В последнее время представители некоторых министерств и ведомств критикуют реализуемые в России проекты СРП («Сахалин-1», «Сахалин-2», Харьягинский). Подобная критика часто не основана на строгих экспертных заключениях, серьёзном экономическом и правовом анализе. Более всего она похожа на пропаганду. Между тем российское общество объективно заинтересовано в том, чтобы органы власти доносили до него компетентное мнение, основанное на серьёзном анализе.

Прагматичный и беспристрастный анализ результатов, достигнутых на сегодняшний день в рамках проектов СРП нужен для изменения государственной политики по управлению проектами СРП, для совершенствования российского инвестиционного законодательства. Прошло больше 10 лет с момента подписания соглашений. Что сегодня представляют собой проекты СРП в инструментальном смысле? Какие задачи может решать государство с помощью СРП?

Инструмент управления государственной собственностью

Начиная с середины 90-х годов можно насчитать четыре пропагандистские кампании, направленные против режима соглашений о разделе продукции - в 1994-1995 гг., в 1996-1997 гг., в 2003-м и в 2006 г. Подобный способ «обсуждения» вопроса привёл к тому, что Россия так и не получила в лице СРП механизма, который позволил бы государству в индивидуальном порядке оценивать каждое месторождение, получая с него справедливый доход. Однако жизненно важный для дальнейшей стратегии развития нефтегазового комплекса «плацдарм» - три реализуемых проекта СРП, удалось сохранить.

Именно в рамках развивающихся СРП происходит накопление необходимого опыта и осознание выгодности такого типа контрактов и для компаний, и для государства. Интерес к СРП поддерживается не только прямым участием российских компаний в существующих проектах (20% проекта «Сахалин-1» принадлежит «Роснефти»), но и разработкой российскими компаниями нефтегазовых месторождений на основе СРП за рубежом (Казахстан, Азербайджан, Узбекистан). Неудивителен на этом фоне интерес «ЛУКОЙЛа» к контролю над 20% Харьягинского проекта или стремление «Газпрома» войти в «Сахалин-2».

Одновременно на фоне успехов проектов СРП все более очевидным становятся недостатки существующей налоговой модели в недропользовании, сформированной в 2001-2003 годах, ее неадекватность интересам собственника недр - государства и частных компаний. Поэтому, как это ни прозвучит парадоксально, но именно сегодня, когда проекты СРП проходят жесточайшую проверку на прочность, можно сделать вывод, что впереди… «золотой век» раздела продукции. Почему это так?

И при лицензионном режиме, и при СРП государство-собственник недр, отдаёт те или иные участки недр в аренду нефтегазовым компаниям. И получает доход собственника, то есть ренту. По своей экономической природе эта часть фискальных поступлений отличается от тех налогов, которые государство собирает с производителя (налог на прибыль, подоходный налог) или потребителя (НДС, акцизы). Даже если рента выступает под одеждами «с чужого плеча» - в виде налога на добычу (НДПИ), экспортной пошлины и др. платежей. Законодатель перенес производный от роялти платёж - НДПИ из закона «О недрах» в Налоговый кодекс, но от этого рента не превратилась в налог.

Какой, казалось бы, смысл имеют в контексте рассматриваемой нами проблемы рассуждения о ренте и налогах? Не все ли, в самом деле, равно, как называются доходы, поступающие в бюджет!? Подобная постановка вопроса - вполне в духе некоторых представителей нашего Министерства финансов. Собирать арендные платежи с помощью налогов неправильно. Рано или поздно этот «встроенный дефект» налоговой системы даст о себе знать. И такой момент наступил в этом году - установление различных льгот по НДПИ, введенных с 2007 года, говорит о признании ущербности системы сбора арендных платежей с помощью налогов.

Когда речь идет о собственности на месторождения, то доходность каждого такого объекта, зависящего от сил природы, будет различна. И доход собственника в каждом подобном случае должен быть различным. А значит, государство - собственник недр должно индивидуально подходить к анализу потенциальной доходности того или иного объекта. Механизм СРП дает практическую возможность осуществления такого индивидуального фискального подхода, поскольку по каждому месторождению (или группе месторождений) возможно заключение контракта, учитывающего его (их) особенности.

В российской модели СРП закреплена двухступенчатая система изъятия ренты, что выручает, если собственник «промахнулся» и установил, например, заниженный (завышенный) показатель роялти. В принципе, подобный сценарий не выглядит неправдоподобным, поскольку продуктивная способность каждого месторождения в некоторой перспективе основана на вероятностной оценке.

В таком случае изъять доход собственника по справедливости помогает второй платеж - доля прибыльной продукции, дифференцированная в зависимости от показателя рентабельности по проекту. Если месторождение оказалось более сложным, чем предполагалось, и оно требует дополнительных капитальных и эксплуатационных затрат, то подобная дифференциация платежей будет более благоприятна для арендатора. Если же месторождение оказалось более «легким» для разработки, то относительно более высокий доход получит государство. Иногда (как на Харьяге) могут применяться два «скользящих» показателя - роялти, дифференцированный в зависимости от накопленной добычи (6-11%), и гибкий показатель раздела продукции, привязанный к уровню рентабельности проекта.

Поэтому вопреки расхожему заблуждению о том, что СРП - это чуть ли не льготный режим для инвесторов, на самом деле он способствует максимизированию дохода государства-собственника. А с другой стороны, фискальную гибкость раздела продукции, обеспечивающую рациональное пользование недрами, налоговая система инвестору дать не может.

Инструмент управления промышленным ростом

Одной из наиболее дискутируемых в ходе реализации проектов на условиях СРП является оценка размеров заказов, которые были размещены инвесторами на российских предприятиях. Спор идет вокруг величин в 50-60-70%, высказываются различные соображения о том, что внутри России заказов размещено «мало», что в то же время «много» их достается не 100-процентно российским, а совместным предприятиям, зарегистрированным в России. В тени, правда, остается вопрос: а какова может быть альтернатива? Может быть, лицензионный режим?

На сегодня уже известно, что в ходе реализации трех СРП представители государства в рамках специального управляющего комитета любого из проектов ежегодно утверждают смету затрат и контролируют процесс привлечения инвестором к работе российских подрядчиков, включая проведение открытых торгов.

В то же время в процессе исполнения лицензионных соглашений подобные обязательства практически нигде не зафиксированы, а значит, и не исполняются. Имеет ли инвестор право привлекать в подобных случаях до 100% оборудования и услуг со стороны иностранных компаний? Да, имеет. Более того, государство даже не интересуется, на конкурсной ли основе приобретено такое оборудование. Хотя бы для виду. Чтобы показать, что выбранные условия действительно наиболее выгодны из всех представленных на рынке.

Хотя, в принципе, если инвестор платит собственнику ренту и все причитающиеся налоги, то почему он должен обременять реализацию своего проекта какими-то ограничениями с точки зрения поставщиков товаров и услуг? Его дело сделать все эффективно и дешево. При режиме же СРП подобного рода «обременение» действует уже на уровне закона. Наверное, поэтому подобная система для инвестора является не только ограничительной, но и более затратной. И если бы оно, действительно, было условием действующих СРП, то тогда, видимо, такие проекты просто не состоялись бы. И никто бы не обсуждал сегодня - мало или много доходов идет в бюджет, мало или много заказов достается отечественным подрядчикам и т.п.

В то же время государство, используя режим СРП, получает эффективный инструмент стимулирования спроса на продукцию различных отраслей промышленности и сферы услуг для увеличения внутреннего спроса.

Что это означает, например, применительно к проекту «Сахалин-2», попавшего под «критический обстрел» в последнее время? По предварительным данным компании-оператора Sakhalin Energy, с начала работ по первому этапу проекта (1996 г.) с российскими компаниями были заключены контракты на сумму 6,1 млрд. долларов. Есть любопытные оценки и в натуральных показателях. Так, за этот же период степень российского участия, измеряемого в трудозатратах и объемах материалов, превысила 70-процентный показатель, установленный в СРП: с 1996 г. по конец 2005 г. российские граждане отработали свыше 100 млн. человеко-часов, что составило приблизительно 72% от общих трудозатрат по проекту, а доля российских материалов и оборудования превысила 6,2 млн. т или 89% от общего объема.

Управление промышленным ростом с помощью проектов СРП не сводится исключительно к количественным показателям роста российской промышленности - есть и другие, не менее важные качественные моменты. Хотя их в настоящее время правительственные структуры предпочитают не замечать. А ведь речь идет об инструментах управления будущим экономическим ростом: и в нефтегазовом комплексе за счет разработки шельфовых месторождений, и в смежных отраслях. Ибо реализуемые на условиях СРП проекты выступают как канал для передачи России технологий в широком смысле этого слова, «подтягивающих» имеющий жизненно важный для нашей страны нефтегазовый комплекс к передовым международным техническим и технологическим стандартам. И в этом отношении опыт привлечения иностранных инвестиций в нефтегазовый комплекс России оказался, несомненно, успешным.

Проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2» являются пионерными российскими шельфовыми проектами - государство может рассчитывать на национальные кадры, прошедшие обучение в рамках этих проектов, получившие бесценный опыт, который будет востребован в ходе последующего освоения российского континентального шельфа. Формируется огромный «человеческий капитал» - квалифицированные специалисты, владеющие современными знаниями и навыками работы на морских месторождениях. России предстоит долгий путь по прилегающим шельфам, и возможность государственного управления величиной и структурой затрат могла бы сделать - по договоренности с инвесторами - процесс обучения национальных кадров более масштабным и интенсивным. Совместные предприятия, созданные в рамках реализации сахалинских проектов, также могут являться полезным «передатчиком» передовых технологий при реализации подрядных работ.

Инструмент региональной политики

Государственной политике, использующей индивидуальный подход для получения максимального дохода от эксплуатации государственной собственности, должен сопутствовать соответственно и индивидуальный подход при распределении получаемых доходов. Это верно еще и потому, что собственником недр является государство - Российская Федерация. А под каждым заключенным от его имени СРП стоят две подписи - собственно федерации и ее конкретного субъекта. Правда, со временем, это равноправие было нарушено.

В начале реализации двух сахалинских СРП распределение роялти между областью и федерацией было установлены в отношении 60% на 40%. Однако сегодня, 50 и 56 статьями Бюджетного кодекса для добываемой нефти установлена совсем другая пропорция: Сахалинской области - 5%, федеральному бюджету - 95%. Подчеркнем, подобный (колониальный по сути!) раздел происходит в условиях, когда федеральный бюджет сводится с триллионным профицитом; в противовес ему небольшой сахалинский (доходы которого составляют около 20 млрд. рублей) по-прежнему остается дефицитным.

При этом режим раздела продукции представляет собой удобный механизм не только увеличения доходов регионов, но и влияния со стороны федеральных властей на социальные процессы на местах. Ведь два платежа по проектам СРП (роялти и доля государства по разделу продукции) могут делиться в разной пропорции между центром и конкретным регионом.

Существующая законодательная практика сводится к закреплению пропорций раздела роялти в Бюджетном кодексе и к гибкому механизму раздела прибыльной доли продукции, устанавливаемому текстовой статьей федерального бюджета на очередной год. Например, федеральный бюджет на 2007 г. установил раздел прибыльной доли государства между федерацией и регионами в пропорции 50 на 50. В принципе ничто не мешало центральным властям - вплоть до превращения региона в донора российского бюджета (а это время, благодаря реализации сахалинских СРП, уже не за горами), именно сегодня при далеко не бедствующем федеральном бюджете - оставлять больше средств на Сахалине с тем, чтобы в последующие годы большая доля поступающих от инвесторов доходов шла уже в бюджет страны. Но практика показала: на такую беспрецедентную гибкость Правительства рассчитывать пока не приходится.

Проекты СРП позволили запустить маховик занятости населения, роста промышленного производства, развития инфраструктуры. Есть, однако, социальные задачи, которые должны решаться еще и методами осмысленной бюджетной политики. Это, например, рост заработной платы работников бюджетной сферы (образование, здравоохранение); региональные надбавки к пенсиям; модернизация ЖКХ, включая капитальный ремонт жилищного фонда; строительство жилья, предоставляемого по социальному найму. Подобный подход важен и с точки зрения роста уровня жизни в депрессивных районах областей, в которой реализуются проекты СРП. Пример Сахалина показывает, что целый ряд из них по объективным причинам так и остался вне проектов. Двух проектов на всех так и не хватило.

Приоритетность задач в разных регионах может быть различной. Федерация, благодаря гибкому механизму раздела доходов, свойственному СРП, может проводить в отношении разных регионов дифференцированную политику, учитывающую социальные особенности последних. Вполне уместен индивидуальный подход и переход к гибкому распределению доходов от роялти и прибыльной доли государства.

Подобный механизм предполагает несколько элементов: заключение на несколько лет соглашений между регионом и федерацией о направлениях использования дополнительных бюджетных доходов; установление пропорций раздела роялти и прибыльной продукции текстовыми статьями закона о федеральном бюджете; контроль расходования средств со стороны федеральных органов (главного контрольно-ревизионного управления Минфина, Счетной палаты и т.д.). В то же время отдельные элементы могут быть изменены: например, в сегодняшних условиях вполне возможно закрепление через нормы Бюджетного кодекса пропорций раздела роялти, получаемого от реализации СРП на шельфе. Хотя бы в силу того, что данная норма имеет практическое значение только для Сахалинской области, а реализации других шельфовых проектов предстоит ждать несколько лет.

Норма о гибком регулировании доходов регионов должна использоваться не только как инструмент федеральной политики в регионах. Определенная часть доходов должна оставаться в распоряжении региональных парламентов как «премия» за отличную работу по привлечению инвестиций. Проведение подобной политики означало бы не только реализацию принципа справедливости, противостоящего элементарной «уравниловке», но и поощряло бы российские регионы бороться за привлечение прямых инвестиций. В случае с Сахалинской областью подобный подход, несомненно, должен быть реализован, ибо столько, сколько сделано властями этого региона для развития инвестиционных процессов в области, не сделано в сопоставимых масштабах ни одним из регионов страны.

И, наконец, последнее. До сих пор в России экологические проблемы разработки месторождений решались по «остаточному» принципу. Система управления экологическими рисками при реализации проектов разработки нефтегазовых ресурсов на шельфе, отрабатывается именно в регионах, и как раз в рамках проектов СРП. Реализация подобных проектов (в особенности, такого сложного, состоящего из нескольких крупных подпроектов, как «Сахалин-2») дает российскому государству возможность выработать модель управления экологическими рисками при реализации последующих шельфовых проектов.

По сути дела мы сталкиваемся с той же самой передачей технологий (теперь уже в экологии), о которой уже говорилось ранее. При этом нужно отдавать себе отчет в том, что сам объект государственного регулирования - это огромные инвестиционные проекты, сложность задач в рамках которых, равно как и адекватных методов решения не могли быть в полной мере предсказаны заранее. Речь идет о саморазвивающихся системах, ставящих перед инвесторами задачи, которые требуют уникальных организационных, инженерных, финансовых решений. И возникающим уникальным проблемам должна соответствовать индивидуальная система управления экологическими рисками со стороны государства.

В частности, правильно было бы говорить о том, что и государство, и будущие компании-разработчики шельфовых месторождений получают в ходе реализации сахалинских проектов богатый фактический материал, из которого должны быть сделаны необходимые выводы. Это, в частности, стимулирование научных исследований по ряду экологических вопросов (серые киты, сохранение сахалинского тайменя, реконструкция рыборазводных заводов). Механизм СРП в данном случае позволяет государству при согласии инвестора направлять определённый объём средств собственно на экологические цели, гибко управлять возмещаемыми затратами и осуществлять финансирование экологических мероприятий без излишней бюрократизации.

Ценными представляются и экологические стандарты, разработанные Sakhalin Energy на основании требований российского законодательства и международной практики. Эти стандарты включены в так называемую Систему управления охраной труда, окружающей среды и безопасности. Подобного рода системный подход должен использоваться Россией при выработке обязательных требований к операторам будущих шельфовых проектов.

В заключение хотелось бы отметить, что при всех спорах вокруг СРП факт остается фактом: за истекшие десять лет только соглашения о разделе продукции позволили реализовать на северном шельфе России масштабные проекты. Все другие формы привлечения российских и иностранных инвестиций к особым успехам не привели. А ведь за руки никто не держал. Так, может быть, вместо порой беспардонной критики СРП имело бы смысл сделать другое - изучить накопленный опыт и взять из него то лучшее, что есть в механизме этого инвестиционного режима: индивидуальный подход, гибкость фискального механизма, стабильность отношений между государством и инвесторами?