусство и кинематография; здравоохранение и физическая культура

По указанным отраслям безусловно можно приветствовать темпы роста, превышающие инфляцию. Средства на образование увеличиваются в 1,6 раза по сравнению с 2001 годом и в 2 раза по сравнению с 2000 годом. На культуру, соответственно, в 1,59 и 1,88 раза. На здравоохранение и физическую культуру также в 1,38 и 1,81 раза.
Главная причина увеличения по вышеназванным отраслям - существенное увеличение заработной платы. Однако, приведенные в пояснительной записке к правительственному варианту проекта федерального бюджета (стр.35) цифры вызывают определенные вопросы. Так, расходы на оплату труда работников бюджетной сферы увеличиваются в 1,42 раза, при этом индексация тарифной части фонда оплаты труда увеличивается в среднем в 1,89 раза, а оклады денежного содержания военнослужащих и приравненных к ним лиц увеличатся от 1,7 до 2 раз. Каким образом можно совместить эти цифры не поясняется.

Социальная политика

Реализация социальной реформы заявлена Правительством Российской Федерации в качестве одного из приоритетов федерального бюджета на 2002 год, при этом бюджетная политика в социальной сфере будет направлена на обеспечение роста денежных доходов населения, улучшение пенсионного обеспечения и усиление адресности социальной поддержки населения.
В расходы бюджета по разделу "Социальная политика" включена новая целевая статья "Субсидии из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии за счет средств единого социального налога" в сумме 257 530 млн. рублей. С учетом этих расходов, действительно, отмечается значительный рост расходов бюджета на социальную политику по сравнению с 2001 годом - в 3,77 раза.
В сопоставимых условиях расходы по разделу возросли только в 1,38 раза (аналогичные темпы роста предусмотрены по расходам на здравоохранение, несколько выше темпы роста на государственное управление - 1,39, несколько ниже на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу - 1,33, национальную оборону и финансовую помощь бюджетам других уровней - 1,31).
Увеличение расходов на социальную политику носит инерционный характер, полностью подчинено логике пересчета заработных плат и пособий и не содержит качественно новых предложений по адресной поддержке незащищенных слоев населения.

В структуре расходов бюджета доля расходов на социальную политику составила 9,21% по сравнению с 9,03% в бюджете 2001 года. Расходы на выплату базовой части трудовой пенсии составляют 15,95% в общей сумме расходов федерального бюджета на 2002 год.

Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров
Крупнейшим недостатком представленного законопроекта является закрытие всех целевых статей по разделу "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров". Получается, что указанные расходы будут доведены до сведения международных организаций, осуществляющих контроль за исполнением международных обязательств, но в то же время закрыт для российской общественности.
По указанному разделу объединение "ЯБЛОКО" считает необходимым снять гриф секретности с целевых статей расходов и видов расходов.
Объединение "ЯБЛОКО" предлагает также увеличить расходы по указанному разделу на 1,7 млрд. рублей, и направить их на подраздел "Утилизация и ликвидация вооружений, исключая международные договоры" в части затрат на утилизацию ядерных энергетических установок, вывод из эксплуатации ядерных и радиационно-опасных объектов, капитальное строительство хранилищ радиоактивных отходов. Это позволит осуществлять более быстрый вывод из состава ВМФ списанных атомных подводных лодок.

Таблица 7. Расходы на утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение международных договоров в проекте бюджета на 2002 год

Расходы на проведение военной реформы

В правительственном варианте проекта федерального бюджета предполагается увеличение расходов на проведение военной реформы почти в 4 раза - до 16,5 млрд. рублей по сравнению с 4,2 млрд. рублей в бюджете 2001 года. Этот показатель говорит о том, что Правительство Российской Федерации уделяет достаточно серьезное внимание проблеме проведения военной реформы.

Однако, проведенный анализ показал, что если по объему затрат на строительство жилья для уволенных военнослужащих проект бюджета соответствует требованиям жизни, то объем затрат на денежное довольствия явно недостаточен.
Объединение "ЯБЛОКО" предлагает по разделу "Военная реформа" увеличить расходы на 3,7 млрд. рублей, направив их на обеспечение всех увольняемых с военной службы выходными пособиями в полном объеме и на профессиональную переподготовку этой категории граждан.

Расчеты показывают, что на предусмотренные в правительственном варианте деньги можно будет построить около 30 тыс. квартир для увольняемых военнослужащих. А выходными пособиями при увольнении будет обеспечено только около 10 тыс. человек. При этом уволено будет, по всей видимости, не менее 50 тыс. офицеров и прапорщиков, которым при увольнении полагается выплачивать это пособие. Поэтому фракция "ЯБЛОКО" предлагает увеличить расходы на денежное довольствие с 2 млрд. рублей до 5,2 млрд. рублей.

Кроме того, в представленном проекте бюджета совсем не предусматриваются расходы на профессиональную переподготовку уволенных военнослужащих. Фракция предлагает обеспечить финансирование на эти цели в объеме 500 млн. рублей.

Таблица 8. Расходы на проведение военной реформы в проекте бюджета на 2002 год

Нужно учитывать, что военная реформа это не только сокращение Вооруженных Сил. Это еще и структурные изменения, которые необходимо будет провести в армии и на флоте.

Предпринимаемые в настоящее время попытки решить действительно острые проблемы сил общего назначения (СОН) за счет резкого сокращения стратегических ядерных сил (СЯС) и перераспределения высвобождающихся ресурсов на развитие СОН, как представляется, могут еще более ухудшить положение национальной обороны в целом.

Необходимо признать, что при реалистически прогнозируемом уровне военных расходов обеспечить развитие, содержание и приемлемый уровень боевой готовности СОН планируемой численности и состава практически невозможно.
При численности российских ВС мирного времени в целом в 1 млн. человек и выделении на национальную оборону в среднем 3-3,5% ВВП укомплектованность СОН новым вооружением к 2010 г. составит не более 5-10%. Теоретически, если даже полностью прекратить развитие СЯС и сэкономленные 170 млрд. рублей по Государственной программе вооружения на 2001-2010 г.г. направить на СОН, то их укомплектованность новым вооружением повысится всего на 1,5%. Иначе говоря, каждые 100 млрд. рублей, перераспределенные с СЯС на СОН, повышают укомплектованность последних новым вооружением на 0,5%, но при этом радикально подрывают надежность ядерного сдерживания.

Помимо военно-экономической несостоятельности, планы резкого сокращения состава СЯС и свертывания программ их развития повели бы и к большим военно-политическим издержкам. Несомненно, что предлагаемое сокращение и свертывание СЯС (особенно РВСН) лишит американцев последних стимулов вести с нами серьезные переговоры как по СНВ-3, так и по вопросам Договора по ПРО. А вместе с этим каналом взаимной заинтересованности РФ утратит и главный рычаг воздействия на всю внешнюю политику США. Это становится особенно актуальным с приходом к власти в США республиканской администрации. Убедительная программа поддержания СЯС РФ через 10 лет хотя бы на уровне 2000-2500 боевых блоков создала бы для США стимул заинтересованно вести переговоры по СНВ-3 и избегать односторонних действий в связи с Договором по ПРО.

Очевидно, что проблемы СОН нельзя решать (тем более, весьма маргинально) за счет сворачивания СЯС. Конечно, в обозримом будущем России, скорее всего, придется участвовать в локальных конфликтах по периметру своих границ на юге и юго-востоке. Но, как показал пример Югославии в 1999 г., без надежного потенциала ядерного сдерживания любой локальный конфликт для России может перерасти в региональный и даже широкомасштабный с прямым вмешательством самых мощных военных держав Запада (или в более отдаленной перспективе, возможно, Китая).

Представляется, что повышение эффективности и боеспособности СОН лежит на пути, во-первых, увеличения бюджета национальной обороны хотя бы до 3%, а еще лучше - до 3,5% ВВП в ближайшие годы. Во-вторых, что не менее существенно, Россия в прогнозируемых экономических условиях просто не может себе позволить иметь ВС численностью в 1 млн. человек (сколько составляют армии Великобритании, Франции и Германии вместе взятые). Если две группировки для отражения угроз на юге и юго-востоке вместе составят 250 тыс. человек, то остальные 550 тыс. человек в составе СОН - это и есть главный резерв, за счет сокращения которого можно значительно улучшить их качество.

Объединение "Яблоко" обращает также внимание на необходимость перехода на контрактный принцип комплектования Вооруженных Сил.
В условиях исключительно благоприятной финансовой конъюнктуры 2001-2002 гг. можно было бы за счет концентрации крупных дополнительных средств на правильно выбранных приоритетах решить несколько главных взаимосвязанных задач военной реформы, в частности в течение 2002-2004 годов перевести ВС полностью на добровольно-контрактный принцип комплектования и при этом вдвое повысить денежное довольствие всех военнослужащих ВС от рядовых - контрактников до высшего командного состава дополнительно к компенсациям и льготам, чтобы обеспечить набор лучшего контингента контрактников и сохранение лучших офицеров в армии.
Дополнительное увеличение военных расходов - до 3,5% ВВП, о котором давали обязательство Президенты Б.Н.Ельцин и В.В.Путин, позволило бы значительно повысить уровень боевой подготовки войск (улучшив их обеспечение спецтопливом и ГСМ) и значительно увеличить оборонный заказ на НИОКР, закупки и ремонт вооружений и военной техники, поддержав передовые отрасли "оборонки".
Таким образом, в условиях российской специфики два ориентира: 3,5% ВВП как уровень военных расходов и 800 тыс. военнослужащих как допустимый предел сокращения численности ВС - образуют как бы "разность потенциалов" между финансированием и размером армии, позволяющую поднять на качественно иной уровень профессионализм личного состава и его техническое оснащение для решения новых военных задач обозримого будущего. Компромиссные и промежуточные решения, как 2,8% или 3% ВВП при сокращении до 1 млн. человек или до более высокого уровня - соответственно предполагают более узкую возможность.

Финансовая помощь бюджетам других уровней

Расходы федерального бюджета на 2002 год по указанному разделу составили 245 354 млн.рублей. Объединение "ЯБЛОКО" предлагает дополнительно на 6 393 млн. рублей увеличить средства, передаваемые муниципальным образованиям для предоставления жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, что особенно важно как с учетом проведения жилищно-коммунальной реформы, так и в связи с ослаблением финансовых возможностей местных бюджетов после снижения ставки налога на прибыль.

Расходная часть федерального бюджета в результате реализации предлагаемых объединением "ЯБЛОКО" изменений составит 1 972 714 млн. рублей и возрастает на 100 843 млн. рублей или на 5% по сравнению с правительственным вариантом.

Таблица 9
Свод изменений по разделам
функциональной структуры расходов федерального бюджета на 2002 год

2.4. Предложения по управлению профицитом федерального бюджета

Представленный Правительством Российской Федерации проект федерального бюджета на 2002 год - первый профицитный проект бюджета за все время российских реформ. Превышение доходов над расходами в первоочередном порядке будет направляться на погашение внешнего государственного долга.

Объединение "Яблоко" согласно, что проблема внешнего долга и платежей по его погашению является наиболее серьезной проблемой для Российской Федерации. Стратегия в области управления государственным долгом должна быть направлена на смягчение "пиков" платежей, улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Основной целью управления государственным долгом является сокращение объема государственного долга и процентных платежей по его обслуживанию.

В настоящее время долговое бремя на федеральный бюджет и экономику в целом велико. При прогнозируемом объеме бюджета в 2002 году порядка
63 млрд. в долларовом эквиваленте расходы на погашение и обслуживание государственного долга составят около трети от объема всего бюджета.

Таблица 10. Динамика расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание государственного долга

* Примечание.
Размеры погашения внешнего долга в 2002 году различаются по различным правительственным материалам. Так, сумма 6845,5 млн. долларов по таблице "Источники финансирования дефицита бюджета Российской Федерации на 1999 - 2002 годы" (источник материалы Правительства: расчеты по дефициту федерального бюджета в млн. долл.) отражается в сумме погашения, тогда как в таблице "Динамика расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание государственного долга" показана фактически сумма 9747 млн. долларов при пересчете по курсу доллара 31,5 руб. (см. таблицу 13).

Объем погашения в сумме 9747 млн. долларов образуется как сумма между сокращением внешнего долга в объеме - 4 622 млн. долларов (источник материалы Правительства: "Проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам на 2002 год" - таблица "Прогноз структуры государственного внешнего долга Российской Федерации") и суммой внешних привлечений в размере 4 925 млн. долларов. Погашение (9747) за вычетом привлечения (4925) должно дать изменение дога или его сокращение (4622).
Объем внешних заимствований подтвержден на 2,875 млрд. долл. Проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2002 (Приложение № 24 к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год"). Оставшаяся сумма привлечения долга в размере 2,1 млрд. долл. не отражена в Программе заимствований, но учитывается в структуре государственного внешнего долга на 1.01.03. Данное расхождение выявлено по еврооблигационным займам, где увеличение долга на 1.01.03 составляет 4,1 млрд. долл., тогда как в приложении № 24 указана сумма 2,0 млрд. долл.

Таблица 11. Структура государственного долга Российской Федерации

Объединение "ЯБЛОКО" обращает также внимание на то, что представленные Правительством Российской Федерации материалы к проекту федерального бюджета на 2002 год, имеют ярко выраженные недостатки, в том числе:

• отсутствие в бюджете подробной и полной структуры его профицита;
• отсутствие информации об использовании остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец 2002 года;
• нестыковку различных материалов.

В правительственном варианте проекта федерального бюджета на 2002 год информация по долгу была представлена в следующих материалах:
- Проект программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2002;
- Проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам на 2002 год;
- Проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2002 - Приложений № 24 к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год";
- Международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу для Российской Федерации и содержащие ее финансовые обязательства на 2002 год;
- Расчеты по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на 2002 год;
- Пояснительная записка к проекту федерального бюджета на 2002 год (раздел Расходы по обслуживанию государственного долга, Источники финансирования дефицита федерального бюджета).

При анализе представленных Правительством отчетов по государственном долгу возникает ряд трудностей, некоторые из которых уже были упомянуты в примечании к таблице 12.

• Несопоставимость данных по изменению долга как внутреннего так и внешнего, приводимых в различных отчетах (по видам заимствований и в целом),
• По внешнему долгу данные приводятся либо в рублях, либо в валюте привлечения (тогда как весь внешний долг в целях сопоставимости и единого учета учитывается в долларах США), в следствии чего возникает искажение при переводе в доллары.
• Оценку изменения госдолга за 2001 год можно произвести только исходя из данных об объеме долга на 1.1.01 и 1.1.02, что не позволяет оценить исполнение по погашению и привлечению долга в отдельности.

Проект структуры государственного внешнего долга на 1 января 2002 и 1 января 2003 приведен Правительством в округленных до млрд. долларов США суммах, это дает большую погрешность при вычислениях. Объем внешнего долга на 1 января 2003 планируется Правительством в размере 142 млрд. долл. США (статья 99 проекта бюджета), тогда как суммирование по приведенным объемам долга по видам задолженности дает размер долга в сумме 142,2 млрд. долл.

Правительством традиционно представлена программа государственных внешних заимствований на 2002 год, которая утверждает объемы привлечения на 2002 год. Кроме того, Правительством предлагаются к рассмотрению расчеты по источникам внешнего финансирования федерального бюджета.

Из данных форм получена информация (привлечение, погашение, изменение) по кредитам правительств иностранных государств и по кредитам международных финансовых организаций, которая не противоречит объемам указанным на 1 января 2003 года.

Кроме подтвержденных объемов привлечения по этим позициям можно считать подкрепленными дополнительной информацией объемы погашения (Перечень международных договоров Российской Федерации, содержащих ее финансовые обязательства на 2002 год по урегулированию обязательств бывшего СССР и Перечень международных договоров Российской Федерации с международными финансовыми организациями, вступивших в силу и содержащих ее финансовые обязательства на 2002 год по состоянию на 1.08.01). Но объемы погашения в прилагаемых материалах получаются выше планируемых сумм, что позволяет считать их необходимым объемом погашения. По МВФ сумма утрирована - в том смысле что МВФ применяет расчетную единицу СДР. Прилагаемые материалы страдают тем недостатком, что не позволяют определить объем всего произведенного погашения нарастающим итогом по конкретному договору и не содержат плана погашения на перспективу.
В качестве дополнительной информации также можно использовать по связанным и несвязанным кредитам МФО объем выборки займа на 1 января 2002 года. Но в условиях сокращения (аннулирования) данных программ эти суммы также непоказательны. Также не содержится данных о просроченной задолженности.
Трудности возникают при анализе как общей суммы изменения внешнего долга, так и по позициям:

• кредиты иностранных коммерческих банков и фирм;
• государственные ценные бумаги Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте;
• кредиты Центрального банка Российской Федерации.

Расхождение по вышеназванным позициям приводит к нестыковке общего объема изменения долга, указанного в таблице "Прогноз структуры внешнего долга" в сумме 4,6 млрд. долл. и в таблице "Источники финансирования …" - 4,0 млрд. долл.
По-видимому, несопоставимость вызвана разным порядком учета, то есть не все способы изменения долга требуют отражения в источниках финансирования (возможно, например, обмен или замена одних инструментов другими не отражаются в источниках финансирования, но влияют на структуру долга, такая же проблема, наверное, и по отчетным данным).

Изменение долга по объемам еврооблигационных займой составляет +4,1 млрд. долл., при утверждаемом объеме привлечении 2 млрд. долл. Пояснений по данному расхождению в правительственных материалах не имеется. Можно предположить, что это связано с урегулированием обязательств по коммерческой задолженности, в соответствии со статьей 101 проекта закона. Но данная статья предполагает установить верхний предел дополнительной эмиссии облигаций в сумме 1,5 млрд. долл. Исходя из ст.101 и приложения 24 (перечень №1) максимальный объем привлечения может составить 3,5 млрд. долл., что на 600 млн. долл. меньше приводимой на 1 января 2003 года суммы, чему трудно найти объяснение.

Аналогичная ситуация с внутренним долгом. Так, таблица "Источники финансирования дефицита федерального бюджета" не предлагается к утверждению, а выступает в качестве пояснений к проекту бюджета. Но она несопоставима с другой таблицей "Структура внутреннего долга".

Изменение внутреннего долга по таблице "Структура внутреннего долга" - 47 183 млн. рублей, по таблице "Источники финансирования дефицита федерального бюджета" - 9 852 млн. рублей.

Таблица 12. Несоответствие данных, представленных к проекту федерального бюджета на 2002 год

Главной проблемой является балансировка показателей бюджета. Ст. 1 проекта закона предполагает направлять на погашение госдолга 68567 млн. рублей от превышения доходов над расходами (126 517 млн. рублей - весь профицит).

Если пользоваться данными таблицы "Источники финансирования дефицита", то Правительство планирует профицит использовать на сокращение внешнего долга (68 587 млн. рублей) и "Создание стабилизационного фонда", а точнее увеличить остатки средств бюджета (57 950 млн. рублей). Внешний долг сократится на 125 068 млн. рублей, так как на его погашение будет также направлено 35 000 млн. рублей от приватизации, 11 650 млн.рублей от продажи драгоценных металлов и 9 852 млн. рублей от увеличения внутреннего долга.

Если же пользоваться данными "Структура государственного внутреннего долга" и "Структура государственного внешнего долга", то вырисовывается несколько иная картина. В этом случае предлагается почти на 40 млрд. рублей больше, чем по первому варианту увеличить внутренний долг и дополнительные средства примерно поровну направить на сокращение внешнего долга (доведя сокращение до 145 589 млн. рублей) и увеличение остатков бюджетных средств (до 74 760 млн. рублей).

Одной из возможных причин нестыковки цифр может быть курс доллара США, используемый в расчетах. В официальных материалах к проекту бюджета нигде курс доллара не упоминается. Расчетно курс доллара на 2002 год составляет 31,5 рублей (по таблице "Источники финансирования дефицита бюджета").

О достоверности обслуживания долга позволяет судить сравнение данных Правительства о процентах и объемах обслуживания по каждому долговому инструменту. Выведение средних процентных ставок показало их несоответствие заявленным процентам по обслуживанию (ставки задействованные в расчетах значительно занижены). Это может быть как в следствии упрощенности расчета средней ставки, так и спецификой конкретного инструмента. В любом случае можно говорить о недостаточной прозрачности расчета (конкретно расчета и нет), необходимо тщательное систематизирование данных, легализация данных по погашению и обслуживанию, недопустимость грубых округлений в учете.

Объединение "Яблоко" в своем отношении к профициту бюджета принимает во внимание следующее:

• значимость для Российской Федерации проведения эффективной долговой политики;
• большие объемы средств, которые направляются на погашение и обслуживание государственного долга (в частности на эти цели в бюджете 2002 года предусмотрен профицит в объеме 126,5 млрд. рублей или 1,2% ВВП и расходы на обслуживание долга в объеме 289,7 млрд. рублей или еще 2,7% ВВП, указанные расходы сопоставимы с суммарными расходами бюджета на национальную оборону и социальную политику в 2002 году);
• противоречивость правительственной информации по долгу и его обслуживанию;
• необходимость оперативного и в то же время конфиденциального принятия решений о направлении средств профицита (в том числе выбор между досрочным выкупом обязательств Российской Федерации и увеличением стабилизационного фонда, то есть резерва на счетах федерального бюджета.

Важной особенностью ситуации с внешним долгом РФ является относительная дешевизна его обслуживания. Значительная доля внешнего долга РФ в настоящее время обслуживается под 5 - 5,5% годовых по USD. Привлечение РФ среднесрочных еврооблигационных займов в настоящее время возможно под 9 - 12% годовых по USD. Таким образом, регулирование внешнего долга за счет привлечения новых еврооблигационных займов представляется нецелесообразным. Данный механизм рефинансирования следует применять исключительно для замещения ранее взятых аналогичных займов. В связи с этим, предлагаемая политика Правительства РФ по возвращению долгов в 2002 - 2004 годах представляется обоснованной.

Возможно, Правительству РФ следовало бы в 2001 году инициировать очередной раунд переговоров с МВФ, с целью получения в 2002 - 2003 годах кредитов, которые можно было бы направить на рефинансирование внешней задолженности РФ.

Нуждается в серьезном рассмотрении вопрос об осуществлении Правительством РФ займа у Центрального Банка России, который во избежание стимулирования инфляционных процессов в российской экономике необходимо было бы осуществить в долларах и направить на выплату внешних долгов РФ. При осуществлении этого сценария, представляется целесообразным, для предотвращения негативных последствий данной операции, уже в бюджете 2002 года заложить необходимые средства для возврата Правительством РФ Центральному Банку части ранее взятых кредитов, а также избегать снижения золотовалютных резервов Центрального Банка ниже 35 - 40 млрд. долларов.

По-прежнему, актуальной является работа Правительства РФ и Государственной Думы РФ по инвентаризации долговых обязательств РФ, активизация возврата иностранными государствами долгов России. Своевременной представляется идея создания Агентства по внешним долгам РФ (с началом работы с января 2002 года).
Важнейшим элементом государственной политики должно стать в 2002 году создание в Российской Федерации системы страхования депозитов граждан в коммерческих банках. Для этой цели необходимо предусмотреть в бюджете 2002 года не менее 1,0 млрд. долларов в рублевом эквиваленте (за счет средств, показанных в разделе 1), имея ввиду софинансирование коммерческими банками деятельности Корпорации по гарантированию вкладов уже в 2002 году.

2.5. "Экстренные меры бюджетной политики при понижении цены на нефть ниже 18 долл. США за баррель"

В последнее время из-за неблагоприятных прогнозов снижения темпов развития мировой экономики и ситуации на нефтяном рынке бюджет РФ при падении цен на нефть возможны существенные потери доходов федерального бюджета. Данная ситуация может быть учтена следующими способами:

1. Снижение прогноза роста ВВП России на 2002 год и соответствующее уменьшение прогноза доходов федерального бюджета.
По расчетам экспертов при снижении цены барреля нефти на 1 доллар бюджетные доходы снижаются на 1,5 млрд. долларов, что составит при снижении на 5 долларов (до 18 долларов за баррель) уменьшение бюджетных доходов на 7,5 млрд. долларов или 232,5 млрд. рублей.
В то же время необходимо отметить, что возможное в ближайшем времени снижение цен на нефть связано в первую очередь с политическим причинами, вызванными террористическими актами 11 сентября в США. На наш взгляд, тенденция к снижению цен является неустойчивой и кратковременной по следующим причинам:
1. Наступает зимний сезон, а следовательно, повышается спрос на энергоносители.
2. Отказ от увеличения квот (а возможно в дальнейшем и сокращение) производства странами ОПЕК.
3. Увеличение спроса на энергоносители в связи с проведением контртеррористической операции.
4. Долговременные экономические факторы.

2. Увеличение профицита бюджета и за счет него увеличение стабилизационного фонда (остатков средств на счетах бюджета).
В случае благоприятного развития событий и исполнения плана по доходам, увеличенный стабилизационный фонд облегчит погашение внешнего долга в 2003 году. В неблагоприятной ситуации и при неисполнении плана по доходам это не скажется на финансировании расходов в 2002 году. При этом, для увеличения профицита бюджета, необходимо часть дополнительных доходов к первоначальному проекту федерального бюджета на 2002 год направить не на расходы, а на профицит.

3. Повышение налога на имущество предприятий
В качестве одной из возможных мер в сложной ситуации можно рассмотреть повышение ставки налога на имущество предприятий.
В настоящее время ставка налога составляет 2% в год, что на примере Санкт-Петербурга составляет значительную часть городского бюджета - около 10% или 150 млн. долларов.
Повышение ставки данного налога увеличит налоговые поступления в субъекты, а следовательно, позволит перераспределить налоговые доходы (к примеру налог на прибыль) от регионов в пользу федерального центра.
Так, при повышении ставки налога с 2% до 3% дополнительные бюджетные доходы составят от 2,5 до 3,5 млрд. долларов в год.
Данная мера также стимулирует более эффективное использование юридическими лицами имеющейся у них коммерческой недвижимости или ее реализации более эффективному собственнику.

4. Анализ непроцентных расходов федерального бюджета на предмет их сокращения.

5. Пересмотр действующей системы распределения валюты, приобретенной ЦБР за счет увеличения денежной массы.
К сентябрю 2001 г. золотовалютные резервы Центрального Банка РФ (ЦБР) достигли более 37 млрд. долларов США. Из них более 33 млрд. долларов - в иностранной валюте. При этом темпы наращивания резервов составляли 1,5-2 млрд. долларов США в месяц. Во многом это происходило за счет увеличения денежной массы, что видно из приведенной таблицы:

Таким образом, за 7 месяцев текущего года золотовалютные резервы выросли на 8,4 млрд. долларов США, а денежная масса выросла на 185,9 млрд. руб., что при условном курсе 29,1 руб/дол. составляет 6,4 млрд. долларов США.

Возможность пополнения валютных резервов ЦБР путем увеличения денежной массы возникает в результате сложившегося в России платежного баланса, отличающегося значительным превышением экспорта над импортом.

На основании изложенного представляется целесообразным рассмотреть возможность изменения порядка распределения "валютного навеса" следующим образом:
в случае покупки Банком России иностранной валюты для поддержания низкого курса рубля (игра против повышения курса национальной валюты) полученные в результате такого увеличения средства в иностранной валюте распределяются следующим образом:
- 50% - в резервы ЦБ;
- 50% - в доходную часть федерального бюджета с целевым использованием на погашение внешнего или внутреннего долга РФ, подлежащего погашению в иностранной валюте.

Предлагаемая схема не способствует увеличению инфляции, поскольку не меняет объем денежной массы по сравнению с обычной практикой ЦБ - рубли также поступают на биржу, конвертируются в валюту и в валюте оплачиваются кредиторам федерального бюджета. При этом важно еще раз подчеркнуть, что получаемые Правительством средства представляются не на долговой основе и не являются кредитами ЦБР.

Реализация данной схемы приведет к снижению в два раза темпов наращивания валютных резервов ЦБ РФ. Но при накопленных на сегодняшний день резервах, а также очевидной неизменности превалирования экспорта над импортом в платежном балансе РФ в долгосрочном периоде даже при значительном снижении цен на нефть, данный аспект не представляется существенным недостатком предложенной схемы.
При этом потенциальные дополнительные доходы федерального бюджета в расчете на 2001 год могли бы составить до 6 млрд. долларов.

В результате всего вышесказанного объединение "ЯБЛОКО" предлагает сформировать бюджет Российской Федерации на 2002 год со следующими основными параметрами:
- по доходам в сумме 2 099 231 млн. рублей (или на 100 843 млн. рублей больше правительственного варианта;
- по расходам в сумме 1 972 714 млн. рублей (или на 100 843 млн. рублей больше правительственного варианта;
- с превышением доходов над расходам (профицитом) в размере 126 517 млн. рублей.

2.6. Предложения по изменению федеральных законов

С учетом предлагаемых объединением "ЯБЛОКО" в части 2 настоящего документа изменений в налоговой политике Российской Федерации необходимо внести изменения в следующие федеральные законы:

Налоговый кодекс Российской Федерации;

О федеральном бюджете на 2002 год;

О плате за землю.

Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в главу 22 части второй налогового кодекса Российской Федерации" приведен в приложении 5 настоящего документа.

Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О плате за землю" приведен в приложении 6 настоящего документа.

Изменения в тексте проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" по статьям 1, 2, 7, 11, 35 и 48 приведены в таблице 15.
Таблица 13. Предложения по изменению текста федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год

Раздел 1 / Раздел 3