Изменение конституции: Шаг первый

Надо или не надо изменять принятую 15 лет тому назад конституцию России — споры об этом, то разгораясь, то затихая, шли все прошедшие годы. Сначала их застрельщиками были противники «сверхпрезидентской», «монархической», как они утверждали, конституции. В последние годы, однако, обсуждения того, как ввести в разумные рамки действительно колоссальные полномочия президента, повысить роль парламента, правительства и т. д., если и продолжаются, то лишь в академических аудиториях. Что еще важнее — требования изменить конституцию исчезли из программ оппозиционных партий. Между тем на публичную сцену вышла громогласная партия «третьего срока». Путин нужен России! Продлись, мгновенье, на все лады повторяли депутаты и журналисты, культуртрегеры и бизнесмены. Однако единственный субъект российской политики отверг такой способ продления полномочий. Могло показаться, что мораторий на неприкосновенность конституции сохраняется. Но первое же послание нового президента показало, что это не так.

Поправки или ломка

Дмитрий Медведев заявил: речь идет не о конституционной реформе, а об отдельных поправках. Действительно, предложения президента на первый взгляд не затрагивают основы конституционного строя, изменение которых предусматривает сложную процедуру. Но это не означает, что речь идет лишь об «уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов». Сердцевина российского государственного строя — институт президентства. Это ось всей нашей государственной и общественной жизни и по закону, и «по понятиям» — реальным общественным связям и отношениям, в том числе и тем, которые законами не регулируются, а нередко им противоречат. Увеличение в полтора раза срока полномочий лица, избранного на этот ключевой пост, — конституционная новелла с далеко идущими последствиями.

Оптимального срока президентских полномочий в мире не существует. Несложно, однако, увидеть определенную закономерность. Чем чаще должны избираться носители верховной власти, тем больше у избирателей возможности выразить одобрение или неодобрение проводимому курсу. И срок полномочий главы государства, как правило, тем короче, чем более широкими полномочиями он располагает. Такова логика конституционного устройства демократических стран. Большинство из них эмпирически пришли к 4-5-летнему сроку. В классической президентской республике — США — он со дня основания государства составляет четыре года. Франция недавно сократила его с семи до пяти лет. Только в Австрии и Италии он превышает пять лет, но роль президента там преимущественно представительская.

Цезаристские рифы

Разработчики нынешней российской конституции изначально были ориентированы на сильную президентскую власть. Но хотя в обоих основных проектах, которые легли на стол Конституционного совещания, созванного в мае 1993 г., значился пятилетний срок, на выходе мы получили четыре года. Осторожность участников этого форума, сформированного президентом и лояльного президенту, нельзя не оценить. Заложив — в силу известных обстоятельств — серьезный перекос во властных конструкциях в пользу президента, они в какой-то мере компенсировали его умеренным сроком полномочий. И Ельцин, корректировавший проект, вышедший из стен Конституционного совещания, с этим согласился, хотя доводов за продление срока в острой и неопределенной ситуации того времени было более чем достаточно. К слову, парламенту конституционалисты тогда отвели в порядке исключения еще более короткий срок — два года. Исходили из того, что политический курс должен достаточно часто проходить проверку вотумом доверия избирателей. Сегодня нам разъясняют, что четырехлетний срок слишком мал, чтобы президент успел «реализовать задуманное». Но, во-первых, одно и то же лицо может оставаться у власти не четыре, а восемь лет, если избиратели сочтут, что избранный им курс отвечает интересам общества. А во-вторых — и это главное, — это не демократическая, а цезаристская логика, увязывающая успешность проводимой политики с персоной и ею задуманными планами, а не с нормальной деятельностью всех институтов власти.

И не слишком ли много 12 лет даже для успешного и популярного политика? Сторонники продления президентского срока смотрят на конституцию сквозь призму сегодняшней политической конъюнктуры. Нынешний тандем у власти их устраивает. Ради того, чтобы продлить его власть во времени, они готовы изменить конституцию. Возникает вопрос: можно ли будет развернуть эту новеллу назад, если… (думаю, нет нужды перечислять здесь поучительные события нашей истории). И совсем уж нелепо выглядит бонус, выданный депутатам Думы. Им-то лишний год за какие заслуги и в ожидании каких свершений? Разве это единственный способ развести сроки президентских и парламентских выборов?

Вместо контроля

О парламенте разговор особый. Наша конституция — не столько «сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская». Парламент — слабый, зависимый и вдобавок теперь уже всецело формируемый не на поле свободной политической конкуренции, а, как справедливо заметил президент в своем послании, бюрократией, которая «вмешивается в избирательный процесс — чтобы не избрали кого-нибудь не того». В какой коррекции наша конституция действительно нуждается, так это в повышении роли парламента. В частности, в возвращении ему контрольных функций. Здесь действительно ее серьезный дефект. О том, почему так произошло в 1993 г., надо говорить отдельно. Конституция, входившая в жизнь в тех обстоятельствах, могла иметь еще большие перекосы, но не могла — свидетельствую как участник событий — быть более сбалансированной. Но сейчас-то все в воле тех, кто заказывает музыку законотворчества. Ничто не мешает поправить баланс.

Вторая конституционная поправка, внесенная президентом, казалось бы, предполагает сдвиг в эту сторону. Но шаг этот, по сути, никакой. Что из того, что Дума ежегодно будет выслушивать отчет правительства, в том числе по поставленным ею самой вопросам? Разве время от времени (чаще чем раз в год) она не вызывает «на ковер» министров и не задает им вопросы? На состав правительства, пребывание того или иного чиновника в министерском кресле, на его деятельность она непосредственного влияния оказать как не могла до сих пор, так и не сможет в будущем. Дума создает иногда расследовательские комиссии, но их заключения обязывающей юридической силы не имеют, да и о морально-политическом их эффекте говорить не приходится, если, например, комиссия по Беслану просто отмела заключения своего члена, специалиста по взрывотехнике профессора Юрия Савельева, выводы которого не укладывались в официальную версию. Существует заколдованный круг: авторитет Думы невысок, потому что избиратели не ощущают ее влияния на решение государственных дел, затрагивающих их интересы, а граждане по наводке государственной бюрократии раз за разом избирают такую Думу, которая не способна всерьез воспользоваться даже ограниченными возможностями.

Точно так же обстоит дело с Советом Федерации. По своему составу, по способу формирования это не палата парламента и не орган, представляющий граждан регионов. Решение — на поверхности. Еще в первой Думе по инициативе фракции «Яблока» был принят закон, вводивший выборность Совета Федерации населением. Он был заблокирован президентом. Вслед за тем порядок формирования Совета Федерации менялся четыре раза, но не дотягивал до демократической процедуры. Сейчас о необходимости перехода к выборам Совета Федерации заговорил даже его председатель. Переходу ко всеобщим выборам Совета Федерации мешает норма, вписанная Ельциным в конституцию накануне вынесения ее проекта на референдум. Поэтому чтобы все-таки перейти к выборам, приходилось изобретать обходные варианты. Но если уж предложено менять конституцию, ничто не мешает сделать Совет Федерации полноценной выборной палатой.

В течение 15 лет в политическом классе сохранялся консенсус по поводу неприкосновенности конституции. Хорошо это или плохо? Думаю, что скорее хорошо, потому что, хотя ее дефекты очевидны, возможности ее ухудшения так же безграничны, как и возможности улучшения. А в режиме «управляемой демократии» первые гораздо более вероятны, чем вторые. Сейчас печать сорвана, прецедент создан, «процесс пошел». Первый шаг сделан. Каким-то будет второй?

Виктор Шейнис

Изменение конституции: Шаг первый

"Ведомости", 14 ноября 2008 года