Введение

Эволюция российских выборов

Преобразования избирательной системы, начало которым положили массовый политический энтузиазм конца 80-х годов и нововведения в советском избирательном законодательстве, осуществленные в 1988-1989 годах, радикально изменили российские выборы. Выборы девяностых годов разительно отличались от того мероприятия, которое называлось выборами в советские времена.

В первую очередь следует отметить огромные перемены, произошедшие в избирательном законодательстве. Современное российское законодательство выгодно отличается от советского существенно большей определенностью и системностью. Законодательство, несомненно, сильно влияет на избирательный процесс, хотя не следует забывать и о российской традиции безнаказанного пренебрежения к закону. закону Российским властям приходится тратить довольно много сил на «управление» результатами выборов, в частности, по той причине, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит прямые запреты на использование административного ресурса в политических целях. Белорусские власти, например, тратят на это намного меньше сил, поскольку Избирательный кодекс Республики Беларусь намного ближе к советскому избирательному законодательству, законодательству чем российский закон о выборах.

С конца 90-х годов в России наступает эпоха бюрократического ренессанса. До этого времени неокрепшая российская бюрократия никак не могла притормозить прогресс в области законов: главный законодательный орган страны проявлял известную самостоятельность. К 1997 году Россия получила избирательное законодательство, удовлетворяющее в целом международным избирательным стандартам^4.

Период с 1997 по 2004 год – время приспосабливания российской власти к прогрессивному избирательному закону. С одной стороны, власть совершенствовала использование на выборах административных органов. С другой стороны, она заново устанавливала контроль над органами других ветвей власти – избирательными комиссиями, судами, прокуратурой, законодательными собраниями и представительными органами местного самоуправления. Этот период характеризуется нарастающим произволом в правоприменительной практике, противоречивой судебной практикой.

С избранием нового состава Государственной думы в 2003 году началось активное наступление на российское избирательное законодательство. «Разминочным» материалом стал Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации», сделавший практически нереальным проведение референдума по инициативе «снизу». Затем последовали изменения в законы, регламенти рующие выборы. Эти изменения были направлены на увеличение управляемости выборов (см. далее раздел «Подстройка» законодательства).

Осуществляя наступление на институт выборов, организаторы этого наступления придумывают различные предлоги. Они сетуют на то, что коммерческие политтехнологи сделали выборы «грязными», что «криминал рвется во власть», что российский избиратель не может разобраться в кандидатах. Это якобы не только уменьшает возможности государственного управления, но и вообще нарушает целостность России.

Авторы подобного рода заявлений сильно лукавят. Многочисленные российские выборы всех уровней – и чем выше уровень выборов, тем в большей степени – показывают, показывают что основными нарушителями избирательного закона и основными «загрязняющими» элементами российских выборов являются властные органы, в первую очередь – органы исполнительной власти. Сейчас коммерческие политтехнологи успешны ровно настолько, насколько они работают на администрацию. Эта тенденция начала проявляться с 1996 года и к настоящему времени стала преобладающей.

Замечательные победы, описанные в рекламе политтехнологических фирм – в основном победы, подкрепленные административным ресурсом. Хотя изредка в периферийных регионах России происходят отклонения от правила, и победителем может оказаться кандидат, на первый взгляд, не поддерживаемый властью, при ближайшем рассмотрении обычно выясняется, что на таких выборах просто столкнулись разные уровни административного ресурса – федеральный с региональным или региональный с местным.

В этой книге мы часто употребляем термины «власть», «властная корпорация», «бюрократическая корпорация». На
первый взгляд они могут показаться слишком банальными и поверхностными. Действительно, политические комментаторы часто говорят о «властных элитах», «кремлевских группировках», борьбе между федеральным центром и региональными властями. Противоречия внутри бюрократической корпорации действительно существуют, и они иногда проявляются на выборах.⁵ Тем не менее, различия внутри российской бюрократии намного меньше, чем различия между бюрократией и всеми остальными гражданами.

После перестроечной «перетряски» бюрократический класс опять превратился в довольно устойчивую структуру. Эту структуру цементируют, в первую очередь, меркантильные интересы, но следует отметить и правовые предпосылки форми рования этой общности. Интересы «лиц, находящихся на государственной службе», законодательно защищены существенно лучше, чем интересы простых граждан. Напомним о федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской
Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», которые являются лишь вершиной айсберга, состоящего из региональных законов и подзаконных актов, подробно регламентирующих привилегии чиновников разных уровней. Реформа избирательного законодательства также содействует бюрократической консолидации.

Все это дает нам основания использовать обобщенные термины для российского чиновничества: власть, бюрократическая корпорация и т.д. В общность, обозначаемую нами этими терминами, в отличие от классического чиновничества, входят представители не только исполнительной власти, но и других властных ветвей и органов.

Отсутствие разделения властей и административное влияние на результат выборов все больше и больше усугубляют выделение властного класса бюрократов. Управляемые выборы ведут к дальнейшей концентрации власти, уничтожая конкуренцию внутри самой власти, порождая полностью управляемые законодательные (представительные) и судебные органы.

Несмотря на то, что российские выборы быстро приобретают черты заранее отрепетированного спектакля, несмотря
на сужение круга избираемых органов власти, Россия не собирается отказываться от выборов вообще. Надо заметить, что такие предложения иногда проскальзывают как у сторонников «жесткой власти» – поскольку выборы лишь мешают жесткой власти – так и у людей вполне демократических взглядов, которые считают, что лучше вообще не иметь никаких выборов, чем профанировать их. Но вопрос о полной отмене выборов в России не только не стоит, но, думается, никогда и не будет стоять. Российская бюрократия достаточно хорошо умеет имитировать выборы, она обладает богатым опытом советских времен. Напомним, что в Советском Союзе выборы были всегда (за исключением исторически короткого периода Великой Отечественной войны), хотя они и не обладали характеристиками, которые должны быть присущи выборам в классическом смысле этого слова (например, в избирательных бюллетенях присут ствовала только одна кандидатура). При этом выборы в СССР были формально более широкими, чем в РФ; кроме депутатов, «избирались» еще и районные судьи. Они также были более обстоятельно оформлены советской Конституцией: в отличие от нынешней российской Конституции советские конституции содержали большой раздел об избирательной системе.

Нынешнее наступление на демократический институт выборов ограничено не только (а может и не столько) внутренним сопротивлением, но и международными документами, под которыми стоят подписи российской стороны⁶. Российским властям приходится соблюдать некоторые правила приличия перед западным миром, в котором так удобно отдыхать и хранить сбережения.

⁴Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.); Декларация Межпарламентского Союза о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 г.); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках содружества независимых государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.).

⁵Ярким примером является случай с губернатором Руцким в 2000 году. Курский областной суд отменил регистрацию А.В.Руцкого менее чем за сутки до начала голосования.
Требования об отмене регистрации не были поддержаны ни областной избирательной комиссией, ни областным прокурором, но решение о снятии Руцкого было поддержано на федеральном уровне – Верховным судом РФ и ЦИК РФ. Руцкому вменялось сокрытие части имущества, использование служебного положения при сборе подписей, расходование бюджетных средств на организацию концерта, на котором он проводил агитацию. Представленные в суд доказательства – об имуществе, о внутренних распоряжениях администрации области – вряд ли могли быть собраны только силами избирательных штабов конкурентов.

⁶ См. Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов:
Материалы международной конференции/ Под ред. А.В.Иванченко и А.Е.Любарева.- М.: Аспект Пресс, 2006.