«Подстройка» законодательства

Новации Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»

Принятие нового закона о выборах депутатов Госдумы потребовало значительной перекройки Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», а также других законов и правовых норм, связанных с выборами. В течение второй половины 2005 года и первой половины 2006 года российская Дума увлеченно изменяла законодательство в сторону расширения возможностей административного управления выборами. Начав с облегчения управления федеральными выборами, российские законодатели продолжили расширять возможности административного управления выборами на уровне администраций регионов, предварительно лишив граждан права избирать старших региональных администраторов.

В главный федеральный закон о выборах были внесены поправки, вобравшие в себя худшие новации нового закона о выборах депутатов Госдумы, а также предоставившие региональным законодателям возможности подстраивать «под себя» избирательные законы субъектов Федерации.

В начале 2005 года в Думу от имени президента РФ поступил законопроект «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Речь в первую очередь шла об изменении Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В пояснительной записке к этому законопроекту было довольно откровенно написано: «Разработка проекта … вызвана необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка проведения выборов и референдумов в Российской Федерации в связи с одобрением Государственной думой концепции проекта нового федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”». Телега была поставлена впереди лошади. Предлагаемым законопроектом также вносились изменения еще в 12 законов; таким образом, осуществлялась комплексная реформа избирательного законодательства.

Перечислим новации российского избирательного законодательства, перекочевавшие в рамочный закон из нового закона о выборах депутатов Госдумы, то есть распространенные теперь на все уровни российских выборов.

• Упразднены избирательные блоки. В пояснительной записке это нововведение объяснялось следующим образом:
«Усилившаяся роль политических партий в общественнополитической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки…». Огульность этого утверждения свидетельствует о ярко выраженной протекционистской направленности упразднения блоков.

• Снижение допустимой доли недействительных и недостоверных подписей в подписных листах до 10% теперь распространяется на все уровни выборов. В законопроекте первоначально предусматривалась пятипроцентная, как и
в законе о выборах депутатов Госдумы, допустимая доля недействительных и недостоверных подписей. В предыдущей версии закона этот предел составлял 25%.

• Избирательный залог, залог который раньше мог вноситься с целью «страховки» на случай отказа в регистрации по
подписям, теперь эту функцию утерял: регистрация осуществляется либо по избирательному залогу (15% от предельного размера избирательного фонда), либо по подписям. Впрочем, как уже было сказано, для «Единой России», КПРФ и ЛДПР сделано исключение.

В закон вводились следующие две важные новые нормы, также облегчающие административное управление выборами:

• Увеличивалась с одной трети до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в составах избирательных комиссий;

• Вводился «единый избирательный день».

Отметим еще одно не очень заметное на первый взгляд изменение, «унаследованное» Федеральным законом «Об основных гарантиях …» от нового закона о выборах депутатов Госдумы.
Из закона о гарантиях исчезла следующая норма: «Предвыборная агитация и публичные выступления зарегистрированных кандидатов на мероприятии, финансируемом, организуемом или проводимом для населения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями допускаются только в случае, если об этом мероприятии были извещены все зарегистрированные кандидаты по данному избирательному округу и им была предоставлена возможность выступить
на этом мероприятии».

Эта норма была введена в 2002 году как реакция на использование мероприятий, устраиваемых администрацией для населения, в качестве агитационных мероприятий с участием поддерживаемого администрацией кандидата. До начала действия нового закона о гарантиях в 2002 году участие «административных» кандидатов в различных устраиваемых администрацией праздниках, гуляниях, встречах с населением, собраниях, награждениях и т.п. носило массовый характер. Фактически такие мероприятия предоставляли «административным» кандидатам преимущество в таком виде агитации, как «массовые мероприятия».

«Дополнительные» и вроде как не агитационные встречи административных кандидатов с избирателями на мероприятиях, устраиваемых администрацией, активно использовались на выборах в Мосгордуму 2005 года, сразу после отмены указанной нормы (см. раздел «А вот, кстати, и кандидат…»). Отмена этой нормы имеет ярко выраженный политический подтекст и будет в полной мере использована на ближайших выборах.

В 2006 году Государственная дума продолжала «совершенствовать» Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…»:

• Были введены запреты на выход из фракции депутатов, избранных по партийным спискам, а также выдвижение партией кандидатов, являющихся членами других партий

• Была отменена возможность голосования против всех кандидатов.

В настоящее время на рассмотрении Госдумы находятся законопроекты, имеющие высокие шансы на принятие. Одним из них предусматривается дальнейшее расширение возможностей административного снятия неугодных претендентов по признакам широко понимаемой «экстремистской деятельности», к которым, кстати, теперь относится также «воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, избирательных комиссий, а также законной деятельности должностных лиц указанных органов, соединенные с насилием или угрозой его применения». Кроме того, предусматривается возвращение к институту досрочного голосования на федеральных и региональных выборах. Похоже, что основной состав нынешней Госдумы, прочувствовав в процессе предыдущего
«совершенствования» избирательного закона свои возможности, перестал стесняться предложений, направленных на профанацию и фальсификацию «высшего непосредственного выражения власти народа».

Очень опасным нововведением в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» было расширение прав региональных законодателей по регулированию некоторых важнейших избирательных прав граждан. Не стоит думать, что такое расширение прав имеет отношение к процессу децентрализации регулирования избирательной системы. После того, как норма о необходимости нотариального заверения данных о сборщиках подписей была введена в закон о выборах депутатов Госдумы, лукавым представляется положение, по которому региональному законодателю предоставляется право самому решать вопрос о необходимости такого заверения. Новым законом региональным законодателям также разрешали допускать (или не допускать) назначение наблюдателей общественными объединениями, снижать до 10% от предельного размера избирательного фонда уровень избирательного залога, упразднять строку «против всех» в избирательном бюллетене.

Нет сомнений, что подобного рода «региональные вольности» закона об основных гарантиях будут использованы и используются ровно в той мере, в которой они повышают уровень административной управляемости выборов. Московский законодатель сразу же доказал это (см. следующий раздел).

Тот факт, что скоропалительные реформы избирательного закона имели именно политическую подоплеку, подтверждается еще и отсутствием в новом законе каких-либо позитивных новаций по расширению открытости и гласности выборов. Опыт проведения выборов по избирательным законам 2002 года выявил «прорехи» избирательного законодательства в этой области. Например, накопился достаточно большой опыт, показывающий необходимость пересмотра положений, связанных с информированием избирателей избирательными комиссиями, с открепительными удостоверениями, с приемом протоколов в территориальных комиссиях, с составлением так называемых повторных протоколов, с голосованием на дому. Однако все эти вопросы, вопреки поданным поправкам, остались вне поля зрения реформаторов избирательного законодательства.