«Подстройка» законодательства

Законодательная подготовка к московским выборам

Правовую базу выборов 2005 года московская власть начала готовить заранее. 13 октября 2004 года, вместе с переходом на «полупропорциональную» избирательную систему, систему Московская городская Дума установила исключительно высокий 10-процентный барьер³⁷. Было решено избирать 20 депутатов по партийным спискам, а 15 – по одномандатным избирательным округам.

При рассмотрении законопроекта о внесении изменений часть депутатов высказалась за увеличение численности Московской городской Думы до 70 человек. Такое увеличение численности было бы совершенно естественным и полезным. Действительно, Московская городская Дума является самой малопредставительной среди всех законодательных органов субъектов Российской Федерации: на одного депутата приходится около 200 тысяч избирателей. За рубежом тоже трудно найти представительные органы с такой нормой представительства. Хотя разные социокультурные и исторические традиции обуславливают разные нормы представительства, современная Москва «опережает» по этому показателю любые страны. Представительство депутатов городской Думы в современной Москве приблизительно в 46 раз ниже, чем в Москве 1897 года³⁸, в 6,5 раз ниже, чем в современной Европе, в 4 раза ниже, чем в Азии, в 3 раза нижечем в Африке и Латинской Америке³⁹. Вряд ли такой орган можно назвать представительным.

Увеличение численности Мосгордумы вдвое, помимо повышения представительности, позволило бы оставить на выбо-
рах 2005 года прежнюю схему одномандатных избирательных округов. Но в увеличении численности не заинтересована московская администрация: с Думой удвоенного состава было бы вдвое больше хлопот и вдвое больше затрат. Убедить большинство действующих депутатов не было большой проблемой: им можно было пообещать поддержку на выборах, и такое обещание перевешивало любые другие доводы (о чем, собственно и свидетельствует остальная часть этой книги). Заметим, что из 35 депутатов предыдущего созыва 20 сохранили депутатский мандат. Депутат Михаил Вышегородцев, также сначала претендовавший на сохранение места в Думе, ушел на повышение – стал директором департамента в Правительстве Москвы.

В конце 2004 – начале 2005 годов была развернута интенсивная работа по реформированию федерального избирательного законодательства (см. предыдущий раздел). В это же время московская власть интенсивно подправляла законодательство московское – готовился к принятию очередной Избирательный кодекс города Москвы. Предыдущая редакция Избирательного кодекса была принята 11 июня 2003 года, действовала лишь два года, и по ней не успела избраться ни одна Московская городская Дума.

Новый Избирательный кодекс города Москвы разрабатывался в срочном порядке, что было обусловлено двумя факторами. Во-первых, кодекс надо было принять до назначения очередных выборов депутатов Московской городской Думы, которые должны были состояться в начале декабря 2005 года. Во-вторых, в Государственной думе полным ходом шло реформирование федерального законодательства, и некоторые нормы московского кодекса не «вписывались» в него (10-процентный барьер, сроки проведения выборов). Московский закон в том виде, в котором он был предложен, нельзя было принять позже федерального. Московская власть эту гонку выиграла: московский закон был принят на полмесяца раньше федерального – 6 июля 2005 года. Федеральный закон был подписан президентом 21 июля и вступил в силу 6 августа 2005 года.

Обновленное избирательное законодательство Москвы вобрало в себя все антидемократические нововведения из нового федерального закона о выборах депутатов Государственной думы, закрепленные позже изменениями федерального закона об основных гарантиях, но «обошел» нежелательные для администрации нормы, связанные с установлением максимального предела «заградительного барьера» (7%) и единого избирательного дня. Более того, новый московский кодекс содержал норму, му которая еще не была принята Государственной думой (и, кстати, вообще отсутствовала в первоначальном варианте законопроекта «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации») – об исключении строки «против всех» из избирательного бюллетеня.

Новый Избирательный кодекс города Москвы, принятый буквально за два месяца до назначения выборов депутатов
Московской городской Думы, содержал в сравнении со своим предшественником следующие «усовершенствования», облегчающие для московской администрации проведение выборов:

• упразднялись избирательные блоки;

• количество региональных групп устанавливалось равным пятнадцати, количество кандидатов в общегородской части списка ограничивалось тремя;

• «заградительный барьер» для прохождения партий устанавливался равным 10% (таким барьером могли похвастаться, кроме Москвы, только Калмыкия и Дагестан);

• «порог явки» – минимально необходимая доля избирателей, при которой выборы считаются состоявшимися
– снижался до 20%;

• упразднялась возможность проголосовать «против всех»;

• усложнялась процедура регистрации кандидатов и партийных списков:
— снижалось (до 10%) допустимое количество недостоверных и недействительных подписей в
подписных листах,
— одновременно уменьшался (до 10%) допустимый «запас» сдаваемых подписей,
— вводилось требование об обязательном нотариальном заверении данных о сборщиках подписей,
— упразднялась «страховочная роль» избирательного залога
— сам избирательный залог повышался почти вдвое
(«Единая Россия», КПРФ и ЛДПР были освобожены от сбора подписей и внесения избирательного залога);

• увеличивалась допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях;

• упразднялась возможность назначения наблюдателей от общественных объединений.

Следует учитывать, что «нижний предел представительности партийных списков» Московской Думы устанавливался
равным 50%, то есть допускался вариант, когда за партии, прошедшие в Думу, могла проголосовать только половина из пришедших на участки избирателей; голоса же остальной половины фактически распределялись среди победивших партий. Здесь московские законодатели установили минимально допустимый федеральным законом предел. Между тем, опыт показывает, что в Москве довольно много избирателей голосуют за партии, не набирающие 10% голосов. Например, на выборах в Государственную думу в 2003 году таких избирателей в Москве было 39%, на выборах в Мосгордуму 2005 года их оказалось 19%. Следует учесть, что выборы 2005 года происходили при существенно меньшей явке (всего 34% против 58% в 2003 году). Этим, в основном, и объясняется разница в 20% по рассматриваемому показателю.

Можно констатировать, что московские законодатели в полной мере использовали свободу действий, предоставленную им федеральными коллегами, выбрав самые жесткие для избирателей, оппозиционных кандидатов и оппозиционных партий нормы и обеспечив более комфортные условия для административной партии. Указанные выше новеллы московского избирательного законодательства не остались декларативными нормами, а все были по существу использованы на выборах. Даже такое не действующее напрямую нововведение, как увеличение доли государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях до половины, было в полной мере использовано Московской городской избирательной комиссией.

«Драконовские» нормы московского закона не остались незамеченными политическими оппонентами власти и вызвали
ряд заявлений с их стороны. 31 мая 2005 года в Московской городской Думе состоялись депутатские слушания «О проблемах проведения выборов в Москве», организованные депутатами И.Ю.Новицким и Д.И.Катаевым. Слушания привлекли внимание семи из 35-ти депутатов (из фракций «Объединенные демократы» и «Родина»). От исполнительной власти на слушания прислали аж одного представителя: Ю.А.Ермолова – первого заместителя руководителя Департамента территориальных органов исполнительной власти.

На слушаниях были приведены вопиющие примеры нарушения избирательных прав граждан на выборах в городе Москве. Также было принято решение о внесении «смягчающих» поправок в находящийся на рассмотрении городской Думы законопроект нового Избирательного кодекса города Москвы. Такие поправки действительно были внесены – снижение барьера, возвращение в избирательный бюллетень строки «против всех» и др. – и легко отвергнуты большинством Мосгордумы.

Московскую власть не смутили не только слабые голоса оппозиции, но даже и рекомендации Центральной избирательной комиссии РФ. 5 августа 2005 года, уже после принятия Избирательного кодекса города Москвы, на имя председателя Московской городской Думы В.М.Платонова поступило письмо от имени заместителя председателя ЦИК РФ О.Ю.Вельяшева. По-видимому, письмо не было предназначено для общественности, но оно получило довольно широкую огласку. В письме заместитель председателя ЦИК РФ «журил» Мосгордуму за принятие слишком жесткого избирательного закона. В частности, в письме говорилось:

О десятипроцентном заградительном барьере

«Как показывает практика, слишком высокий «заградительный барьер» лишит избирательные объединения, списки кандидатов, которые получат на выборах относительно высокий процент голосов избирателей, возможности принять участие в распределении депутатских мандатов, излишне ограничит количество политических партий в законодательном (представительном) органе государственной власти, может стать серьезным препятствием для реализации института пропорционального представительства в полном объеме».

О снижении порога явки

«По нашему мнению, снижение «порога явки» на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации до возможной его минимальной величины, предусмотренной в федеральном законодательстве, не учитывает содержащееся в подпункте «а» пункта 2 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение о необходимости дифференцированного подхода в зависимости от уровня выборов при установлении в законах субъектов Российской Федерации требования к «порогу явки» избирателей».

Об отмене строки «Против всех»

«… полагаем, что такое регулирование снизит активность у определенной части избирателей, не имеющих каких-либо политических предпочтений или имеющих негативное отношение ко всем зарегистрированным кандидатам. При
таких условиях указанная часть избирателей может либо не придти на выборы, либо, получив избирательный бюллетень, будет лишена возможности осуществить свое волеизъявление».

Резюме

«В совокупности применение вышеназванных норм Избирательного кодекса может привести к серьезному снижению явки избирателей города Москвы на предстоящих выборах в Московскую городскую Думу, Думу поставить под сомнение легитимность избранного органа. … полагаем целесообразным предложить Московской городской Думе до назначения указанных выборов рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений и дополнений в Избирательный кодекс». Таким образом, даже дипломатичное руководство ЦИК РФ рассматривало новый московский Избирательный кодекс как антидемократический. Может быть, это связано с тем, что сотрудники и члены ЦИК РФ сами являются избирателями города Москвы?

Письмо ЦИК РФ уже никак не могло повлиять на ближайшие выборы в Мосгордуму. Московские депутаты были на каникулах. Но самое главное, что московский избирательный кодекс в полной мере соответствовал федеральному избирательному законодательству. Федеральная власть реформой федерального законодательства подала пример и позволила московской власти принять такой закон. Поэтому письмо Вельяшева выглядело скорее как некий акт смущенного самооправдания Центральной избирательной комиссии. Лучше бы, правда, она этого не делала, поскольку реакция московской власти на это письмо показала, что Центральную избирательную комиссию РФ может игнорировать не только федеральный, но и московский парламент. Председатель Мосгордумы Платонов в довольно резких тонах отозвался на письмо Вельяшева, назвав его личным мнением одного из членов ЦИК РФ.

Очень выразительным эпизодом соревнования московских и федеральных законодателей по принятию наиболее реакционных новшеств в избирательное законодательство было внесение поправок в закон о внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях избирательных прав…». Интрига заключалась в том, что если бы этот федеральный закон был принят в том виде, в котором он поступил на рассмотрение в Государственную думу, то на московских выборах должен был действовать семипроцентный «заградительный барьер», а в избирательных бюллетенях должна была присутствовать графа «против всех». Кроме того, под вопросом была и сама дата проведения выборов, ведь новый закон предполагал «единый избирательный день» Все это противоречило планам московской власти.

Московская бюрократия начала борьбу за внесение нужных для нее поправок в федеральный законопроект. На свет появляются поправки к закону о внесении изменений в федеральный закон о гарантиях:

• о том, что норма о «едином избирательном дне» не распространяется на выборы законодательных органов, которые должны пройти до 1 января 2006 года (то есть выборы депутатов Мосгордумы можно проводить в декабре 2005 года);

• о том, что региональный законодатель может исключать строку «против всех» на региональных и муниципальных выборах. (Исключение строки «против всех» было произведено московскими законодателями еще до того, как такое право было предоставлено им федеральным законом. В первоначальном варианте законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» право регионального законодателя на упразднение строки «против всех» отсутствовало).

Авторами этих двух поправок (по крайней мере, формально) являются депутаты Госдумы Воробьев А.Ю., Гребенников
В.В., Катренко В.С., Морозов О.В., Пехтин В.А., Плигин В.Н., Рязанский В.В., Володин В.В. Двое из этой группы – Гребен-
ников и Рязанский – одномандатники от Москвы, остальные – видные деятели «Единой России». Заметим, что обе поправки касались всех субъектов Федерации. Эти поправки были поддержаны соответствующим комитетом Госдумы и внесены в законопроект.

Несколько более сложная судьба была у поправки, связанной со снижением предела «заградительного барьера» до 7%. Эта поправка касалась исключительно Москвы, поскольку только здесь в ближайшее время намечалось провести выборы с десятипроцентным барьером.

К законопроекту поступило две поправки от двух разных групп депутатов. Обе группы состояли в основном из депутатов, избранных в одномандатных московских округах, а сами поправки позволяли провести ближайшие московские выборы с 10-процентным барьером. Авторами (или трансляторами) первой поправки были депутаты Г. Г В.Боос, В.Ал.Васильев, И.Н.Габдрахманов, В.В.Гребенников, П.А.Медведев, С.В.Широков (пятеро из шести избраны по одномандатным округам Москвы). Поправка предусматривала установление 10-процентного ограничения на «заградительный барьер».

Вторая поправка была подана депутатами О.В.Морозовым, В.С.Груздевым и С.Ю.Осадчим (двое из троих избраны по одномандатным округам Москвы) и предусматривала годовую отсрочку на введение 7-процентного предела «заградительного барьера». Обе поправки были отклонены, но вместо них была принята более замысловатая поправка депутата А.П.Москальца⁴⁰, которая имела для московских выборов нужные московской власти последствия.

К декабрьским выборам 2005 года московская власть добилась в законодательном плане всего, чего хотела: в столице
был принят избирательный закон, вобравший себя максимум реакционных «достижений» федерального избирательного законодательства.

Московская городская Дума с чувством глубокого удовлетворения приняла постановление о назначении выборов сразу после своих каникул – 31 августа 2005 года.

³⁷ http://www.votas.ru/saga10.html

³⁸ http://www.frip.ru/newfrip/cnt/library/books/0013

³⁹ Вычисления основаны на данных, приведенных в книге: Суховольский А.В., Суховольский В.Г. Г Демократия на кончике пера: проблемы анализа и конструирования российской избирательной системы. – Красноярск, 2001. С.22.

⁴⁰ Депутат А.П.Москалец, первый заместитель председателя Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству, оказался очень плодовитым на поправки к Закону о внесении изменений. Это объясняется тем, что, повидимому, он транслировал наработки правового управления ЦИК РФ (см. http://www.votas.ru/parodia.html).