«Подстройка» законодательства

Новый закон о выборах депутатов Государственной Думы

Политическое нетерпение привело к отмене выборов по одномандатным округам, к фактической отмене самовыдвижения кандидатов³³, к крайнему ужесточению условий выдвижения кандидатов, к законодательному закреплению преимуществ думских партий. Исключительно нетерпением можно объяснить принятие в мае 2005 года закона, который вступает в силу только в декабре 2006 года³⁴. Помимо нововведений, связанных непосредственно с выборами депутатов Госдумы, в новом законе были заложены нормы, расширяющие возможности административного манипулирования выборами и сужающие возможности общественного контроля. Но главное – новый закон указывал направление изменения всей избирательной системы Российской Федерации и избирательных законов субъектов Федерации.

Вводимые «усовершенствования» с учетом российской избирательной практики, новелл закона о партиях (увеличение
минимального количества региональных отделений и численности партии, запрета на выдвижение членов других партий) и ранее введенного семипроцентного барьера оставляли мало шансов на прохождение в Думу оппозиционных партий помимо административной воли. Но даже этот законопроект был еще ужесточен и ухудшен депутатами в процессе его прохождения через Думу.

Охарактеризуем основные новеллы нового закона о выборах депутатов Госдумы (помимо отмены одномандатных округов):

• Упразднение избирательных блоков. В условиях неустоявшейся партийной системы, при отсутствии крупных «неадминистративных» партий эта норма позволяет режиссерам российских выборов добиться дробления оппозиционных сил.

• Увеличение минимального количества региональных групп. Первоначально законопроект предусматривал разбиение федерального списка не менее чем на 71 региональную группу (предыдущий закон предусматривал минимальное количество групп, равное семи). Такое требование трудно удовлетворить партиям, не имеющим отделений во всех регионах. Наоборот, оно легко может быть удовлетворено партиями, которые построены на основе административных или специальных (например, ФСБ или прокурорских) общероссийских структур.
Несмотря на возражения противников увеличения количества региональных групп, в конечном варианте закона их минимальное количество групп было увеличено до 100. При этом следует учитывать, что региональные группы должны создаваться с запасом, поскольку в случае, если в период избирательной кампании их станет меньше 100, партия будет снята с выборов. Региональная группа может исчезнуть в связи с добровольным отказом от участия в выборах кандидатов, входящих в неё. Заметим, что в практике российских выборов уже зафиксированы случаи, когда избирательное объединение снималось с выборов в связи с выбытием предельно допустимого числа кандидатов из списка³⁵.

• Уменьшение общефедеральной части списка до трех человек. Это нововведение не позволяет небольшим партиям сформировать в Думе фракцию, в которой представлены лица, специализирующиеся в разных отраслях законодательства. Лидеры небольших партий могут быть сосредоточены в небольшом количестве регионов, но новое
законодательство вынуждает выдвигать их не в тех регионах, где они проживают. Уменьшение общефедеральной
части списка выгодно для партий с жесткой дисциплиной голосования в парламенте.

• Возможность отказа от депутатского мандата. Такая возможность имелась и на предыдущих выборах в Государственную думу. Ей не преминули воспользоваться губернаторы, входившие в региональные списки и получившие по итогам голосования мандаты депутатов. Это явление было настолько массовым и вызывающим, было
настолько похоже на обман избирателя, что ЦИК РФ, разрабатывая законопроект, предложил в случае отказа лиде-
ров списка или региональных групп от мандата передавать его другой партии. Об этом много говорил председатель
ЦИК РФ А.А.Вешняков, рекламируя новый законопроект. Однако при рассмотрении закона во втором чтении была принята поправка, отменявшая это нововведение и возвращавшая ситуацию в прежнее состояние.

• Ужесточение правил проверки подписей в поддержку выдвижения партии. Уменьшен до 5% процент недостоверных и недействительных подписей, достаточный для отказа в регистрации. Одновременно уменьшено до 5% допустимое превышение количества сдаваемых подписей над количеством подписей, необходимых для регистрации. Установлено требование нотариального заверения подписей сборщиков подписей. Практика российских выборов, в том числе в Московскую городскую Думу, с убедительностью показала, что при наличии установки на отказ в регистрации соответствующая избирательная комиссия легко находит не только 5, но и все 25% недействительных подписей³⁶. Устанавливаемые правила проверки подписей превращают регистрацию партии по подписям в акт принятия административного решения о регистрации или отказе в регистрации. Следует учесть, что регистрация парламентских партий («Единой России», ЛДПР и КПРФ) производится без сбора подписей и без внесения залога.

• Увеличение процента набранных голосов, при котором возвращается избирательный залог (до 4%) и при котором партия не обязана оплачивать предоставление ей агитационного пространства в государственных СМИ (до 3%). Это нововведение направлено на «удушение» мелких партий.

• Ограничение круга субъектов, которые могут направлять наблюдателей на участки для голосования. В законопроекте наблюдателей на участки могли направлять все общероссийские общественные объединения, в том
числе – все партии. В окончательном варианте закона наблюдателей могут направлять только партии, участвующие в выборах.

В новый закон о выборах депутатов Государственной думы перекочевали из старого дискриминационные положения о 7-процентном «заградительном» барьере и преимуществах парламентских партий при регистрации и формировании
избирательных комиссий. В целом, условия, которые созданы новым законом о выборах Государственной думы, противоречат принципам свободных выборов, установленным международными избирательными стандартами.

Понятно, что проект закона вызвал озабоченность, если не сказать – возмущение, у многих специалистов по избирательному законодательству. законодательству Группой специалистов под руководством В.Л.Шейниса (Олег Каюнов, Аркадий Любарев, Андрей Бузин) было подготовлено большое количество поправок, которые были внесены на рассмотрение депутатами Государственной думы Сергеем Алексеевичем Поповым, М.М. Задорновым, Г. Г П. Хованской, С.А. Насташевским, Е.В. Ройзманом. Другую группу поправок, частично пересекавшуюся с первой, разрабатывали специалисты Независимого института выборов (А.В.Иванченко, А.Е.Любарев) и они были внесены депутатом В.А.Рыжковым. Практически все предложенные этой группой поправки были отклонены еще на стадии рассмотрения в профильном комитете Думы.

В частности, отклонены принципиальные поправки, связанные с восстановлением избирательных блоков, поправки о
снижении «заградительного» барьера, о повышении представительности Думы до 75%. (По новому закону мандаты распределяются между партиями, набравшими не менее 7% голосов, если в сумме они набрали не менее 60% голосов. Таким образом, возможны случаи, когда 40% голосов избирателей, поданных за одни партии, будут распределены между другими партиями). Также были отклонены все существенные поправки, связанные с повышением открытости и гласности выборов.

Более того, в процессе прохождения закона через Думу законопроект был существенно ужесточен для оппозиционных партий и, наоборот, наоборот смягчен для административной партии поправками, поданными группой депутатов от «Единой России»: еще больше увеличилось минимальное количество региональных групп, ужесточились условия возврата залога, исключена норма о передаче мандата другой партии в случае отказа от мандата и т.д.

³³ Теперь любой гражданин, желающий выдвинуть свою кандидатуру на выборах депутатов Госдумы, обязан обратиться с этой просьбой к одной из зарегистрированных партий.

³⁴ Поспешное принятие закона породило слухи о возможности досрочного роспуска Думы.

³⁵ Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. – М.: Аспект Пресс. 2005. С. 140.

³⁶ См. например, раздел «Можно ли зарегистрироваться по подписям» в Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы...