Раздел 3. Предложения объединения "Яблоко" по изменению финансового плана, а также корректировки в основные направления налоговой и бюджетной политики Правительства Российской Федерации на 2002-2004 годы.

3.1. Перспективный финансовый план.

Перспективный финансовый план является документом, формируемым одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год. В отличие от бюджета финансовый план содержит информацию о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению государственных заимствований и финансированию расходов не только на предстоящий финансовый год, но и на несколько лет вперед. В многолетних бюджетных прогнозах находит отражение среднесрочная финансовая политика руководства страны, а значит формирование финансового плана способствует прозрачности бюджетного процесса и повышению финансовой дисциплины.

В современных условиях, когда все более остро встают проблемы контроля за дефицитом государственного бюджета, выбора разумной финансовой политики и сокращения доли государственного сектора в экономике, правительства многих развитых стран существенно реформировали бюджетный процесс. Одной из таких реформ во многих странах стал переход на многолетний финансовый план. С введением многолетнего финансового плана бюджетный процесс оказывается погруженным в среднесрочные макроэкономические рамки, что заставляет руководителей более четко формулировать приоритетные задачи своей политики и заботиться о том, чтобы эти задачи не противоречили друг другу. Кроме того, показатели (оценки) многолетнего финансового плана можно использовать в рамках самого бюджетного процесса, чтобы повысить его прозрачность (объективность, обоснованность) и эффективность, а также обеспечить его стабильность и преемственность.

Выбор конкретного подхода к многолетнему бюджетному планированию определяется его задачами - иначе говоря, основными задачами руководства, закладываемыми в среднесрочную финансовую политику. Главной особенностью многолетнего финансового плана является присутствие в нем оценок ожидаемых доходов и расходов на перспективу. Многолетние оценки могут способствовать совершенствованию бюджетного процесса по целому ряду направлений.
Во-первых, показатели многолетнего финансового плана могут просто отражать будущую ситуацию с государственными финансами при том условии, что текущая налоговая политика и политика бюджетных расходов и в будущем останутся такими же, как сегодня. В этом смысле показатели многолетнего финансового плана могут служить своего рода системой раннего обнаружения таких мер или решений, которые не совместимы со среднесрочной финансовой стратегией руководства. Управление долгом вообще невозможно в рамках только одного года.
Во-вторых, показатели многолетнего финансового плана могут задаваться таким образом, чтобы достигались определенные цели, например, чтобы бюджетный дефицит не превышал определенного уровня или налоговое бремя не превышало некоторого потолка.
В-третьих, использование многолетних оценок может придать бюджетному процессу стабильность и преемственность, поскольку прогнозы расходов становятся исходной точкой, с которой начинается процесс формирования бюджета на следующий год. Этот метод бюджетного планирования, использующий построенные в прошлом году оценки в качестве основы для формирования бюджета предстоящего года, часто называют "скользящим бюджетом", поскольку прошлогодний прогноз как бы смещается на один год вперед в процессе подготовки бюджета очередного года.
В-четвертых, многолетние оценки доходов и расходов можно использовать в качестве средства, позволяющего усилить прозрачность и эффективность процесса распределения бюджетных ресурсов.
Все эти различные способы применения показателей многолетнего бюджета вовсе не являются взаимоисключающими. Многие страны или города переходят на многолетний финансовый план, имея в виду решение сразу нескольких из вышеупомянутых задач одновременно.

Опыт 1990-х годов выявил ряд недостатков бюджетного процесса Российской Федерации. Среди этих недостатков можно отметить следующие:

1. существенные задержки с утверждением годового бюджета,
2. отсутствие сбалансированности доходов и расходов бюджета на всех стадиях бюджетного процесса;
3. бюджетный процесс не оставлял достаточно времени для анализа достоинств или сильных сторон конкретных программ бюджетных расходов;
4. ни законодатели, ни исполнительная власть не имели возможности оценить годовой бюджет в контексте долгосрочных целей, а также оценить последствия принимаемых бюджетных решений.
Одним из ярких результатов вышеизложенного стал государственный долг Российской Федерации, равный трем годовым федеральным бюджетам.

В настоящее время бюджетный процесс Российской Федерации реформируется, и по всем вышеперечисленным пунктам прослеживается значительный прогресс.

1. Законы о бюджете, начиная с бюджета на 2000 год, рассматриваются и принимаются до начала соответствующего финансового года.
2. В федеральном бюджете на 2001 год доходная и расходная часть были сбалансированы, бюджет утвержден без дефицита. В проекте федерального бюджета на 2002 год предусмотрено превышение доходной части над расходной, то есть бюджет прогнозируется с профицитом, который в том числе будет направлен на сокращение государственного долга.
3. В 1999 году при разработке бюджета на 2000 год объединение "ЯБЛОКО" предложило альтернативный проект федерального бюджета, что стало первым случаем в российской истории, когда политическая партия не просто подвергала критике правительственный проект бюджета, а предложила ему реальную альтернативу, разрушив миф о "безальтернативности" проводимого правительством экономического курса. В текущем году, в рамках бюджетного процесса по формированию проекта федерального бюджета на 2002 год значительно возросло количество дискуссий, в том числе в средствах массовой информации, по вопросам сильных сторон и недостатков предлагаемых правительством налоговых реформ и направлений бюджетных расходов, многие специалисты и аналитики стали осуществлять анализ предлагаемых Правительством Российской Федерации прогнозов макроэкономических показателей, основных параметров проекта бюджета и закона о бюджете
4. Возможность оценки годового бюджета в контексте долгосрочных целей появляется при анализе среднесрочного финансового плана. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 2001 года, составление финансового плана становится неотъемлемой частью бюджетного процесса. Законодательство закрепило необходимость формирования финансового плана по укрупненным показателям бюджетной классификации на трехлетний период. Первый перспективный финансовый план был сформирован Правительством Российской Федерации на 2001-2003 годы и представлен одновременно с проектом федерального бюджета на 2001 год.
Отмечая положительные стороны осуществленных в последние годы изменений в бюджетном процессе Российской Федерации, объединение "Яблоко" считает необходимым устранить недостатки, противоречащие принципам открытости и прозрачности в бюджетной сфере и не позволяющие оценивать последствия принимаемых бюджетных решений. С этой целью, прежде всего, необходимо усовершенствовать процедуру составления перспективного финансового плана Российской Федерации и расширить перечень указываемых в финансовом плане параметров.
Предложенный Правительством вариант финансового плана на 2001-2003 годы содержал только основные параметры федерального бюджета в соответствующем периоде. Предложенная Правительством Российской Федерации форма финансового плана не позволяла увидеть:
· основные направления налоговой политики;
· планируемые изменения в межбюджетных отношениях;
· приоритеты расходования бюджетных средств;
· концепцию управления долгом

Предложенный Правительством Российской Федерации финансовый план на 2002-2004 годы стал еще более "непрозрачным", количество содержащихся в нем параметров сократилось даже по сравнению с предыдущим финансовым планом на 2001-2003 годы
Таблица 14. Основные параметры бюджетов,
указанные в правительственных вариантах финансового плана

В предлагаемой форме финансового плана по-прежнему
· не отражены последствия изменений налоговой политики на доходах бюджета;
· остаются скрытыми приоритетные направления расходования бюджетных средств;
· не понятно, каким образом учтена правительственная программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года;
· в части политики управления долгом из формы исчезли внутренние и внешние источники финансирования.
Все указанные факторы являются негативными и сказываются на значимости представляемого Правительством Российской Федерации финансового плана при принятии стратегических решений по выбору налоговой и бюджетной политики Российской Федерации на ближайшую перспективу.

Объединение "ЯБЛОКО" в своих замечаниях к проекту федерального бюджета на 2001 год уже предлагало федеральным законом утвердить формат финансового плана, в соответствии с которым, все субъекты бюджетных правоотношений в Российской Федерации должны составлять финансовые планы.
"ЯБЛОКО" предлагало утвердить к закону "О формате финансового плана" следующие приложения:
1. Сводная форма финансового плана.
2. Доходы бюджета.
3. Функциональная структура расходов бюджета.
4. Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.
5. Источники внешнего финансирования дефицита бюджета.
6. Государственный внутренний долг.
7. Государственный внешний долг.

Предлагаемая в настоящее время сводная форма представлена в таблице 15.
Таблица 15. Сводная форма финансового плана, предложенного объединением "ЯБЛОКО"

Предложенный нами финансовый план включает отчеты по исполнению федерального бюджета за последние два года, федеральный бюджет текущего года, прогноз на предстоящие три года.
Финансовый план кроме сводной формы должен содержать приложения:
· прогноз по доходным источникам федерального бюджета;
· прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;
· функциональная структура расходов федерального бюджета;
· структура долга Российской Федерации;
· источники финансирования дефицита бюджета.
Подобный пакет форм финансового плана может быть использован не только Федерацией, но и субъектами Федерации в своей практике бюджетного планирования.
Обязательным условием при разработке финансового плана является соблюдение финансовых нормативов, утвержденных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Указанные соотношения приводятся в качестве справочной информации к основной форме финансового плана.
Предложенный формат финансового плана отличается "прозрачностью" и связывает воедино многие компоненты финансовой стратегии, позволяет оценивать взаимосвязь различных статей бюджета - текущих доходов и текущих и капитальных расходов, объема долга и расходов по его обслуживанию.
Предложенный формат расчета очень гибок и позволяет при разработке финансового плана рассчитывать различные варианты, в зависимости от складывающейся ситуации, отличающейся:
· сценариями прогноза экономического развития;
· планами по развитию налоговой системы;
· вариантами управления государственным долгом;
· приоритетами в области финансирования расходов.

Все указанные преимущества предлагаемого объединением "Яблоко" формата финансового плана позволили нам сформировать альтернативный финансовый план на 2002-2004 годы в двух вариантах.
Вариант I (более инерционный) сформирован в основном в соответствии с заявленными Правительством Российской Федерации направлениями в области налоговой политики, управления долгом и приоритетами бюджетных расходов с учетом изменений, предлагаемых объединением "Яблоко" в разделе II настоящего документа; а также минимальных изменений, связанных с корректировкой межбюджетных отношений в 2003-2004 годах.
Вариант II учитывает более радикальные, по сравнению с предложенными Правительством, реформы в области налоговой и бюджетной политики, а также управления долгом.

3.2. Первый (инерционный) вариант финансового плана на 2002-2004 гг.

3.2.1. Приоритеты на среднесрочную перспективу.

Правительство Российской Федерации, представляя перспективный финансовый план Российской Федерации на 2002 - 2004 годы, указало, что при его формировании были учтены:
· необходимость обеспечения устойчивой сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе;
· максимальной мобилизации дополнительных доходов на образование финансового резерва на цели обслуживания и погашения государственного внешнего долга, пик платежей по которому приходится на 2003 год;
· сглаживания последствий налоговой реформы.

В соответствии с альтернативным финансовым планом предлагается также в 2002-2004 годах решить следующие проблемы:
· сократить долг Российской Федерации в целях ослабления "долговой удавки" и добиться экономии на процентных расходах;
· обеспечить проведение военной, судебной и социальной реформ;
· завершить налоговую реформу и минимизировать ее негативные последствия для региональных бюджетов.

3.2.2. Прогноз экономического развития.

Проектировки основных макроэкономических параметров для первого (инерционного) варианта финансового плана максимально близки к консервативному варианту правительственного Среднесрочного прогноза развития Российской Федерации на 2001-2010 гг.
Прогноз ориентирован на ожидаемое развитие экономики при сохранении благоприятной динамики цен на нефть марки "Юралс" в среднесрочной перспективе в пределах среднегодового уровня в размере 22 доллара за баррель по контрактной цене.
Таблица 16. Прогноз макроэкономических показателей на 2003-2004 гг.

Выбор консервативного варианта обусловлен тем, что уже в 2001 году наметилось исчерпание источников экономического роста, действующих в 1999-2000 годах. Дальнейшее поддержание экономической динамики будет зависеть от активизации новых факторов, в том числе внутреннего спроса и стимулирующей экономический рост роли бюджета.

Проведенный Центром макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования расчет в рамках сделанных в проекте бюджета предположений о динамике инвестиционного и потребительского спроса подтверждает, что развитие экономики уже в 2002 году может замедлится по следующими причинами:
· высокие темпы прироста импорта, в 2,5 раза опережающие темпы прироста ВВП;
· низкие темпы прироста государственных расходов (отстающие от ВВП);
· значительное недоиспользование объема валовых сбережений для формирования инвестиций (избыток инвестиционных ресурсов в экспортном секторе при их недостатке во внутренне-ориентированном секторе в свою очередь обуславливает вывоз капитала).
Необходим более полный учет воздействия монетарных ограничений на экономическую динамику. Представленный Правительством Российской Федерации проект бюджета составлен, исходя из предположения, что (при благоприятном макроэкономическом сценарии) повторится ситуация 2000-2001 гг., когда высокое внешнеторговое сальдо вызвало ускоренный рост золотовалютных резервов (2001 г.: 12-13 млрд. долл.). Это, в свою очередь, обусловило избыточную эмиссию: в 2001 г. покупка одного миллиарда долларов вызывала прирост денежной базы на 4%. В отсутствие стерилизации избыточной эмиссии, рост золотовалютных резервов мог привести к расширению денежной базы в первом полугодии 2001 г. на 28%. Это сформировало потребность в масштабной стерилизации денежной эмиссии, важным инструментом которой стал бюджетный профицит. За счет накопления остатков средств на бюджетных счетах за январь-июнь 2001 г. было стерилизовано 35% эмиссии, связанной с покупкой валюты ЦБ РФ.

В 2002 г. ситуация, вероятно, изменится принципиальным образом. Ожидаемое снижение сальдо внешней торговли с 54 млрд. долл. в 2001 г. до 45 млрд. долл. ограничит прирост золотовалютных резервов объемом 4-5 млрд. долл. В результате денежная база возрастет лишь на 15-17% (в отсутствие стерилизации эмиссии). Учитывая ожидаемый рост мультипликатора, это приведет к увеличению широкой денежной массы М2 на 25-28%, что как раз соответствует расширению спроса на деньги со стороны населения и нефинансовых предприятий. Необходимо подчеркнуть, что условием сохранения равновесия между спросом и предложением денег является отказ от запланированного формирования финансового резерва, ведущего к стерилизации части денежного предложения.

В случае же, если финансовый резерв (объемом 58 млрд. руб.) все же будет сформирован, прирост денежной базы будет ограничен уровнем 12-15%. В таких условиях рост предложения денег (М2) составит лишь 16-19% - при расширении спроса на деньги на 26-28%.
Рост спроса на деньги со стороны населения (на наличные деньги и депозиты) малоэластичен к монетарным ограничениям и составит 30-32%. Основная тяжесть последствий торможения денежного предложения придется на остатки средств на счетах нефинансовых предприятий. Их сжатие в абсолютном выражении может достичь почти 10% (в условиях расширения спроса предприятий на деньги на 18-20%). Следует подчеркнуть, что такая ситуация, в условиях уже сформировавшейся в России "денежной экономики", способна привести либо к разрастанию сферы неденежных расчетов, либо, что вероятнее, к снижению производства, подтягивающему его к новому уровню обеспеченности оборота денежными средствами.
Достаточно высокие темпы денежного предложения и спроса в сочетании с избыточной ликвидность, а также с прогнозируемым подорожанием энергоносителей и коммунальных услуг, обуславливают приближение темпов инфляции в альтернативном проекте к верхней границе по правительственному варианту.

3.2.3. Развитие налоговой системы и прогноз доходной части бюджета.

В среднесрочной перспективе Правительство Российской Федерации предполагает осуществление мер по полному завершению налоговой реформы, в этих целях:
· в 2002 году предусматривается принятие и введение в действие с 1.01.03 года остальных глав Налогового кодекса, регулирующих порядок уплаты имущественных налогов, налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также глав, регулирующих порядок функционирования специальных режимов налогообложения и лицензионных сборов;
· с 1 января 2003 года в полном объеме отменяется налог на пользователей автомобильных дорог;
· с 1 января 2003 года в отменяется налог на покупку иностранных денежных знаков;
· с 1 января 2004 года планируется отменить налог с продаж.

В альтернативном варианте при прогнозе доходов федерального бюджета на 2003 - 2004 годы учтены предложения объединения "ЯБЛОКО" по передаче в полном объеме в доходы бюджетов муниципальных образований доходов от земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков; 5% налога на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), производимым на территории Российской Федерации; а также полное зачисление в региональные бюджеты налога на игорный бизнес и акцизов на бензин. Последний источник предлагается использовать в качестве компенсации потерь региональных бюджетов в результате отмены налога на пользователей автомобильных дорог.

Для того, чтобы акцизы на бензин стали основным источником финансирования дорожного строительства в регионах предлагается перенести источник уплаты этого налога с производства на реализацию. Кроме того, предлагается в 2004 году сохранить налог с продаж, который является важным доходом, образующим источником как для субъектов Российской Федерации, так и для муниципальных образований, кроме того, он позволяет улучшить структуру налогообложения за счет перераспределения налоговой нагрузки с производителей (промышленности) в сферу реализации (на торговлю), что способствует выравниванию налоговой нагрузки между отраслями.

Этот налог может решать еще одну очень важную задачу - легализацию розничного оборота в торговле, путем стимулирования безналичных расчетом. Объединение "ЯБЛОКО" предлагает освободить от налога с продаж торговые операции с применением кредитных карточек для создания преференций безналичному обращению.

Кроме того, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает
Отменить налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте
Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте был введен ФЗ в 1997 году. Тогда появление данного налога было вызвано необходимостью поддержки национальной валюты. Однако, в настоящее время экономический смысл существования налога потерян. В России на сегодняшний день экспортная выручка в 2 раза превышает валютные потребности импорта, и ЦБ вынужден поддерживать курс доллара, а не рубля.

Таким образом, на данный момент действие данного налога приводит лишь к нарушению налогового законодательства и стимулированию незаконных валютообменных операций. Обменные пункты банков, как правило, не уплачивают данный налог, обходя его путем открытия и закрытия банковского депозита с лицом, обменивающим наличную валюту. Судом такая схема ухода от уплаты налога на покупку иностранных дензнаков признана законной (Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга от 15.08.2001г. по иску АКБ "Финансовый капитал"). В связи с этим, можно прогнозировать, что и без того не высокий расчетный уровень собираемости данного налога в 2002 году - 60%, станет еще более низким.
Исходя из вышесказанного, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает отменить действие данного налога с 2003 года.

Поступления от данного налога в консолидированный бюджет РФ по прогнозам Правительства РФ составят в 2002 году с учетом собираемости 3,082 млрд. рублей, из них в федеральный бюджет - 1,85 млрд. рублей. Компенсировать потери данного источника доходов бюджетов предлагается за счет уточнения прогнозов доходов федерального бюджета и реализации предложений Объединения "ЯБЛОКО" по изменению межбюджетных отношений.

Отменить налог на рекламу
В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", данный налог уплачивают юридические и физические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5 % стоимости услуг по рекламе. Объектом обложения налогом является стоимость услуг по рекламе продукции (работ, услуг) без учета суммы налога на добавленную стоимость. Доходы от данного налога полностью направляются в местный бюджет.
Экономический смысл существования данного налога труднообъясним и вряд ли понятен как плательщикам налога, так и специалистам. Налог по сути направлен на "замораживание" активности в одном из наиболее динамичных секторов экономики - рынке рекламы Существование данного налога приводит к нарушению налогового законодательства и вынуждает как рекламодателей (плательщиков налога), так и СМИ, рекламные компании уходить от налогообложения. В то время как в западных странах действуют различные стимулирующие развитие рекламного рынка меры, российская налоговая система, наоборот, его ограничивает. В результате действия налога на рекламу данный вид деятельности находится "в тени".
Низким уровнем собираемости налога, а не слабой развитостью рекламного рынка объясняется низкий уровень его поступления в местные бюджеты (о размерах поступлений см. ниже). Кроме того, контроль за уплатой налога, являющегося местным, традиционно слабый со стороны налоговых органов, а возможности по налоговому администрированию у местных органов власти практически отсутствуют.

Кроме того, косвенно и непосредственно снижается инвестиционная привлекательность страны из-за данного налога. Крупные транснациональные корпорации, по статусу не в состоянии уходить от налогообложения, отказываются от вложений в рекламу своей деятельности или существенно ограничивают ее. Так, ТНК Unilever отказалась от крупномасштабной рекламной деятельности на территории РФ, ссылаясь на наличие налога на рекламу. Таким образом, возникает отрицательный кумулятивный эффект - инвесторы не вкладывают средства в экономику, а бюджет не получает доходов от уплаты налогов на все суммы средств, не поступивших в экономику или находящихся в "тени" из-за налога на рекламу.
В связи с изложенным, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает отменить налог на рекламу с 2003 года, заменив его передачей местным бюджетам иных доходных источников.
Доходы местных бюджетов от уплаты данного налога незначительны: так, в бюджете Санкт-Петербурга составляют менее 0,34% доходов бюджета города (доходы от данного налога централизуются), что в абсолютном выражении - менее 119 млн. рублей. И это при том, что рекламный рынок Санкт-Петербурга один из самых объемных среди других регионов России. Очевидно, что в большинстве других субъектов РФ муниципалитеты вообще не получают доходов от данного источника. Таким образом, в среднем по России доходы консолидированного бюджета от поступлений налога на рекламу не превышают 4 млрд. рублей. В качестве компенсации потери данного доходного источника местным бюджетам может выступить передача им 30% федеральной части земельного налога.

Изменить порядок налогообложения предприятий оптовой торговли и сферы услуг
В настоящий момент доля поступлений налога на прибыль в общем объеме поступлений таких плательщиков, как предприятия оптовой торговли и сферы услуг незначительна. Объясняется это тем, что в данных сферах деятельности администрирование налога на прибыль - весьма сложная задача для налоговых органов, а возможностей для ухода от налогообложения чрезвычайно много. Ситуация эта вряд ли изменится и с вступлением в силу новой главы НК РФ о налоге на прибыль.

По мнению Объединения "ЯБЛОКО", трудоемкое и малоэффективное налоговое администрирование целесообразно изменением порядка налогообложения предприятий оптовой торговли и сферы услуг.
Для решения проблемы уплаты налогов предприятиями сферы услуг и оптовыми компаниями Объединение "ЯБЛОКО" предлагает рассмотреть вопрос об изменении порядка налогообложения оптовой торговли и сферы услуг. При этом за налогооблагаемую базу оптовой торговли и предприятий сферы услуг может быть принята база налога на пользователей автодорог:
- для услуг - оборот;
- для оптовой торговли - торговая наценка.
Для перечисленных видов деятельности устанавливается процент отчислений в бюджет (возможно индивидуально для каждого из них). Ставки нового налога следует устанавливать в пределах ~2-7% в зависимости от сферы и вида деятельности предприятия. Таким образом, налог на прибыль будет распространяться исключительно для промышленных предприятий и финансовой сферы.
Реализация данной меры не приведет к полному и окончательному решению проблемы сбора налогов в перечисленных сферах деятельности в связи с существующей практикой использования фирм-однодневок, однако станет существенным шагом в деле совершенствования системы налогообложения в РФ.

Общий объем доходов федерального бюджета прогнозируется на 2003 год в сумме 2356,8 млрд. рублей и на 2004 год - 2672,3 млрд. рублей (прогноз по видам доходных источников представлен в приложении 7 настоящего документа).
К планируемым по перспективному финансовому плану Правительства объемам доходов в 2003-2004 гг. изменения составляют порядка 425,4 млрд. рублей нарастающим итогом.

Таблица 17. Прогноз доходной части бюджета на 2002-2004 гг.

Основной причиной расхождений по прогнозируемым суммам является уточнение параметров проекта бюджета на 2002 год.

3.2.4. Управление государственным долгом.

Планируемый ежегодный профицит Правительство Российской Федерации предполагает направлять на погашение государственного долга, а в случае превышения прогнозируемого профицита над установленным в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год предлагается использовать для сокращения объемов привлечения внутренних источников финансирования дефицита с целью минимизации процентных расходов и расходов по погашению внутреннего долга в последующих периодах, а также на формирование стабилизационного фонда или досрочный выкуп внешнего долга.

Можно только приветствовать, что Правительство Российской Федерации перестало прятаться от проблемы погашения долга и нашло мужество для направления части доходов не на расходы, на которые никогда не бывает достаточно средств, а на решение проблемы долговой безопасности государства.

Однако, предусмотренные Правительством Российской Федерации объемы превышения доходов над расходами бюджета могут быть недостаточны для реализации поставленных целей.
Как это ни парадоксально звучит, но проблема российского долга не только в его размере, погасить который можно, на три года прекратив финансирование ВСЕХ расходов из федерального бюджета, но и в низкой стоимости его обслуживания.
Расчетная годовая ставка обслуживания долга Российской Федерации по расчетам Правительства составляет на 2002 год всего 5,5% (см.таблицу 18).

Таблица 18. Ставки обслуживания долга Российской Федерации на 2002 год

Такая относительно низкая ставка сложилась по двум причинам:
· во-первых, основная часть внешних заимствований была получена во времена, когда СССР и Российская Федерация имели существенно более высокий рейтинг доверия;
· во-вторых, значительная часть внутренних и внешних долговых обязательств были выпущены в процессе насильственной реструктуризации старых долгов.
В настоящее время рыночные ставки на российские федеральные бумаги колеблются:
· по внутренним - 13-17%;
· по внешним - 12-13%.
Рефинансирование долга, то есть погашение старых долгов за счет привлечения новых заимствований на рыночных условиях приведет к существенному увеличению расходов по обслуживанию долга. Что, как показывает таблица 19 уже и происходит.

Таблица 19. Средняя расчетная ставка обслуживания внешнего долга

Противодействовать набирающей силу тенденции, которая постоянно будет сокращать возможности финансирования непроцентных расходов, можно за счет более резкого сокращения долга, а также придерживаясь правила - рефинансировать только долги, ставки по которым близки к рыночным, а остальные долги погашать за счет профицита, сокращения остатков на счетах, доходов от приватизации, в крайнем случае, пролонгировать их путем реструктуризации.
В 2003-2004 годах Российская Федерация может существенно сократить свой внешний долг, если сможет сохранить профициты бюджетов хотя бы в прогнозируемых Правительством объемах:
· 160,7 млрд.рублей на 2003 год;
· 218,9 млрд. рублей на 2004 год.

В этом случае можно предположить следующий среднесрочный план по управлению долгом, нацеленный на его существенное сокращение (см.таблицу 20).

Таблица 20. Возможности по сокращению внешнего долга Российской Федерации в 2003-2004 гг.

Основная идея предлагаемого плана - резко (примерно на 18-20 млрд. долларов) сократить в 2003-2004 годах внешний долг за счет профицита бюджета, сокращения бюджетных остатков на счетах банков, доходов от приватизации и от продажи государственных запасов драгоценных металлов и в минимальных объемах рефинансировать долг за счет новых привлечений.
Возможность использовать в 2003 году на погашение долга 170 млрд. рублей, сократив остатки на счетах федерального бюджета, подтверждаются следующими фактами.
По данным об исполнении федерального бюджета за первое полугодие 2001 года на начало года на счетах федерального бюджета было 173,9 млрд. рублей. За полугодие остатки увеличились более, чем на 70 млрд. рублей. Эта сумма еще может увеличится до конца года, если сверхплановые доходы не будут направлены на расходы или сокращение долга. В 2002 году планируется увеличить эту сумму на 58 млрд. рублей (резервный или стабилизационный фонд). Структура остатков (см. таблицу 23) показывает, что можно будет достаточно спокойно снять 170 млрд. рублей в 2003 году, и еще 10 млрд. рублей в 2004 году, отконвертировать их в ЦБ и отправить на погашение внешнего долга.
Таблица 21. Структура остатков средств на счетах федерального бюджета

В предлагаемом плане управления долгом в 2003-2004 годах размер внутреннего долга не меняется. Риски по этой позиции связаны с небольшим сроком дюрации портфеля ГКО-ОФЗ - всего 360 дней.

То есть, весь объем необходимо рефинансировать в течение года, что при каких-то даже относительно краткосрочных проблемах на рынке может усились давление кредиторов в сторону увеличения доходности по этим бумагам. Риски снижаются относительно небольшой долей этих бумаг в объеме внутреннего долга (около 1/3) и наличием таких игроков, как Сбербанк.
Сокращение по предлагаемому плану внешнего долга на 18-20 млрд. долларов даже по существующей на настоящий момент расчетной ставке 5%, приведет к экономии расходов на выплату процентов по долгу в 2005 году в размере 0,9-1,0 млрд. долларов и соответствующего увеличения возможностей по финансированию непроцентных расходов. Для примера, эта сумма превышает все возможности федерального бюджета по финансированию в 2002 году расходов на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу.
В 2003-2004 годах вряд ли оправдано будет предлагать существенно увеличить долю ЦБ РФ в долговом портфеле Российской Федерации. Увеличение рублевых заимствований у ЦБ РФ приведет к росту инфляционных процессов. Увеличение же валютных заимствований, которые уже на 1 января 2001 года составляли порядка 7 млрд. долларов, так же вряд ли стоит планировать в существенных объемах. В этот период перед ЦБ РФ будет и так стоять непростая задача - сохранение валютного запаса для устойчивости рубля при очень существенных выплатах Российской Федерации по погашению и обслуживанию внешнего долга. ЦБ необходимо будет отконвертировать для Правительства Российской Федерации за два года для вывоза за рубеж в качестве процентов и чистого погашения долга 32-34 млрд.долларов.

3.2.5. Приоритеты в области финансирования расходов

В предлагаемой Правительством Российской Федерации форме финансового плана остаются скрытыми приоритетные направления расходования бюджетных средств.
В первом (инерционном) варианте альтернативного финансового плана сохраняется в основном структура расходов, предложенная объединением "ЯБЛОКО" к проекту бюджета на 2002 год. С учетом замечаний и предложений, изложенных в п.2.3 настоящего документа, несколько увеличивается удельный вес расходов на проведение военной реформы (как главный приоритет бюджетных расходов), на утилизацию и ликвидацию вооружений, на национальную оборону и сокращается относительная доля расходов на международную деятельность и государственное управление.

Прогноз расходов по разделам функциональной структуры бюджетной классификации на 2002-2004 годы в соответствии с первым (инерционным) вариантом финансового плана представлен в приложении 8 настоящего документа.

3.3. Второй вариант финансового плана (с корректировкой основных направлений налоговой и бюджетной политики) на 2002-2004 годы

Предлагаемые нами в 1999-2000 гг. отдельные позиции, касающиеся изменения ставок действующих налогов и отмены существующих налогов и сборов, нашли отражение в правительственном варианте бюджета на 2002 год (раздел 1 настоящего документа).
Объединение "ЯБЛОКО" считает, что основными задачами налоговой политики должны быть:
· снижение налогового бремени для всех групп налогоплательщиков при одновременном выравнивании их налоговой нагрузки,
· изменение структуры налогового бремени за счет уменьшения налогообложения доходов граждан и предприятий при одновременном увеличении налогообложения крупной собственности, ресурсо- и природопользования

Для достижения поставленных задач предлагаем в 2003-2004 годах провести следующие изменения в налоговой политике, предложенной Правительством Российской Федерации:
1. Увеличить налогообложения недр и недвижимости.
2. Провести налоговую амнистию.
3. Увеличить поступление доходов от государственных унитарных предприятий.
4. Увеличить регрессию шкалы по исчислению единого социального налога.

3.3.1. Изменение налогообложения недр и недвижимости

В соответствии с существующим законодательством недра территории России принадлежат всем ее гражданам. Статус первичных ресурсов как части общенационального имущества определяет общенациональное право на получение ренты, возникающей при их использовании. Та ее часть, которая не зависит от деятельности недропользователя, должна присваиваться государством. Она образуется в минерально-сырьевом комплексе за счет природной горной ренты при разработке высоко- и сверхрентабельных месторождений полезных ископаемых, а также на предприятиях первичной переработки сырья, а также за счет значительных колебаний цен на мировом рынке.

В обществе сложился консенсус, что государство отказалось от присвоения значительной части ренты в пользу добывающих компаний, что они вместо нормальной прибыли получают сверхприбыль, при том, что в ходе приватизации им фактически бесплатно были переданы и основные фонды.

Это ставит на повестку дня вопрос о изменении распределения ренты между собственником ресурсов - обществом и компаниями, их разрабатывающими, механизмом которого служит налоговая политика.

И Правительство запланировало изменить ее для добывающего сектора. С 2002 года вводится налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) с одновременной отменой действующих в настоящее время налога за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть. Роль другого канала изъятия ренты будут играть экспортные пошлины.

Правительство считает данные меры совершенствованием налогообложения пользования природными ресурсами. Однако по нашему мнению, указанная налоговая новация под видом упрощения действующей налоговой системы и увеличения доходов государства ухудшает структуру и размывает экономическую сущность налогообложения в недропользовании; под видом усиления рентной составляющей (которая предполагает дифференцированный подход к компаниям, работающим в разных условиях ) вводит "уравниловку". Результатом будет недосбор налогов с эффективных месторождений и сокращение налоговой базы из-за прекращения добычи на неэффективных.

Недостатки есть и экспортных пошлин - они не соответствуют нормам ВТО, государство получает слишком небольшую долю от эффекта роста мировых цен.
Мы предлагаем следующие изменения в налогообложении добывающего сектора:
1. Внести изменения в порядок определения НДПИ - установить поправочные коэффициенты, учитывающие рентные особенности разработки месторождений (кстати, предусмотренные в первоначальном варианте законопроекта о НДПИ), хотя бы для общераспространенных полезных ископаемых. Изъятие дифференциальной ренты у добывающих компаний может быть решено зонированием добычи и установлением фиксированных, дифференцированных по зонам платежей с введением моратория на дополнительные изъятия.
2. Ввести налог на сверхприбыль в добывающем секторе установив разумную норму прибыли в 25-30% (учесть при ее установлении инвестиционные потребности). Распространить сфера действия этого налога и на перерабатывающие компании, чтобы предотвратить использование трансфертных цен.
3. Предусмотреть изменение налогового бремени в зависимости от изменения доли ренты в цене минерального сырья по мере перехода от ранних к поздним стадиям разработки - это реализация нашего традиционного принципа в налогообложении - максимизация собираемых платежей за счет расширения налоговой базы при снижении ставки налога. Предусмотреть инвестиционные стимулы - инвестиционная льгота (в том числе по налогу на прибыль), отмена авансовых налоговых платежей, аплифт, льготы и вычеты для стимулирования геологоразведки.
4. В долгосрочном периоде следует отказаться от использования экспортных пошлин (они противоречат нормам ВТО, и носят по своей сути неэкономический характер). График их отмены следует увязать с введением налога на сверхприбыль и запуском механизма изъятия дифференциальной ренты. Однако в краткосрочном периоде, следует:
· повысить экспортные пошлины, так как в настоящий момент они не полностью изымают ценовую ренту
· привязать размер экспортных пошлины для не нефтяных позиций к динамике мировых цен (так же как это сделано для нефти). Например, мировые цены на палладий выросли за последние два года более чем в 3 раза, а он облагается также как золото, где цены снижались по ставке 5%.
· с 2004 г. для экспортных пошлин на нефть установить нелинейный характер их увеличения с ростом цен, в связи с изменением механизма взимания НДПИ
5. Пересмотреть существующий механизм формирования акцизов и даже полностью отказаться от их применения в добывающих отраслях. В соответствии с мировой практикой и экономической логикой, "акциз" - это налог на конечного потребителя, налог на предметы роскоши и плата за вредные привычки. Традиционно подакцизные товары - это алкоголь, табак, но не нефть и газ, являющиеся сырьем для широкого спектра отраслей народного хозяйства. Место акциза должен занять налог на сверхприбыль.
6. Разработать методику оценки стоимости природных ресурсов, находящихся в недрах, и учитывать ее при выдаче лицензий на право добычи. Компании должны платить своеобразный налог на имущество, если они получили лицензию на разработку месторождения, но законсервировали его. Такой налог - экономический механизм, обеспечивающий 1) поиск наиболее эффективного собственника; 2) стимулирования разведки и разработки; 3) выполнения согласованных при выдаче лицензий программ работ. Сегодня же по 50% лицензий не выполняются обязательства по освоению месторождений, месторождения распределенного фонда подолгу простаивают в ожидании начала освоения и добычи, а обеспеченность запасами российских добывающих компаний выше, чем у их западных конкурентов.
7. Предоставление детальной публичной информации о стоимости добычи. Ни Газпром, ни нефтяные компании, ведущие разработку основных российских месторождений, не публикуют данные о фактической стоимости добычи; а также своих оценок о зависимости стоимости добычи от объема и категории запасов. Это делает невозможным точное измерение и справедливое распределение ренты, подрывает экономическую и информационную безопасность страны.

В настоящее время в статистической, бухгалтерской и финансовой отчетности недропользователей отсутствуют показатели, которые позволили бы судить об удельных затратах на единицу добываемого сырья и применение которых позволило бы выявить действие "природного" фактора в генерировании доходов компании - недропользователя.
Однако, по нашим оценкам, реально (и это минимальная оценка) можно говорить о 10 млрд. долл. доходов, которые можно дособрать в бюджет.

Так, например, изъятие сверхприбыли только в нефтяном секторе (а ведь есть еще газовый и другие …) может дать 3,5 млрд. долларов:
Расчетная рентабельность нефтяной промышленности в 1999 г. составила 57.9%, что выше средней по промышленности (18.5%) более, чем в 2.4 раза. Чистая прибыль нефтедобывающих компаний за 2000 год составила 9-11 млрд. долларов США. По данным Госкомстата - 9, на основе суммарной чистой прибыли, декларированной крупнейшими компаниями - 11 (прибыль семи крупнейших компаний, добывающих 75% нефти в стране, по их отчетам, составила более 9.7 млрд. долларов США).
Если учесть оценку Всемирного Банка, что сектору для поддержания уровня добычи нефти на уровне 300 млн. т/год сектору требуется 3-3.5 млрд. долл./год и установить (с учетом повышенной капиталоемкости) для нефтяных компаний норму прибыли в 35%, а остальное изымать с помощью налога на сверхприбыль, то бюджет дополучит 3,5 млрд. долл., исходя из условий 2000 г.

Другим резервом увеличения доходов бюджета может стать земельная рента в городах и поселках, изымаемая с помощью земельного налога и арендной платы. В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация - земельный налог является местным налогом, но его ставки ежегодно индексируются законом о федеральном бюджете. Местные органы самоуправления, таким образом, не могут самостоятельно использовать этот инструмент для проведения налоговой политики. Объединение "ЯБЛОКО" предлагает внести необходимые изменения в Федеральный Закон "О плате за землю", предоставив органам местного самоуправления в городах и поселках все права по установлению ставок земельного налога.

3.3.2. Проведение налоговой амнистии

Объединение "Яблоко" считает необходимым осуществить реализацию крупномасштабного политического мероприятия - объявление амнистии на возврат нелегально вывезенного капитала из России. Реализация этого мероприятия стимулирует возврат капитала в страну и позволит увеличить поступления в доходную часть федерального бюджета.
Весной этого года, после долгих и бурных дебатов в парламенте и в обществе, в Казахстане был принят специальный Закон "Об амнистии граждан в связи с легализацией денег".
Известно, что акция по возврату теневых капиталов пройдет на Украине. Есть сведения, что аналогичные акции готовят Киргизия и Таджикистан. Похоже, амнистия перестала быть сугубо внутренним делом Казахстана: от ее эффективности зависит, пойдут ли другие страны Содружества на подобные неординарные шаги.
До Казахстана легализацию теневых капиталов пережили многие страны, и не только развивающиеся. Среди них можно назвать Аргентину, Францию, США (времен Великой депрессии), Индию, Ирландию, Турцию и другие.
Как пример, приведем опыт Турции. В 1990-е годы специалисты провели анализ турецкой экономики. Доходы теневого бизнеса были оценены в 40% от ВНП. Остро встал вопрос о легализации такого объема финансовых средств и привлечения их в реальный (светлый) сектор экономики. В 1998 году фискальные органы страны приняли решение: в ограниченный период граждане могли официально зарегистрировать неучтенные финансовые средства как внутри страны, так и за ее пределами. При регистрации капиталов вопросы об их происхождении не задавались, не взимались налоговые сборы. Результат - из теневого оборота возвращено около 20 млрд. долларов США.
Ключевые условия освобождения от ответственности собственника в случае возврата капитала в Россию могут быть сформулированы следующим образом:
· с суммы репатриированного капитала собственником должен быть уплачены взносы, направляемые на пенсионную реформу, в размере 10% от суммы капитала;
· сумма репатриированного капитала освобождается от налогообложения.

Амнистия может быть распространена не только на капитал, вывезенный за рубеж, но и на наличные сбережения россиян, полученные в результате нарушения законодательства Российской Федерации. В этом случае легализация сбережений в иностранной валюте и в рублях РФ может сопровождаться условиями:
· внесения 5% от суммы легализуемых сбережений в фонд, расходы которого будут направлены на пенсионную реформу (подробнее см.п.3.2.5 "Предложения по расходам второго варианта финансового плана на 2003-2004 годы");
· получения собственником легализуемых накоплений прав на пенсионное обеспечение по старости, пропорциональное уплаченной сумме.

Оценка поступлений в Фонд от предложенной меры может базироваться на экстраполяции данных об амнистии граждан Казахстана в связи с легализацией ими денежных средств.
Амнистия, условия которой были определены законом Республики Казахстан от 2 апреля 2001 года, распространялась на всех граждан Казахстана и на все виды денежных средств, которые были получены ими незаконным путем. В относительно короткий срок (первоначально амнистия заканчивалась 4 июля, однако Нацбанк Казахстана продлил её еще на месяц) 2 928 граждан республики легализовали 480 270 тыс. долларов США. Наиболее крупная сумма, легализованная одним заявителем - 800 000 долларов США.

Товарный экспорт Казахстана в 1999 году равнялся 6 млрд. долларов, в 2000 году - 9.6 млрд. долларов США. Сумма легализованного капитала составила 6.2% от величины среднегодового товарного экспорта страны за два года, предшествующие введению амнистии. Для России сопоставимый объем легализации денег собственниками составил бы в 2001 г. 4 690 300 тыс. долларов США.

Численность населения Республики Казахстан по данным переписи 1999 года - 14 953 тыс. человек. Если данные казахской амнистии экстраполировать на Россию с учетом численности населения последней, сопоставимый объем легализации составил бы в 2001 г. 4 642 000 тыс. долларов США.
С учетом корректировки на соотношение индексов ВВП на душу населения (соотношение подушевого ВВП России к подушевому ВВП Казахстана - 24.2 к 15.6, по данным за 1996 год) объем легализованных денег в России должен составить в 2001 году 7 200 200 тыс. долларов США.
Иной метод экстраполяции результатов казахстанской амнистии на условия России основан на сравнении величин нелегального вывоза капитала из этих стран. По данным Нацбанка Республики Казахстан, на протяжении последних пяти лет из страны незаконно выводилось около 1 млрд. долларов США. В России экспертные оценки нелегального экспорта капитала сходятся на величине 25 - 30% от совокупного экспорта, или 20 - 25 млрд. долларов в год. Соответственно, можно ожидать, что величина легализованных денег в России составит от 9 605 400 тыс. долларов США до 12 000 000 тыс. долларов США.

Если полученные крайние расчетные значения ожидаемой легализации рассматривать как минимальный ожидаемый размер легализованных средств (4 690 300 тыс. долларов США) и максимальный (12 000 000 тыс. долларов США), то реалистичной оценкой следует признать среднее значение, близкое к 8 млрд. долларов США.

Ожидаемый объем легализации в размере 8 млрд. долларов США может дать единоразовый взнос в Фонд в размере от 400 млн. до 800 млн. долларов США. Если для целей расчета избрать среднее значение - 600 млн. долларов США, то поступление в Фонд составит 18 900 миллионов рублей.

3.3.3. Увеличение доходов от государственных унитарных предприятий в доходах федерального бюджета

Доходы от деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) в соответствии с проектом бюджета на 2002 год планируются всего в виде "перечисления части прибыли государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей" в размере 500 млн. руб. В документах, переданных Правительством РФ вместе с проектом бюджета на 2002 год, не содержится обоснования данного показателя.
Реестр ФГУПов в стране не создан, сводная статистическая отчетность Госкомстата не содержит указания на количество этих предприятий, объем фактически полученной ими прибыли, стоимость их основных фондов, численность работников и прочее.

По данным Госкомстата Российской Федерации за 2001 год общее количество государственных предприятий и организаций составляет 150 тысяч, из них 79,9 - количество унитарных предприятий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Проведя косвенные подсчеты с учетом уменьшения общего количества ГУПов на количество ГУПов субъектов Российской Федерации и организаций непроизводственной сферы, получаем общее количество ФГУПов около 35-40 тысяч.

Доля прибыли народного хозяйства, приходящаяся на ФГУПы в 2000 году, и рассчитанная как соотношение численности негосударственных предприятий и организаций, составляет от 20 до 39 млрд.рублей. Учитывая, что в расчетах бюджета на 2002 год Правительство заложило прогнозируемую прибыль всех хозяйствующих субъектов в размере 2 602,5 млрд.руб., доля ФГУПов составит от 45 до 85 млрд. рублей. Предполагаемое поступление в бюджет доходов от деятельности ФГУПов в объеме 500 млн. рублей составляет не более 0,6-1,1% от полученной ими прибыли.

В сфере государственных предприятий и учреждений основными проблемами являются несовершенство правового положения ГУП и бюджетных учреждений, а также низкая эффективность их экономической деятельности. В этой связи государством предпринимается комплекс мер, предусмотренный Концепцией управления государственным имуществом.
Однако мероприятия государственной политики в сфере государственного сектора экономики не достаточно эффективны для решения существующих проблем в силу несовершенства действующего законодательства.

В настоящее время:
· законодательно не определен состав государственного сектора,
· не установлены правовые рамки деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий,
· не усовершенствована правовая база управления акциями, находящимися в государственной собственности.

Анализ динамики приватизации предприятий с 1994 года позволяет выявить устойчивую тенденцию к ежегодному снижению количества приватизированных предприятий, что объясняется прежде всего завершением процесса массовой приватизации, акционирования предприятий нефтяной отрасли, металлургии, морского и речного транспорта, являющихся наиболее привлекательными для инвесторов, а также отсутствием заинтересованности менеджмента в проведении приватизации, что обусловлено наличием в гражданском законодательстве права хозяйственного ведения, которое практически выводит унитарные предприятия из-под эффективного контроля государства.

Политика государства в сфере управления государственной собственностью должна быть направлена на оптимизацию состава государственного сектора экономики.
Необходимо повысить эффективность работы по созданию системы мониторинга, анализа и планирования финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных общества, акции которых находятся в федеральной собственности.

Повышение эффективности и прозрачности расходования средств находящимися в собственности государства предприятиями должно стать по нашему мнению одним из направлений совершенствования бюджетной системы.

В настоящее время деятельность по передаче федеральными государственными предприятиями (ФГУП) переданного им государственного имущества в аренду фактически находится в ведении директоров данных предприятий. В подавляющем числе случаев официальные доходы от аренды значительно занижаются за счет перераспределения их в личные доходы руководства ФГУПов. Государство не дополучает значительное количество доходов от использования федерального имущества.

Объединение "ЯБЛОКО" предлагает изменить механизм управления федеральным государственным имуществом в данной сфере, а именно:
1. Запретить государственным предприятиям самостоятельно заключать договора аренды на находящееся у них государственное имущество.
2. Право распоряжаться государственным имуществом (в т.ч. сдавать его в аренду) передать в компетенцию Министерства имущественных отношений РФ. При этом реализовывать свои полномочия Министерство может через комитеты по управлению имуществом субъектов РФ.
3. Право получить государственное имущество в аренду предоставляется арендаторам только на конкурсной основе. Информация о проведении конкурсов должна публиковаться в официальных изданиях органов власти субъектов и муниципальных образований, а также размещаться на их информационных стендах и сайтах в сети Интернет.
4. Предложения Министерству имущественных отношений РФ по наличию свободных площадей, сроке аренды и минимальной стоимости арендной платы вносит ФГУП.
5. Минимальная арендная плата устанавливается на основе рыночных цен и предложений ФГУПов собственником имущества или это может быть передано им в компетенцию органов власти по управлению имуществом, организующими конкурс. Окончательная цена предоставления недвижимости в аренду определяется на конкурсных торгах.
6. Аналогично механизму установления минимальной цены собственник имущества определяет минимальный и максимальный срок аренды.
7. Доход от аренды распределяется по фиксированным нормативам в фонд заработной платы ФГУПа сверх сметы его расходов, Министерству имущественных отношений РФ или комитетам управления имущества субъектов и МО, в доход федерального бюджета.
Реализация данных мер приведет к увеличению доходов федерального бюджета, существенно ограничит возможности руководства ФГУПов для незаконного использования федерального имущества в личных целях.

Необходимо ставить задачу увеличения доходов от ГУПов как минимум до 4 млрд. рублей в 2003 году и до 10 млрд. рублей в 2004 году. Для этого предлагается законодательно устанавливать в Законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год два норматива:
· минимальный норматив отчисления от прибыли, полученной ГУПами за предшествующий год, в соответствующий бюджет - федеральный или региональный. При чем, государственное ведомство, контролирующее соответствующее государственное унитарное предприятие, своим решением может увеличить норматив, но не может его уменьшить;
· норматив отчисления от прибыли, полученной ГУПом за предыдущий год, по которому формируется на предприятии специальный фонд для премирования менеджмента предприятия.

3.3.4. Изменения по начислению единого социального налога

Во второй половине 90-х годов при увеличении доли оплаты труда наемных работников в структуре валового внутреннего продукта значительно возрастает доля скрытой оплаты труда.
Таблица 22. Оплата труда в структуре валового внутреннего продукта

Оплата труда наемных работников определяется как сумма всех вознаграждений в денежной или натуральной форме, выплачиваемых работодателями наемным работникам за работу, выполненную в течение отчетного периода. Оплата труда наемных работников учитывается на основе начисленных сумм и включает в себя фактические отчисления на социальное страхование, налоги на доходы и другие выплаты, которые подлежат уплате наемными работниками, даже если они фактически удерживаются нанимателями в административных интересах или по иным причинам и выплачиваются непосредственно органам социального страхования, налоговым службам от лица наемного работника.

"Чистая" оплата труда наемных работников определяется балансовым путем как разница между суммарными расходами на все нужды домашних хозяйств, включая прирост их финансовых активов, и формально зарегистрированными доходами.

Оплата труда наемных работников определяется как сумма всех вознаграждений в денежной или натуральной форме, выплачиваемых работодателями наемным работникам за работу, выполненную в течение отчетного периода. Оплата труда наемных работников учитывается на основе начисленных сумм и включает в себя фактические отчисления на социальное страхование, налоги на доходы и другие выплаты, которые подлежат уплате наемными работниками, даже если они фактически удерживаются нанимателями в административных интересах или по иным причинам и выплачиваются непосредственно органам социального страхования, налоговым службам от лица наемного работника.

"Чистая" оплата труда наемных работников определяется балансовым путем как разница между суммарными расходами на все нужды домашних хозяйств, включая прирост их финансовых активов, и формально зарегистрированными доходами.

Объединение "ЯБЛОКО" постоянно привлекало внимание Правительства Российской Федерации к проблеме сокрытия существенной части фонда оплаты труда. Для решения проблемы легализации оплаты труда необходимо одновременно создать стимулы как для работника, так и для работодателя. Оплата труда - это договор между работодателем и работником, здесь две заинтересованные стороны. В 2001 году определенные шаги по созданию стимулов для работников были сделаны, а для работодателей - нет. И в результате, реформа сработала только частично.

Единый социальный налог заменил в Российской Федерации с 1 января 2001 года существовавшие до этого отчисления во внебюджетные социальные фонды - Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования Российской Федерации. Указанный налог уплачивается работодателем и взимается с фонда оплаты труда всех работников предприятия.
Налогооблагаемая база, которая принимается для расчетов суммы единого социального налога, существенно отличается от базы для начисления страховых взносов во внебюджетные фонды в 2000 году и является более широкой.

Плательщиками социального налога являются работодатели, производящие выплаты наемным работникам, частные предприниматели, а также организации, которые в 2000 году были полностью освобождены от уплаты страховых взносов во внебюджетные фонды, в тех случаях, когда доход, начисленный на каждого отдельного работника, превышает в течение налогового периода 100 тыс. рублей. То есть если до 1 января 2001 года страховые взносы во внебюджетные фонды на доходы работников, являющихся инвалидами и получающих пенсии по инвалидности или по возрасту в соответствии с законодательством Российской Федерации, не начислялись, то с 1 января 2001 года как только доход этих работников за год превысит 100 тыс. рублей, необходимо будет указанные доходы учитывать в налогооблагаемой базе. В то же время положительным моментом следует отметить, что льгота по уплате единого социального налога будет распространяться на всех инвалидов, независимо от вида получаемой пенсии.
С 1 января 2001 года введена схема регрессивных платежей, которая при всей ее внешней привлекательности, имеет в то же время серьезные недостатки, на которые год назад указывало объединение "ЯБЛОКО".

Необходимо было учесть, что в настоящее время подавляющее большинство собираемого подоходного налога уплачивается низкодоходными группами населения, при этом сам процент собираемости достаточно велик.

Введение регрессии, то есть понижающихся ставок социального налога на заработную плату, превышающую 50 тыс. рублей в год, не оказало заметного дополнительного влияния на собираемость этого налога.

Таблица 23. Расчет суммы единого социального налога и нагрузки на ФОТ

Для легализации фонда оплаты труда необходимо более решительно снижать пороговое значения для введения регрессии ставок социального налога и даже снижать базовую ставку.
Опыт снижения налогового бремени, производного от размера фонда оплаты труда - снижение ставки подоходного налога до 13% и взносов во внебюджетные фонды до 35.6% (с 41.5%) - убеждает, что даже столь незначительное относительное уменьшение налогового изъятия ведет к существенному приросту налогооблагаемой базы. При этом следует учесть, что эффективная ставка налогообложения подоходным налогом даже выросла: если по данным за 1999 - 2000 гг. она составляла 12.9%, в новом варианте - 13% в 2001 году.

Прирост поступления в бюджет подоходного налога в период январь - май 2001 года составил 59%, прирост поступлений НДС - 20.9%, налога на прибыль - 40%, в целом прирост поступлений налоговых доходов - 40% в сравнении с данными за соответствующий период 2000 года.
По данным за первый квартал 2001 года поступления в бюджет ЕСН выросли на 70% в сравнении с четвертым кварталом 2000 года, однако во втором квартале 2001 темпы прироста поступления ЕСН снизились и в целом за год следует ожидать среднего по всем видам налогов прироста ЕСН в размере 40% от уровня 2000 года.

С учетом корректировки на уровень инфляции в 2001 году (расчетная величина - 18%), прогнозируемого прироста ВВП в 2001 году (5.0%) и снижения самого ЕСН с 41.5% до 35.6% (нижняя граница шкалы ставок данного налога), прирост налогооблагаемой базы, т.е. фонда оплаты труда, за счет эффекта легализации составит 20%.
Предлагаемая мера - уменьшение ставок ЕСН на 14%, то есть с 35.6% до 21.6% от фонда оплаты труда, более чем в 2.3 раза превосходит совокупное уменьшение ставок налогов, производных от фонда оплаты труда, предпринятое в 2001 налоговом году.
Дополнительным фактором легализации фонда оплаты труда должно стать административное понуждение работодателей официально уплачивать зарплату в полном объеме. В связи с этим в 2003 - 2004 гг. предлагается повысить установленный законом минимальный размер оплаты труда в негосударственном секторе экономики до реального прожиточного минимума, то есть до 1 900 рублей в 2003 г. и до 2 100 рублей в 2004 году.
Начиная с 2004 года предлагается перейти на установление нормой федерального закона минимального размера почасовой оплаты труда, что должно также способствовать легализации фонда оплаты труда занятых неполный рабочий день.

Дополнительная легализация фонда оплаты труда в результате предложенных мер в 2003 году составит не менее 30% от официально прогнозируемого, что равняется 760 млрд. рублей (прогнозируемый Правительством РФ фонд оплаты труда в 2003 году - от 2528 до 2551 миллиардов рублей).

Соответственно, дополнительные платежи в Пенсионный Фонд составят в 2003 году 106,5 млрд. рублей.
Так же необходимо отметить, что в большинстве развитых стран уплата начислений, аналогичных ЕСН, разбивается между работодателем и работником в равной пропорции. При этом обязанность по начислению и уплате единого социального налога лежит на работодателе.
В настоящее время легально заработную плату выплачивают практически только крупные предприятия, которые не могут выдавать "конверты". А предприятия малого и среднего бизнеса стараются показывать доходы своих сотрудников в размере 400 -800 рублей.
Снижение ставки и разделение ее между работодателем и работником в значительной степени снижает заинтересованность работодателя в уходе от налогообложения, что приводит к существенной легализации доходов физических лиц.

В свою очередь, это способствует:
· существенному росту налоговых поступлений по подоходному налогу;
· существенному росту доходов пенсионного и прочих социальных фондов - системы пенсионного обеспечения и социального страхования получат реальную экономическую основу;
· повышению мотивации налогоплательщиков за счет более обоснованной (логичной) системы налогообложения;
· легализации доходов физических лиц с соответствующим кумулятивным эффектом для экономики страны (развитие кредитования, ипотеки, и пр.);
· существенному увеличению размера предоставления помощи малообеспеченным слоям за счет повышения степени ее адресности.

Реализация данного предложения, как правило, сопровождается одновременным повышением заработной платы бюджетникам за счет снижения налоговой нагрузки по ЕСН на ГУПы и государственные учреждения.

На основании изложенного предлагаем Правительству РФ рассмотреть возможность перераспределения ЕСН между работниками и предпринимателями с одновременным повышением заработной платы бюджетникам и увеличением социальных пособий малообеспеченным слоям населения.

3.3.5. Меры по стимулированию развития малого предпринимательства

Развитие малого предпринимательства является важным фактором для полноценного становления экономики и социальной сферы страны. Это не только развивает конкуренцию, а следовательно способствует снижению цен, но и диверсифицирует ВВП и бюджетные доходы, создает рабочие места, формирует средний класс, придает устойчивость экономике страны в целом. Именно поэтому Объединение "ЯБЛОКО" придает большое значение и уделяет много внимания в своей деятельности развитию малого предпринимательства.
Необходимо отметить, что на протяжении всего периода реформ в нашей стране было принято большое количество федеральных, региональных и местных программ поддержки малого предпринимательства. Однако эффективность их реализации крайне низка. В первую очередь это связано с качеством принятых программ, их декларативным характером, несовершенством форм поддержки малого предпринимательства и отсутствием действенных механизмов их реализации. В результате в лучшем случае это приводит к осуществлению всех благих пожеланий только на бумаге или единичным эпизодам поддержки предпринимателей, в худшем - к коррупции и растранжириванию бюджетных средств.
Более того, сдерживающими факторами для нормального развития малого предпринимательства часто являются принимаемые различными уровнями власти нормативно-правовые акты по регулированию предпринимательской деятельности в целом, и малого предпринимательства в частности.
На наш взгляд, и это показал опыт последних лет, государство должно в корне изменить подход к проблеме развития малого предпринимательства. Для этого необходимо:
1. Выделить проблемы развития малого предпринимательства.
2. Оценить имеющиеся в наличии государства ресурсы для поддержки малого предпринимательства.
3. Определить эффективные меры по совершенствованию регулирования деятельности малого предпринимательства и стимулированию его развития.

Среди проблем развития малого предпринимательства наиболее распространенными являются следующие:
1. Дефицит материальных ресурсов предпринимателей для открытия или развития собственного бизнеса.
2. Недостаток знаний и опыта в сферах планирования и управления финансовыми и товарными потоками; в налоговом и ином регулирующем предпринимательскую деятельность законодательстве; не владение вопросами управления персоналом и мотивацией; в области маркетинга и разработки бизнес-проектов; и т.д.
3. Потребность в консультациях по наиболее сложным для предпринимателя вопросам.
4. Дефицит проектов для вложения имеющихся материальных ресурсов.

В перечне необходимых мер по развитию малого предпринимательства можно выделить:
- государственную поддержку малого бизнеса;
- установление эффективного налогового регулирования малого предпринимательства.
По мнению Объединения "ЯБЛОКО", помимо обучения и консалтинга в качестве мер государственной поддержки могут применяться программы государственного лизинга и государственного бизнес-планирования.
В соответствии с программой лизинга малым предпринимателям предоставляется в аренду необходимое оборудование под процент, существенно ниже рыночного (например, 10% годовых в рублях). Реализуют данную программу отобранные на конкурсной основе лизинговые компании, получающие государственные средства (например, по ставке 5% годовых) под гарантию коммерческих банков.
Программа бизнес-планирования заключается в предоставлении малым предпринимателям в долгосрочную аренду недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности (а в перспективе и иного имущества с согласия его собственников) с предложением уже разработанных бизнес-планов его эксплуатации. Реализуют данную программу, отобранные на конкурсной основе консалтинговые компании. Под реализацией программы понимается разработка бизнес-планов, сбор и предоставление предпринимателям необходимой информации по объекту недвижимости и бизнес-плану, проведение конкурса среди предпринимателей на долгосрочную аренду объектов недвижимости. При этом предприниматель может проверить представленный бизнес-план или разработать собственный.

В сфере установления эффективного налогового регулирования малого предпринимательства Объединение "ЯБЛОКО" предлагает внести изменение в существующую налоговую систему. Так, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает принять следующие меры в сфере налоговой политики:

Распространить систему упрощенного налогообложения на все субъекты малого предпринимательства, определенные в ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"
Действующая редакция Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. N 222-ФЗ "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" предусматривает право перехода на упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности для индивидуальных предпринимателей и организаций с предельной численностью работающих до 15 человек. При этом в течение года, предшествующего кварталу, в котором произошла подача заявления на право применения упрощенной системы, совокупный размер валовой выручки налогоплательщика не должен превышать 100 тысяч МРОТ.
В соответствии с Федеральным Законом "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого предпринимательства относятся коммерческие организации в зависимости от средней численности работников за отчетный период, которая в зависимости от видов деятельности колеблется от 30 до 100 человек.
Объединение "Яблоко" предлагает унифицировать законодательство о поддержке малого предпринимательства, что существенно увеличит количество субъектов предпринимательской деятельности, которые могут работать по упрощенной системе налогообложения.
Данное предложение представляется полезным и необходимым для легализации предпринимательства и упрощения работы малых предприятий (предпринимателей). Кроме того, установленный в законе барьер в 15 человек во многом устарел с введением в действие закона "О налоге на вмененный доход". Это ограничение представляются излишне жесткими и нелогичными - почему-то только часть малых предпринимателей (с численностью работающих до 15 человек) имеет возможность перехода на упрощенную систему налогообложения. В то же время известно, что применение упрощенной системы в значительной мере способствует выводу многих предпринимательских структур из "теневого сектора", поскольку переход к легальной деятельности оказывается для них более выгодным, чем существование в рискованной ситуации возможных налоговых санкций.

Увязать объект налогообложения по упрощенной системе с видом деятельности
В действующей редакции выбор объекта налогообложения (валовая выручка или совокупный доход) для плательщиков осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации. При этом критерии введения того или иного объекта налогообложения отсутствуют.

В результате произвольный выбор объекта налогообложения органами власти субъектов может привести к нерациональному налогообложению видов деятельности и предоставить широкие возможности ухода от налогообложения. Так, при выборе дохода как объекта налогообложения предприятий в сферах промышленности, строительства, транспорта, оказания услуг и др. (за исключением торговли), его определение является не только весьма трудоемким процессом, но и вызвает большое количество споров, а также фактически предоставляет широкие возможности по уходу от установленных в законе налоговых платежей.

В целях исключения подобных недостатков Объединение "ЯБЛОКО" предлагает изложить соответствующую статью Закона РФ "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" в следующей редакции:
"Объектом налогообложения единым налогом торговых, снабженческих и сбытовых организаций в упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности устанавливается совокупный доход, полученный за отчетный период (квартал). Объектом налогообложения единым налогом организаций иных видов деятельности в упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности устанавливается валовая выручка, полученная за отчетный период".

Освободить индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, от уплаты налога с продаж.
В соответствии Федеральным законом "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" юридические лица не являются плательщиками налога с продаж, в то время как индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, перешедшие на упрощенную систему налогообложения, обязаны уплачивать налог с продаж. Тем самым юридические лица и индивидуальные предприниматели поставлены в неравные условия. Существующее на сегодняшний день положение вещей не является обоснованным и в корне противоречит принципам налогового законодательства.

С целью создания равных условий для юридических и физических лиц (индивидуальных предпринимателей) при применении упрощенной системы налогообложения, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает освободить индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, от уплаты налога с продаж. Иными словами, предлагается установить индивидуальным предпринимателям налоговый режим, аналогичный юридическим лицам.

Рассмотреть возможность снижения ставки единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности.
Для поддержки малого бизнеса объединение "ЯБЛОКО" предлагает рассмотреть возможность снижения единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности (далее единый налог).
Ставки единого налога могут быть привязаны:
· или к выручке (и максимальный размер ставки может быть 10%, из которых по ставке 3,33 зачисляются платежи в федеральный бюджет, а по ставке 6,67 - в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации);
· или к доходу (здесь максимальный размер ставки может быть 20%, с таким же пропорциональным делением между бюджетами).
Законами субъектов Российской Федерации ставки единого налога, по которым зачисляются средства в их бюджеты, могут быть уменьшены. Некоторые из регионов уже воспользовались этим правом для поддержки малого бизнеса.
Так, например, Санкт-Петербург уменьшил свою ставку с 6,67% от выручки до 3,33% (а в 2002 году снизит еще до 3,0%). Снижением ставки единого налога удалось не только поддержать малый бизнес, но и сохранить доходы бюджета за счет легализации части оборотов малого бизнеса. За первое полугодие 2001 года поступления по единому налогу увеличились почти в 2 раза по сравнению с первым полугодием 2000 года.
Объединение "ЯБЛОКО" предлагает Федерации сделать шаг навстречу малому бизнесу и рассмотреть возможность снижения федеральной ставки по единому налогу до 1,33% при исчислении налога по валовой выручке и до 2,67% при исчислении налога по доходу. В результате потери федерального бюджета максимум составят 1,7 млрд. рублей в 2003 году и 1,9 млрд. рублей в 2004 году.
В таблице 26 собраны озвученные выше предложения по увеличению доходов федерального бюджета в 2003-2004 годах.

Таблица 26. Изменение доходов федерального бюджета в 2003-2004 годах

3.3.6. Перспективы развития межбюджетных отношений

Объединение "ЯБЛОКО" считает, что основными негативными факторами, препятствующими становлению эффективных межбюджетных отношений в Российской Федерации, являются:
Нестабильность закрепления налоговых доходов за региональными и местными бюджетами
В настоящее время основную часть доходов территориальных бюджетов составляют не собственные доходы, а регулирующие. Данное положение не может быть признано приемлемым, поскольку такое распределение налоговых доходов изначально ставит доходы нижестоящих бюджетов в зависимость от решений вышестоящих уровней власти.

Возможность ежегодного изменения нормативов отчисления регулирующих доходов региональных и местных бюджетов вышестоящими органами власти
Возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов дестимулирует региональные и особенно местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий. Органы власти субъектов федерации и местное самоуправление лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование своих бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем, что культивирует иждивенческие настроения, как у представителей территориальных органов власти, так и у населения.

Территориальные бюджеты могут приниматься сегодня только после утверждения вышестоящих бюджетов, в которых устанавливаются нормативы распределения большей части налоговых доходов нижестоящих бюджетов. Это замедляет бюджетный процесс на региональном и местном уровнях, дестабилизирует как социально-экономическую, так и политическую ситуацию на соответствующих территориях.

Неэффективность заложенных в БК РФ механизмов гарантии бюджетных прав регионов
В статье 48 устанавливается, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы консолидированного бюджета РФ. Данная норма сформулирована не достаточно четко, что допускает различные трактовки ее содержания и позволяет нарушать установленную пропорцию.
Неограниченная возможность вышестоящих уровней власти централизовать доходы нижестоящих бюджетов

Централизация доходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете или законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной год. Вышестоящими органами власти может быть принято решение о централизации части собственных доходов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Для централизации доходов достаточно принять соответствующее решение на уровне федерального или регионального закона о бюджете, не изменяя при этом налоговое или бюджетное законодательство.

Данная норма ведет к разрушению всей системы межбюджетных отношений в РФ, создавая возможности для централизации всех доходов нижестоящих бюджетов на одном или двух уровнях бюджетной системы
Ограничение права органов местного самоуправления устанавливать местные налоги противоречит Конституции РФ
В противоречии с Конституцией РФ Налоговый Кодекс РФ (ст. 133), лишает органы местного самоуправления права устанавливать местные налоги и сборы.
Ограничение права федеральных органов власти оказывать помощь местным бюджетам
Бюджетный Кодекс РФ лишает возможности федеральный уровень власти РФ оказывать финансовую помощь напрямую местным бюджетам, минуя региональный уровень, что провоцирует нецелевое использование средств регионами.
Таким образом, частые изменения в бюджетном законодательстве (пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов), возможные в соответствии с БК РФ, затрудняют планирование местных и региональных бюджетов.

Закрепленные в Бюджетном Кодексе РФ за органами власти различного уровня полномочия по регулированию межбюджетных отношений ясно характеризует идеологию построения бюджетной системы - максимум прав у федерального центра и минимум - у органов местного самоуправления. Множество норм Бюджетного Кодекса РФ ограничивает права территориальных бюджетов в пользу федерального бюджета, провозглашая мнимую самостоятельность всех бюджетов.

В БК РФ создаются неограниченные возможности для централизации финансовых ресурсов в федеральном центре за счет бюджетов нижестоящих уровней. Это существенно снижает эффективность государственного и муниципального управления, порождает безответственность и иждивенчество. Нестабильная система межбюджетных отношений, в которой на постоянной основе не закреплены налоговые доходы бюджетов, подвержена влиянию политической конъюнктуры и произвольному использованию бюджета в узких политических интересах.

Региональные и местные власти в рамках действующей системы межбюджетных отношений не имеют достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональную и "прозрачную" бюджетную политику, снижать зависимость от вливаний из федерального бюджета.
В связи с изложенным, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает построение иной системы межбюджетных отношений, при которой каждый налог, установленный действующим НК РФ (за исключением НДС, таможенных платежей, возможно налога на недра) разделяется на три налога (в соответствии с уровнями бюджетной системы) при исключении регулирующих налогов.
Предлагаемая система разделения каждого налога между тремя уровнями бюджета, в отличается от системы, изложенной в правительственной "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года".

В Программе Правительства РФ изложен краткий анализ существующего положения в сфере межбюджетных отношений, подробно рассматриваются вопросы реформирования ее ключевых элементов - разграничение расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, а также порядок распределения финансовой помощи. Анализ и выводы, сделанные в Программе, во многом совпадают с позицией Объединения "Яблоко". Общее направление решения проблем в сфере межбюджетных отношений, на наш взгляд, верное. Сокращение нефинансируемых мандатов, четкое закрепление расходных полномочий, стабильные и достаточные налоговые доходы всех уровней бюджетной системы, формулирование четких критериев оказания финансовой поддержки регионам и т.д. - приоритеты, о которых "Яблоко" говорило на протяжении долгого времени.

В целом, правительственная Программа является большим шагом вперед в развитии межбюджетных отношений в нашей стране, поскольку она направлена на построение реального бюджетного федерализма.
В то же время распределение налоговых доходов, предлагаемое Правительством, основано на принципе "один налог - один бюджет". Именно принцип распределения налоговых доходов между бюджетами и является коренным отличием Программы Правительства от предложений Объединения "Яблоко".
В основе "яблочных" предложений - расщепление ставок налогов и полномочий по их введению между всеми уровнями бюджетной системы.

Сравнительная таблица

Таким образом, правительственная концепция является существенным шагом вперед в развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации по сравнению с сегодняшним днем, когда основу региональных и местных бюджетов составляют доходы от ежегодно изменяемых ставок федеральных регулирующих налогов.
Однако перспективная модель межбюджетных отношений представляется основанной не на принципе "один налог - один бюджет", а на принципе единой налоговой базы + расщеплении налоговых доходов и полномочий между бюджетами всех уровней на долгосрочной основе.
Цель системы межбюджетных отношений, предлагаемой Рабочей группой "Яблоко" - формирование у органов власти муниципалитетов, регионов и Федерации стимулов для развития экономики РФ в целом, а не отдельных ее сегментов.

Сравнение моделей Правительства и Объединения "ЯБЛОКО" на примере нескольких налогов

Акциз (нефть, газ, бензин, автомобили)

В варианте "ЯБЛОКО" ставки нормативов отчислений приведены условно* При этом предельные ставки по налогам закрепляются в НК РФ. С учетом устанавливаемых в НК РФ ограничений каждый уровень власти может варьировать размером собственных ставок.

Транспортный налог

Налог на недвижимость

Налог на совокупный (вмененный) доход

Основные элементы системы межбюджетных отношений, предлагаемой Объединением "ЯБЛОКО":
1) Единая для всех уровней бюджетной системы классификации налогов и сборов в Российской Федерации, при которой каждый налог "разбивается" на три долевых компонента, подлежащих зачислению в бюджеты разных уровней: федеральный, региональный и местный. Муниципальные образования, субъекты Федерации и федеральный центр должны обладать равными правами на введение любого налога из перечня, определенного Налоговым кодексом РФ. Исключение из предлагаемой системы составят НДС, таможенные пошлины (возможно, акцизы на углеводородное сырье), зачисляемые в федеральный бюджет.
2) Каждый уровень бюджетной системы наделяется полномочиями по самостоятельному определению ставки налога в пределах законодательно закрепленной доли налога за бюджетом данного уровня.
Например, налог на доходы физических лиц будет разделяться на:
- федеральный налог на доходы физических лиц - максимальная ставка 3%;
- региональный налог на доходы физических лиц - максимальная ставка 5%;
- местный налог на доходы физических лиц - максимальная ставка 5%.
3) На все уровни бюджетной системы распространяются принципы бюджетной самостоятельности и бюджетной независимости, под которыми понимается:
Бюджетная самостоятельность - соответствие собственных налоговых доходов минимально необходимым бюджетным расходам;
Бюджетная независимость - исключительная компетенция в принятии бюджетных решений.
Действие данных принципов исключает возможность установления элементов местных налогов региональными властями, а региональных налогов федеральными властями в бюджетах или законах, полностью отменяются все регулирующие налоги. Фактически это будет означать невмешательство Федерации в доходные источники субъектов, а субъектов - в доходные источники местного самоуправления. Каждый уровень бюджетной системы будет обладать неотъемлемыми финансовыми правами и обязанностями, что станет серьезным стимулом регионального и местного развития в отличие от заложенного на сегодняшний день в Бюджетном Кодексе стимулирования бюджетного иждивенчества. При этом финансовая помощь нижестоящим уровням бюджетной системы будет оказываться за счет доходов вышестоящей бюджетной системы.
4) Закрепление в Бюджетном и Налоговом кодексах предлагаемой единой системы налогов и сборов, включая максимальные ставки налогов, права и обязанности бюджетов всех уровней.
В НК РФ и БК РФ следует закрепить максимальные ставки для каждого уровня бюджетной системы (бюджета муниципального образования, бюджета субъекта федерации и федерального бюджета) по налогам, установленным Налоговым кодексом. Установив основы единой системы налогов и сборов в указанных кодексах, мы получим по-настоящему долгосрочные (а значит, стабильные) доходные источники бюджетов всех уровней бюджетной системы, что позволит регионам и муниципалитетам выстраивать полноценную налоговую и бюджетную политику.

Обеспечение гарантий прав регионов при исполнении федерального бюджета

Действующее бюджетное законодательство Российской Федерации традиционно составлялось так, что объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете, и объем средств, реально выделенных на те или иные цели (в том числе, на финансирование объектов или мероприятий в регионах), может существенно отличаться. В действующей редакции Бюджетного Кодекса процесс исполнения бюджета прописан так "хитро", что полагающиеся региону средства могут быть секвестрированы под предлогом недопоступления доходов в федеральный бюджет, "урезаны" в соответствии с решением министра финансов, перечислены в конце бюджетного года, перемещены на иные цели (в пределах 10% объема) в соответствии с решением главного распорядителя бюджетных средств, и так далее. Последствия этого понятны, а никаких реальных способов кроме всевозможного лоббизма защитить свои финансовые интересы у регионов нет. В результате такое положение вещей приводит к нестабильности и коррупции в государственном управлении.
Для обеспечения гарантии соблюдения прав регионов при исполнении федерального бюджета Объединение "ЯБЛОКО" предлагает установить в БК РФ:
- равномерное исполнение "региональной составляющей" федерального бюджета;
- запрет на произвольное сокращение средств, предназначенных для регионов;
- разрешение перемещения указанных средств на иные цели только по согласованию с органами власти региона.
С принятием данных норм, практика, когда руководители регионов должны "выбивать" деньги, предусмотренные для соответствующего субъекта Федерации законом о федеральном бюджете, проводя при этом часы и дни в приемных министра финансов и его заместителей, должна прекратиться.
Решением этой проблемы станет предоставление гарантий регионов в Бюджетном кодексе РФ. Так, для субъектов Российской Федерации - получателей бюджетных средств федерального бюджета, следует установить особый режим исполнения соответствующих целевых статей функциональной классификации федерального бюджета.
Для таких регионов объем бюджетных ассигнований в расчете на квартал, предусмотренный сводной бюджетной росписью, устанавливается в размере одной четверти расходов по каждой из целевых статей, предусмотренных утвержденным федеральным бюджетом. При этом отклонение в любую сторону от установленных бюджетных ассигнований на каждый регион в расчете на квартал не может отклоняться более, чем на 10 % при годовом исполнении 100%. Иное распределение данных бюджетных ассигнований возможно только по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, следует установить, что лимит бюджетных обязательств, установленный в соответствии со статьями, может быть уменьшен только вследствие введения режима сокращения расходов бюджета, а также в случае блокировки расходов, в соответствии с БК РФ.
Для этого Объединение "ЯБЛОКО" вносит в ГД проект Федерального закона "О гарантиях бюджетных прав субъектов Российской Федерации".

3.4. Предложения по расходам второго варианта финансового плана на 2003-2004 годы

Во втором варианте финансового плана с учетом предложений по получению дополнительных доходов к обозначенным ранее приоритетам бюджетной политики предлагается существенно увеличить расходы на осуществление военные нужды, демографическую и миграционную политику, нужды образования.

3.4.1. Увеличение расходов на демографическую политику

Объединение "Яблоко" считает необходимым в рамках реализации социальных реформ обратить особое внимание на демографическую ситуацию в России.
Характеристика демографических процессов в целом.
Демографические процессы описываются кратко-, средне- и долгосрочными циклами.
В основе долгосрочного цикла лежит закон демографического перехода: традиционное аграрное общество находится в устойчивом состоянии, которое характеризуется высокими рождаемостью и смертностью. С началом индустриализации происходит падение смертности, что влечет рост естественного прироста населения, однако затем падает и рождаемость. Демографический переход завершается - общество приходит к новому устойчивому состоянию - низкой рождаемости и смертности. Закон демографического перехода универсален, и не знает исключений в мировой истории.

В основе среднесрочных циклов лежит уверенность в завтрашнем дне, в своем будущем и будущем своих детей, и в будущем своей страны. Именно под воздействием этого фактора в нашей стране наблюдались всплески рождаемости (и падения смертности) в годы НЭПА, перелома в войне с 1943 (когда при резком ухудшении питания снизилась смертность среди граждансокого населения), хрущевской оттепели, горбачевской перестройки. Рождаемость и смертность соответственно демонстрировали негативную динамику в годы застоя, "рыночных реформ" 1990-х гг. Похожие тенденции характерны и для других стран - позитивная динамика в США после победы в "холодной войне", Франции времен де Голля в Европе с активизацией интеграционных процессов.

В основе краткосрочных циклов лежит значительное число факторов социально-экономического характера. В том числе, и государственная демографическая политика. Необходимо подчеркнуть, что часть демографов склонно полностью отвергать эффективность государственной политики стимулирования рождаемости. На наш взгляд, это не совсем так. Например, в ЕС Франция и Швеция наиболее активны в демографической политике. И им удалось поддержать несколько более высокий уровень рождаемости (1,8 ребенка на 1 женщину против 1,5-1,6 в среднем по ЕС).

Характеристика демографических процессов в России

Демографический переход в России был завершен к 1960-70-м гг. Тем не менее, в 1960-80-е гг. рождаемость стабилизировалась на более высоком уровне, чем в Европе и США. Специфической особенностью нашей страны является "эхо войны" (точнее, двух войн и коллективизации). Колоссальные людские потери в эти периоды деформировали демографическую и половозрастную структуру, причем ямы хоть и сглаживаются, но, тем не менее, повторяются, как только в активный возраст вступают дети пострадавшего поколения.
Настоящая демографическая катастрофа произошла в России в 1990-е гг. - примерно двукратное превышение смертности над рождаемостью, за счет следующих факторов:
· завершение демографического перехода - уменьшение численности женщин в фертильном возрасте,
· де-факто политика по угнетению рождаемости,
· потеря веры в будущее,
· "эхо войны".
Если для простого возмещения поколений необходим коэффициент фертильности в 2,1, то в России он составляет 1,26.
Общий коэффициент смертности стал самым высоким в Европе.
70% населения России живет в состоянии затяжных психо-эмоционального и социального стрессов, вызывающих рост депрессий, неврозов и психических расстройств.
Проблемы с психическим здоровьем имеют 15% детей, 25% подростков и до 40% призывников.
В 1996 г. более трети беременных (36%) страдали анемией и почти треть детей (31%) родились уже больными.
Две трети семей отказываются иметь детей по материальным соображениям, откладывая их появление или вообще предпочитая бездетность (феномен отложенных рождений). Это может означать всплеск рождаемости при стабилизации ситуации, однако если период отложенных рождений длится 10 и более лет, то отложенные рождения становятся потерянными.
Деформировалась структура смертности - сверхсмертность мужчин трудоспособного возраста. Младенческая смертность, наиболее емко характеризующая состояние в здравоохранении, хоть и остается выше, чем в Европе, несколько снизилась за 1990-е гг. Другими словами -не в здравоохранении дело. Смертность среди старших возрастов практически не изменилась - рост всего на 10%. Зато резко выросла смертность мужчин трудоспособного возраста - на 40%, в т.ч. для когорты 40-49 лет - на 50%. Смертность от внешних причин выросла в 30 раз.
Число абортов в 1990-х гг. 1,5-2 раза превышало число рождений, в то время как на Западе аборты составляют 5-30% рождений. Аборты уменьшают не только текущую, но и будущую рождаемость (сказываются на здоровье матери). В основе такой драматической ситуации лежит 2 причины - а) дороговизна стандартной констрацепции, особенно для молодежи б) толерантное отношение общества и особенно молодежи к абортам, сексуальным отношениям, которое является (даже более толерантное, чем в Западной Европе и США).

В России до 1994 г. рождаемость падала, а смертность росла. С некоторой "стабилизацией" социально-политической обстановки в 1995 г. началось медленное снижение смертности и рост рождаемости. Однако тенденция повернулась вспять с 1998 г. (для смертности) и с 1999 г. (для рождаемости). То есть, главная причина демографической катастрофы- неблагоприятный социально-экономический фон.

Между тем, в начале XXI века Россия вошла в крайне благоприятную фазу окончания эха войны, и вступления в активный возраст родившихся в 1980-е гг. - последнего локального пика рождаемости. Эта фаза продлится примерно до 2007-10 гг. Первые два года этой благоприятной ситуации безвозвратно и бездумно потеряны.

При любом сценарии развития событий (пессимистический, экстраполяция существующих тенденций, оптимистический - некоторый рост рождаемости) Россию ожидает драматическое сокращение населения. Соотношение женщин фертильного возраста и стариков уже настолько неблагоприятно, что для элементарного сохранения суженного воспроизводства населения требуется слишком большое увеличение фертильности, невозможное после демографического перехода.
Россию может спасти только "чудо" - сочетание благоприятных кратко- и среднесрочных факторов на довольно длительную перспективу, подкрепленное массовой иммиграцией. Основой этого "чуда" является продуманная, активная государственная политика.
Характеристика Правительственной Концепции демографической политики РФ на период до 2015 года
Подготовленная Правительством РФ Концепция демографической политики РФ на период до 2015 года свидетельствует об осознании государственной властью важности и серьезности проблемы.
В предложенной Правительством Концепции дается адекватный и довольно объективный анализ текущей демографической ситуации, и угроз национальной безопасности России, с ней связанных. Однако, к сожалению, в целом Концепция носит описательный характер, ключевые проблемы не выделяются, цели, задачи и приоритеты демографической политики даны в самом общем виде. Крайне порочным, на наш взгляд, является упор на информационное и пропагандистское обеспечение - этому посвящен самостоятельный раздел (раздел VIII), плюс "упоминания" во всех остальных разделах. Другими словами, вместо того, чтобы улучшать социально-экономические условия, поддерживать семью, материнство и детство, здравоохранение, Правительство, к сожалению, намеревается заняться агитпропом.
Важнейшим необходимым условием преодоления демографической катастрофы является стабилизация социально-экономической ситуации в стране. Демографическая политика должна носить подчиненный по отношению к экономической политике характер.
С целью проведения активной демографической политики объединение "ЯБЛОКО" предлагает осуществление следующих мероприятий в рамках социальной реформы:
· повышение доходов основных групп населения, в особенности находящихся за чертой бедности;
· создание условий стабильной занятости;
· привлечение молодежи в малые города и села;
· безусловное сохранение доступности и всеобщности образования, включая высшее;
· развитие экономической активности на приграничных территориях за счет стимулирования инвестиционной привлекательности данных территорий;
· четкая и ясная демонстрация государственной властью способности решать стоящие перед страной проблемы, информационное обеспечение должно играть здесь подчиненную роль, а ведущую - жесткое искоренение коррупции, резкое повышение открытости власти народу.
Всё вышеперечисленное является необходимым условием проведения активной демографической политики.
На основе изложенного, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает принять следующие меры:.
Увеличить единовременное пособие на ребенка и установить систему дополнительного медицинского страхования
В настоящее время единовременное пособие при рождении ребенка составляет 1,5 тыс. руб. и ежемесячное пособие на ребенка 70 руб. В "Концепции демографической политики РФ до 2015 года", разработанной Правительством РФ, предлагается увеличить единовременное пособие до 5 тыс. руб.

К сожалению, увеличение единовременного пособия, предлагаемое в Правительственной Концепции, кардинально не решит проблему рождаемости в стране. В связи с этим Объединение "ЯБЛОКО" предлагает рассмотреть возможность повышения единовременного пособия до 5 тыс. рублей при рождении ребенка ("стоимость" данного предложения 6,5 млрд. рублей ежегодно) введение медицинского страхования детей до 14 лет из малообеспеченных семей. Размер страхового взноса государства составит 1800 рублей в полгода (300 руб. в месяц). Один раз в полгода родители ребенка должны будут подтверждать размер доходов семьи поскольку страхование планируется распространить только на детей, доход семьи которых в расчете на одного человека ниже прожиточного минимума в соответствующем регионе. Выбор страховых случаев, как и страховой компании, будет осуществляться родителями (попечителями) ребенка. При наступлении страхового случая ребенок получит медицинскую помощь в размере, в несколько раз превышающем его страховой взнос.
Страхование приведет не только к индивидуальному подходу в медицинском обеспечении, но и сделает более доступными качественные и дорогие медицинские услуги за счет концентрации финансирования медицинской помощи на приоритетном для каждого ребенка направлении.
Кроме того, страхование здоровья детей в предложенном Объединением "ЯБЛОКО" виде будет способствовать развитию рынка медицинских услуг, а также конкуренции на нем, поскольку родители могут выбирать любую клинику для лечения ребенка при наступлении страхового случая.

Таким образом, реализация данной идеи предоставляет долгосрочные гарантии качественного медицинского обслуживания конкретному ребенку (целевое использование средств), что стимулирует повышение рождаемости. Реализация данного предложения потребует около 40 млрд. рублей в год
Важно отметить, что наибольшую эффективность с точки зрения государственных расходов бюджета данное предложение даст при условии легализации заработной платы граждан. Тогда расходы по страхованию детей станут существенно ниже указанных, т.к. на него будут претендовать только семьи, действительно получающие доход гораздо ниже прожиточного минимума.

Сделать доступным жилье молодым семьям.

Дорогое жильё по отношению к зарплате, недоступность получить жильё в кредит является существенным препятствием для образования молодых семей, к откладыванию рождения детей (весьма длительному, которое может привести к полному отказу от рождения). Система доступных и льготных жилищных кредитов для молодых семей с различными вариантами скидок, списания части суммы кредита при рождении детей - стандартная мера на стыке жилищной и демографической политики во всех развитых странах.

Сейчас Россия тратит значительную долю ВВП на поддержание жилищно-коммунального хозяйства. Принципиальная позиция "ЯБЛОКА" - реформа ЖКХ не должна привести к падению доли расходов консолидированного бюджета на жилищную сферу - необходимо изменить направление этих расходов. Ведь развитые страны тратят на жилищную политику не меньшую, а даже большую долю ВВП (до 5%). Но постепенное сокращение безадресных дотаций на покрытие разницы в стоимости теплоэнергии, и рост жилищных субсидий малообеспеченным гражданам - только одно направление политики. Мы предлагаем систему мер по обеспечению молодых семей доступным жильем.

Предлагается следующий механизм: молодым семьям первого брака предоставляется льготный кредит через специально созданный фонд льготного жилищного кредитования (по принципу небанковской ипотеки, т.к. она более дешевая в российских условиях). Проводится тщательная проверка нуждаемости в жилье. Семья должна внести самостоятельно 10% суммы жилья, что отсечет маргиналов. На 20% стоимости предоставляется государственная ссуда на 15 лет под льготный процент. Имея 30% стоимости квартиры, семья обращается в фонд льготного ипотечного кредитования, и получает кредит на 70% на остальную стоимость на стандартных рыночных условиях (т.е. кредит под залог квартиры, до выплаты кредита фонд остается собственником). Это, в свою очередь, отсечет возможные мошеннические варианты с неоправданным получением жилья.

Возможен вариант субсидирования процентной ставки по этому кредиту государством. Предлагается субсидирование 8% годовых, что при 18% ставки за кредит Фонда ипотечного кредитования даст ставку, по которой кредит обходится семье, в 10%.
Подобные кредиты предоставляются только на покупку однокомнатной квартиры по социальной норме жилплощади. Для улучшения жилищных условий (в т.ч. с рождением ребенка) в дальнейшем, через Фонд ипотечного кредитования выстраивается система "латиноамериканской ипотеки": семья вносит в качестве первоначального взноса свою однокомнатную квартиру, и переезжает в двухкомнатную, получив на соответствующую разницу кредит. Этот вариант получил распространение в Латинской Америке вследствие своей дешевизны (разница в стоимости 1-но и 2-х комнатных квартир небольшая, и кредит соответственно небольшой). Затем, соответственно, происходит переселение из 2-х комнатной в 3-х комнатную и т.д. Поскольку все операции происходят через Фонд, возможно улучшение жилищных условий до полной выплаты кредита на предыдущую квартиру (при условии безупречного обслуживания кредита и после соответствующих проверок). Возможен также обратный переезд из 2-х комнатной в однокомнатную квартиру в случае падения доходов семьи и невозможности обслуживания кредита. Это - решение проблемы резервного жилищного фонда.
При рождении ребенка выдается грант на погашение государственной ссуды в 5% стоимости жилья, при рождении второго ребенка - еще 5%, третьего - 10%. таким образом, с рождением третьего ребенка 20%-ная государственная ссуда списывается полностью. Естественно, к рождению детей, особенно третьего, семья погасит часть государственной ссуды самостоятельно. В этом случае, соответствующая разница средств целевым образом направляется на погашение кредита Фонда ипотечного кредитования.
В случае развода супругов кредит Фонда ипотечного кредитования обслуживается по рыночной ставке, без государственной субсидии.

Как уже было сказано выше, система вводится в увязке с реформой ЖКХ. Сокращение расходов на возмещение тарифов по теплоэнергии компенсирует затраты на развертывание системы кредитов молодым семьям. Кроме того, необходимо учитывать другие положительные эффекты: рост строительной индустрии и налоговых поступлений от нее, рост потребительских расходов на детские товары, повышение "собранности", активности молодых людей, распространение семейного бюджетного планирования (что ведет к повышению и производительности труда, и доходов, и активной жизненной позиции молодых заемщиков). Другими словами, данная мера будет немало способствовать созданию среднего класса и развитию гражданского общества в нашей стране.
Даже без учета указанных положительных сдвигов и мультипликативному росту налоговых поступлений, расходы на данную систему относительно невелики:

Примечание 1. Стоимость квартиры принимаем для расчетов столбцов 6-9 принимаем в 252 тыс. руб. в ценах 2001 г.: социальная норма - 21 кв м на человека, квартира - 42 кв м., стоимость 1 кв м в среднем по России взята в $200, курс 30 руб за $1. Итого: 42*200*30=252000.

Принять меры по налоговому стимулированию рождаемости.
2.1. Поэтапное повышение налоговых вычетов на детей из базы подоходного налога до величины прожиточного минимума ребенка к 2004 г. В настоящее время налоговый вычет установлен в размере 300 руб. в месяц. В ценах 2001 г. прожиточный минимум - 1500 руб. в месяц. Выпадающие доходы бюджетов всех уровней в 2004 г. в ценах 2001 г. составят: 34.200.000 (детей до 18 лет)*1200 руб.*12*(13%)=64 млрд. руб.

2.2. Облегчение процедуры выдачи детских пособий (принцип "одного окна") и их поэтапное повышение до величины прожиточного минимума ребенка к 2004 г. Сейчас размер пособия состаяляет 70 руб. в месяц., прожиточный минимум ребенка - 1500 руб. в месяц. Дополнительные расходы бюджета в 2004 г. в ценах 2001 г. составят:
21.500.000 (детей в семьях с доходами ниже прожиточного минимума)*(1500-70)*12=369 млрд. руб.
Примечание. В расчете не принимается во внимание уменьшение числа семей с доходами ниже прожиточного минимума. Число детей с доходами ниже прожиточного минимума взято на начало 2001 г.
Принять другие экономические меры по стимулированию рождаемости.
· недопустимость исключения отпуска по рождению ребенка из трудового стажа, повышение эффективности защиты трудовых прав беременных женщин, недопустимость их увольнения, неприема на работу по причине беременности;
· налоговые вычеты для предприятий, предлагающих "социальный пакет" для своих работников, поддерживающих поликлиники и детские сады для сотрудников;
· восстановление системы акушерства и родовспоможения, увеличение финансирования роддомов, государственная поддержка роддомов, выделение целевых субсидий на восстановление роддомов, находящихся в аварийном состоянии;
· введение специальных программ по поддержке новорожденных (бесплатное детское питание и молочные продукты), распространение детских комиссионных магазинов и снижение их налогообложения.
· содействие становлению семейного права, ювенальной юстиции;
· создание служб Федерального и региональных комиссаров по правам ребенка, а также общественные палаты по контролю за соблюдением прав детей, принять законы, регулирующие правоотношения государства и подростков, а также подростков и их родителей;
· создание в регионах Советы межведомственной профилактической коррекционно-реабилитационной Службы ребенка и семьи;
· упрощение процедуры усыновления российскими гражданами и поддержка инициативы по созданию семейных и домашних детских домов;
· поддержка школ материнства, издание специальной литературы о беременности;
· помощь одиноким родителям с детьми - повышение государственных пособий, введение дополнительной ответственности для отцов, уклоняющихся от уплаты алиментов, создание и поддержка ассоциаций матерей-одиночек, матерей детей-инвалидов, многодетных матерей;
· создание при органах местного самоуправления анонимных служб помощи несовершеннолетним матерям и беременным.

Принять информационно-просветительские меры по повышению рождаемости
· распространение информации (брошюры, передачи по радио и телевидению) о различных методах контрацепции, поощрение их производства;
· распространение информации о вреде абортов, введение символической платы за аборт (за исключением случаев угрозы здоровью и жизни матери), распространение представления об аборте как о ненормальном с санитарно-гигиенической и нравственной позиции явления;
· взаимодействие школы и медицинских учреждений для профилактики СПИДа и венерических заболеваний;
· принятие рамочного федерального закона о телевизионном показе сцен насилия, жестокости и секса исключительно в ночное время;
· информационная поддержка семьи, материнства, пропаганда семьи с 3-4 детьми, ориентация воспитания и образования на создание моральных и нравственных устоев.
Принять меры по снижению смертности
· жесткая борьба с наркоманией и СПИДОМ, особенно среди молодежи, повышение уголовной ответственности за продажу и распространение наркотиков;
· запрет на продажу алкоголя несовершеннолетним и лицам в состоянии алкогольного опьянения, введение действенной системы штрафов за нарушение запрета, политика налогобложения (акцизы и т.д.), стимулирующая производство и потребление слабоалкогольных и качественных алкогольных напитков;
· принятие рамочного федерального закона о запрете курения в общественных местах, действенная система штрафов за его нарушение, запрет продажи сигарет несовершеннолетним;
· ограничение и жесткий контроль за рекламой сигарет, алкогольных и слабоалкогольных напитков, запрет на использование молодежи в подобной рекламе;
· восстановление системы санитарно-эпидемиологического надзора, осмотров и профилактики заболеваний в образовательных учреждениях;
· резкое усиление контроля за качеством питьевой воды.

3.4.2. Увеличение расходов на образование

В представленном Правительством РФ проекте бюджета содержится ряд существенный недостатков, касающихся сферы образования.
Так, расходы на финансирование общего образования почти полностью идут из региональных и местных бюджетов. Сокращение доли доходов консолидированного бюджета, направляемых в региональные и местные бюджеты, сокращает возможности развития школы. Общие расходы на образование из федерального бюджета, хотя и увеличены по сравнению с 2001 годом, фактически лишь отражают планируемое повышение зарплаты бюджетникам. В правительственном проекте бюджета также не выделены стратегические направления развития образования, от которых напрямую зависят результаты модернизации образования.
В бюджете не прослеживаются в явном виде расходы на программу модернизации образования и фактически отсутствуют программы, направленные на развитие школы.
Поэтому, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает существенное (6-7 млрд.) увеличение расходов на образование, программу "Капитального ремонта." в том числе резкое повышение расходов на приобретение учебного, научно- и учебно-производственного оборудования, закупку литературы и подписку для библиотек.
В связи с изложенным, Объединение "ЯБЛОКО" предлагает в федеральном бюджете:
· увеличить приобретение учебного и учебно-производственного оборудования (код 240120) на 3 млрд. рубл.
· увеличить приобретение литературы и подписку для учебных библиотек (код 111040) на 0,9 млрд. рублей.
· расширить финансирование мероприятий целевой программы "Электронная Россия" на 870 млн. рублей. Из них 300 млн. рублей предполагается потратить на новые программы профессионального образования в области информационных технологий, 570 млн. рублей - на подключение школ, ПТУ и сузов к сети интернет.
· создать федеральную программу на реализацию капитального ремонта общеобразовательных школ - 1,5 млрд. руб.
· увеличить статью "оплата услуг связи" (код 110600) на 0,2 млрд. рублей.
· профинансировать по разделу "Прочие расходы централизованную переподготовку преподавателей на базе ведущих вузов (код 111040) в размере 0,2 млрд. рублей и (код 110100) в размере 0,1 млрд. рублей.
Таким образом, разница с проектом правительственного варианта бюджета на 2002 год составляет 6,77 млрд. рублей.

3.4.3. Увеличение расходов на пенсионную реформу

Сложившийся в настоящее время уровень пенсионного обеспечения россиян позволяет лицам старших возрастных категорий с трудом поддерживать биологическое существование, понуждает их к частичной или полной вынужденной занятости, лишает их возможности полноценного участия в социальной жизни и не обеспечивает им доступ к широкому набору товаров и услуг, без которых невозможно представить себе обеспеченной и благополучной старости (имеются в виду квалифицированная медицинская помощь, рекреационные услуги, высококачественные продукты питания и непродовольственные товары длительного пользования, а также транспортные услуги).
В основе неблагополучия системы пенсионного обеспечения лежит ряд факторов. Главнейшие из них:
· Отсутствие надежных, эффективных и диверсифицированных источников финансирования пенсионного обеспечения в РФ;
· Отсутствие экономического механизма поддержания минимально необходимых расходов общества на пенсионное обеспечение, а также механизма индексации таких расходов по мере роста ВВП страны;
· Отсутствие соответствующих бюджетных процедур, гарантирующих поддержание расходов общества на пенсионное обеспечение на требуемом уровне и их индексацию по мере роста ВВП.

Проект федерального бюджета, предложенный Правительством на 2002 год, и в частности, проект бюджета ПФ РФ, а также финансирование пенсионного обеспечения из федерального бюджета в 2002 году, являются инерционными, т.е. закрепляющими нынешнее состояние и социальный статус пенсионеров. Общество, если следовать проекту бюджета, должно сохранить расходы на пенсионное обеспечение на уровне, сложившемся в начале 90-х годов.
Таблица 24. Доля ВВП, направляемая на пенсионное обеспечение россиян, 1992 - 2002

С учетом роста доли пенсионеров в общей численности населения России положение российских пенсионеров неуклонно ухудшается.
Комплекс мер, предложенных Правительством в бюджете на 2002 год, не является выходом из ситуации: сохранение существующих источников финансирования пенсионного обеспечения и, в рамках накладываемых ими ограничений, обособление части средств Пенсионного Фонда РФ на цели накопления пенсионных выплат будущим пенсионерам.
Стратегическая задача, которая должна решаться мерами бюджетной политики, сводится к увеличению доли ВВП, направляемой обществом на пенсионное обеспечение.
Таблица 25. Прогноз динамики доли ВВП (в %), направляемой на финансирование пенсионного обеспечения, в период 2002 - 2004 гг.

В 2003-2004 годах предлагается увеличить в федеральном бюджете расходы на пенсионное обеспечение на 434,6 млрд.рублей (в 2003 году - на 226,4 млрд.рублей, в 2004 - на 219,45 млрд.рублей).

Часть дополнительных доходов (см. таблицу 26), связанных с увеличением доходов от налогообложения недр и доходов от ГУПов, можно в 2003-2004 годах направить на увеличение профицита бюджета с целью полного отказа от привлечения внешних заимствований для частичного рефинансирования долга.
Таблица 26. Структура источников финансирования по второму варианту финансового плана

В этом случае Правительству Российской Федерации можно будет разрешить в лимитированных объемах привлекать внешние заимствования, но уже только не на рефинансирование долговых обязательств, по которым наступает срок платежа, а для досрочного выкупа долгов, рыночная цена которых существенно ниже номинала.
Прогноз расходов по разделам функциональной структуры бюджетной классификации на 2002-2004 годы в соответствии со вторым вариантом финансового плана представлен в приведенной ниже таблице 31.

Таблица 27. Второй вариант финансового плана на 2002-2004 годы (с корректировкой основных направлений налоговой и бюджетной политики) сводная форма

3.4.4. Увеличение ассигнований на военные нужды

Объединение "ЯБЛОКО" предлагает увеличить расходы на военную реформу по разделам 04 "Национальная оборона", 22 "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров", 25 "Военная реформа", 05 "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".
Увеличение расходов по данным разделам бюджетной классификации позволит решить следующие задачи:
· Постепенный переход на контрактную систему формирования ВС РФ;
· Сокращение численности ВС РФ с 1200 тыс. чел. до 800 тыс. чел. (в 2002 г. - 1100 тыс. чел., 2003 г. - 950 тыс. чел.);
· Сокращение ВС РФ будет происходить в условиях полного обеспечения увольняемых военнослужащих выходными пособиями и жильем;
· Создание системы профессиональной переподготовки увольняемых военнослужащих для их адаптации к условиям рыночной экономики;
· Повышение денежного довольствия военнослужащих до уровня федеральных государственных служащих;
· Изменение соотношения между затратами на содержание вооруженных сил и инвестиционными расходами с 70:30 в 2001 году до 55:45 в 2004 году (2002г. - 65:35, 2003 г. - 60:40)
· Создание условий для утилизации атомных подводных лодок, выведенных из боевого состава ВМФ РФ;
· Выполнение международных договоров по утилизации вооружений в соответствии с определенными в этих договорах графиками;
· Создание современной системы хранилищ ядерных отходов;
Таким образом, предложения Объединения "ЯБЛОКО" к федеральным бюджетам 2002-2004 годов в части военных расходов можно представить в виде таблиц по разделам бюджетной классификации.

I. Раздел 04 "Национальная оборона"

II. Раздел 22 "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров"

III. Раздел 25 "Военная реформа"

IV. Раздел "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства"

Раздел 2 / Приложения